资源型地区发展“循环经济”的政策

徐君韬

资源型地区虽然具有矿产资源丰富、环境容量大、发展空间广阔的特点，但这些地区的生态系统却普遍脆弱，生态环境的敏感性和不稳定性十分突出，环境保护的任务十分艰巨。在这些地区既要发展经济，又要保护自然环境，循环经济就成为唯一的现实选择。而内蒙古自治区作为全国资源最为丰富的地区之一，更需要深入探索以科技先导型、资源节约型、环境优良型为特征的矿产资源开发的循环经济模式。

一、循环经济的概念及内涵

循环经济有狭义和广义之分。狭义循环经济认为，循环经济是通过废弃物或废旧物资的循环再生利用来发展经济，也就是利用社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行循环、利用、再循环、再利用，以至循环不断的经济过程。广义循环经济认为，循环经济是把经济活动组成为“资源—产品—再生资源”的反馈式流程，使所有资源都能不断地在流程中得到合理开发和持久利用，使经济活动对自然环境的不良影响降低到尽可能小的程度。

实际上，循环经济充分体现了新的经济发展理念，体现了资源价值和环境价值，经济利益和环境利益的统一。循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革。对于现代社会的经济发展，特别是对于资源型企业(或城市)的可持续发展具有重要而深远的指导意义。

二、发展循环经济面临的主要问题

（一）矿产资源利用方式粗放，浪费严重

内蒙古矿产资源丰富，但资源型产业发展水平不高，对煤炭资源的利用方式比较粗放。煤炭开采和洗选加工过程中，每年排放大量的瓦斯、粉煤灰和煤矸石。炼焦工业资源浪费严重，煤焦油、粗苯等化工产品回收率很低。大量与煤炭相伴生、共生的其他矿产资源也没有得到有效的利用。据估算，内蒙古每开采1吨煤，就要消耗与煤伴生、共生的各种矿产资源近8吨，这些与煤相共生、伴生的铝矾土、硫铁矿、高岭土、耐火粘土等矿产资源几乎都白白浪费掉了。此外，相当一部分资源型企业仍然遵循传统的急功近利的思想，只注重眼前利益，不想长远，只注重片面，不考虑全局。这样的做法极大阻碍了企业循环经济发展的速度与进程。

（二）资源型产业结构不合理，产品初级化特征明显

内蒙古资源型产业的产业结构不合理，矿产开采业发达，加工业滞后; 产品初级加工较发达，深加工、精加工较欠缺，产业链条短; 产品品种单一，产业发展过于依赖初级产品; 煤炭加工转化率低，投入产出率低，产业自我积累能力低下，经济效益不佳。具体表现为筛选、洗选、炼焦、发电在煤炭加工转化的整体数量中占有绝对比重，深度加工产品比重极低。一些科技含量较高的清洁能源产品和技术基本上还停留在初级阶段。

（三）资源型产业技术水平低下，尚未形成技术创新管理机制

内蒙古矿产资源型产业通过多年技术改造，技术水平有了很大的提高，建成了一批具有国内先进水平的大中型煤炭企业。但与先进地区及发达国家相比，目前内蒙古煤炭产业的技术水平还比较落后，非机械化采煤占60%左右，规模以上煤炭企业的机械化程度也只有74.23%。另外，内蒙古煤炭产业尚未形成有效的技术创新管理体制，主要体现在以下几方面:一是没有形成优良的技术创新环境和氛围; 二是缺乏有效的激励机制，造成技术创新动力不足; 三是技术创新管理缺乏有效的制度和体系，使现有的技术创新能力得不到有效发挥。

三、发展循环经济的基本对策

（一）与新型工业化紧密结合

现代工业的发展要摒弃传统的粗放的一次性的生产方式，采用资源输入减量化，延长产品服务使用寿命，使废弃物再生资源化，从生产到消费的全过程不产生或少产生废弃物。以一种新的生态工业模式实现经济可持续发展，这就是新型工业化的道路。

循环经济是有利于促进工业可持续发展的经济增长方式，推进新型工业化进程必须大力发展循环经济。新型工业化要求用新的思路去调整旧的产业结构，要求用新的体制机制激励企业和社会追求可持续发展的新模式。循环经济作为一种新的技术范式，一种新的生产力发展方式，为新型工业化开辟出了新的道路。按照传统的“单程式”的技术范式，以信息化带动工业化，发展高新技术产业，用高新技术改造传统产业，全面提高资源的技术利用效率，这些都是新型工业化的重要内涵，但却不是新型工业化的全部。循环经济要求在这一切的基础上，通过制度创新进行技术革命，是新型工业化的高级形式，是新型工业化道路健康推进的保证。

（二）强化矿产资源资产化管理

矿产资源的资产化管理目标是建立一种高效、科学的资源运作与配置体制的产权市场，使矿产资源的开发与利用在高水平、高起点上得到和谐统一并相互促进，建立起持续、高产、高效稳定发展的矿产资源经营运作体系。强化矿产资源资产化管理，可以避免所有权、行政权、经营权的混淆，防止资源的过量消耗和生态环境的恶化；可以避免对资源的滥开发和开发中的无序竞争，避免资源的重大浪费和国有资产流失。

对内蒙古矿产资源实行资产化管理，在指导思想和基础理论上，要把资源当作资产，建立资源有偿占用制度，按资产运营的规则推行产业化经营，不为资源高消耗型的经济发展模式提供生产和生存基础。通过对矿产资源资产化管理，政府应重点扶持那些诚信度高、技术力量强、有一定资金实力的企业从事内蒙古的矿产资源开发。从事矿产资源开发的企业要制定综合利用规划，对不能进行综合利用的新建项目，效益再好，利润再大，也不能立项和组织生产。同时，对该地区的所有资源要全面规划，确定哪些先开发，哪些后开发。要清醒地看到，资源再“丰富”也是有限的，要使有限的矿产资源最大限度地被利用，真正做到节约、合理利用资源，有序、永续利用资源。

（三）转变企业组织结构及经营方式

企业是经济活动的主体，也是资源消耗、废弃物产生和排放的载体，加强企业资源环境管理是发展循环经济的基础。因此，要应用循环经济的理念，对企业组织结构升级和调整的目标进行梳理，建立有利于促进内蒙古矿产资源循环经济发展的企业组织结构。采取有效措施，打破企业间单向式线性生产方式和“大而全”、“小而全”的组织结构，鼓励企业根据社会化分工和产品生产的内在联系，实现资源的再生利用，形成生态工业网络，增强关联度，提高资源效率，减少废弃物，延长产品使用周期，促进企业间共享资源和互换副产品。

在体制上，要加强宏观调控和政策引导，遏制盲目投资和低水平重复建设，严格杜绝工艺落后的小型建设项目，限制和淘汰能耗高、物耗高、污染重的落后工艺、技术和设备，建立产品联系循环发展、企业联系循环发展、产业联系循环发展的循环经济发展的新兴企业组织结构。以技术创新为动力，实施清洁生产。大力推广运用清洁生产的新技术和新工艺，从源头上减少污染，回收资源，实现资源利用的最大化，从比较粗放的经营方式向集约化经营方式转变。

此外，要从加强企业内部管理入手，推动企业生产经营理念创新。为适应循环经济发展的需要，要不断强化员工的责任、效益和质量意识，以提高资源利用率，增加附加值。企业要对每个生产岗位制订规范化的岗位责任制，建立一系列经济考核制度，通过各项制度和管理体系来保障产品的质量，降低企业产品成本，提高经济效益和企业的集约化经营和规范化管理水平。

（四）建立综合决策机制与协调管理机制

发展循环经济是一个系统工程，必须由政府主导，通过完善机制，形成有利于促进内蒙古矿产资源开发和循环经济发展的综合决策机制和协调管理机制。以科学发展观为指导，政府部门要转变职能，形成科学的决策机制，科学定位内蒙古矿产资源发展循环经济的总体目标，并抓紧编制重点产业和相关行业的节能、节水、资源综合利用、新能源利用和再生资源回收利用等专项规划。按照“依法、公平、透明、及时”的原则，进一步完善宏观调控政策，加强执法能力。不断完善对内蒙古矿产资源的开发，对资源开发项目经过充分调研论证，并以投标形式选择资源开发项目。在政策决策层面上，综合运用财政、税收、投资、信贷、价格等政策手段，调节和影响市场主体的行为，建立自觉节约资源和保护环境的机制。建立消费拉动、政府采购、政策激励的循环经济发展政策体系。要在政府采购中，确定购买循环经济产品的法定比例，推动政府绿色采购。按照“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，大力推进生态环境的有偿使用制度。重点研究制定促进节能、节水的鼓励政策，继续完善资源综合利用的税收优惠政策，建立生产者责任延伸的相关政策和机制。

(作者单位：内蒙古大学经济管理学院)