我国现行国家审计体制的现状和评析

罗红生 郑仟

自1983年以来，中国国家审计从边组建，边工作，抓重点，打基础，到积极发展、逐步提高，已走过近30个春秋。在近30年的发展历程中，全国审计机关和广大审计工作人员在党中央、国务院和地方各级党委、政府的领导下，开拓进取，发展并逐步完善了具有中国特色的审计监督制度，取得了令人瞩目的成绩。就连德国审计院长扎维尔·伯格也说：“我必须承认，在国际大家庭里，中国的审计与众不同，独一无二，就审计的规模而言，其他小国家是无法与之相比的”。

一、我国现行国家审计体制取得的成就

1.形成了比较完整的审计组织体系。我国《宪法》规定，国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。县级以上地方人民政府设立审计机关，负责本行政区域内的审计工作。我国国家审计实行双重领导体制，既有行政型国家审计体制模式的一般特征，也有独具本国特色的特征。其组织构架大致分为两层：中央审计机关和地方审计机关。审计署是国家最高审计机关，是国务院的组成部门，审计署内设各司、地方特派办和国务院各部门、直属单位派出局及部门审计机构；地方各级审计机关包括三个层次：省级审计机关审计厅、市级审计机关审计局和县级审计机关审计局，隶属于同级人民政府，是本级人民政府的组成部分，审计机关负责人由本级人民政府首长任免，在本级人民政府和上一级审计机关的领导下开展工作，审计机关内部实行行政首长负责制。

2.建立起了以审计法为核心的审计监督法律规范体系。1982年宪法规定了我国国家审计的地位和职责，1995年1月起施行的新中国第一部《审计法》成为我国审计法制建设的重要里程碑，构建了我国审计监督的基本法律框架；国务院1997年10月颁布的《审计法实施条例》，保障了审计法的贯彻执行，推进了审计工作的深入开展；1996年审计署施行《国家审计基本准则》等38个具体审计操作规范，促进了审计工作质量和业务水平的提高；2006年第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议修订《审计法》；2010年国务院第100次常务会议修订《审计法实施条例》；2010年审计署令第8号颁布新的《国家审计准则》。这样，以《审计法》为核心的审计监督法律体系已初步建立、完善起来，审计工作逐步走上了法制化、制度化、规范化的轨道。

3.依法全面履行审计监督职能取得了显著成效。依据宪法、审计法以及其它法律法规的规定，我国国家审计机关不仅有检查权和报告权，建议权或司法移送权，还具有处理处罚权，是“握剑的骑士”，具有强大的威慑力和权威性。国家审计机关成立后，依法全面履行审计监督职能，对本级政府各部门和下级政府预算执行、决算，国有金融机构和国有企业的资产、负债、损益，国家建设项目预算执行、决算，国际组织和外国政府援、贷款项目的财务收支，农业、社会保障等专项资金。自2008年至今，审计署先后发布审计公告112个，曝光了大批财经问题和经济案件，在维护国家财经纪律，保护国有资产，提高国有资产和公共资源的使用效益，保证国家各部门的财政收支，以及国有企事业单位财务收支的合法性、真实性和效益性方面做出了重要贡献。2010年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，是加强经济责任审计法规制度建设、规范经济责任审计行为、促进经济责任审计工作科学发展的现实需要，对于增强领导干部依法履行经济责任意识、完善领导干部管理和监督机制、促进惩治和预防腐败体系建设具有重要意义。

二、我国现行国家审计体制存在的问题

在取得成绩的同时，也应该看到随着社会主义市场经济的进一步发展，政府职能的转变，社会主义民主政治的发展，人民对政府和国有企业公共受托经济责任监督要求的加强，审计环境发生了巨大的变化，我国现行审计体制暴露出了一些问题，制约着审计事业的进一步发展，主要表现为：

1.国家审计独立性约束弱化。独立性是审计的“生命线”。在我国《宪法》对国家审计的独立性予以了明确规定：“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”但在实际工作中，国家审计的独立性往往受到各方面的干扰和限制。我国国家审计实行双重领导体制，这种机构设置虽独立于财政部门，但不独立于行政部门，故其机构设置缺乏组织上的独立性；国家审计机关的工作人员属于行政机关公务员的一部分，按照公务员的管理体制予以管理，审计机关首长的提名权、副职领导的任免权由行政机关决定，所以其缺乏人事上的独立性；审计机关履行职责所必需的经费保证，而其所需的经费由本级政府的财政保证，因此国家审计机关缺乏经济上的独立性。

2.责任追究模式存在弊端。《审计法》和《审计法实施条例》，对违法行为的界定、国家审计机关具有执法的权力和审计处罚条文都涉及较少，这常常造成审计机关的执法主体资格受到置疑，在查处违反经济法规的行为时，往往只能依据其他部门的法律法规来处罚。而且2006年修改的《审计法》在规定中仍然使用的是“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”的表述，“可以”公告的表述意味着审计结果公告是一种任意的自由裁量行为，不具备强制力，弱化了法律制度本身应有的强制性。

3.政府绩效审计发展滞后。随着人们对受托经济责任认识的深化，各社会利益集团为了自身利益不再满足于对公共财产安全性和完整性的监督，而是要求公共财产整体效益的改善。于是，催生了政府绩效审计。目前，我国的政府绩效审计发展相对滞后。理论上，我国政府绩效审计理论研究领域狭小，结构和内容尚不完备，未脱离财务审计而成为真正独立的学科，特别是涉及到社会、政治、经济和审计体制等深层问题的理论探讨，总的来说仍处于尝试探索阶段。在实践方面，财务审计仍是目前我国审计工作的主导，绩效审计仍处于试点阶段，使得绩效审计工作总量占国家审计工作总量的比重较低，与绩效审计比较成熟的国家相比存在很大差距。

三、对我国现行国家审计体制的评析

国家审计体制不仅反映了国家经济发展和审计业务特性等自然属性，而且更明显地折射出国家民主政治、法制化建设和社会发展等社会属性，反映了社会政治经济发展对审计的需求和定位。应当承认，审计机关在执法过程中确实遇到过多方面的行政干扰，但这种干扰不是体制本身的问题，更不是审计机关行政型领导体制的特有弊端。在该体制下，我国国家审计近三十年来运行的结果是良好的，审计事业迅速发展，在实践中发挥了积极的作用。

在政府的指导下，国家审计机关的审计工作贴近政府出台的各项改革措施和重要工作部署，围绕经济工作中心，服务大局，切实加强对重点领域、重点部门和重点资金的审计监督，促进政府工作目标和宏观调控措施的贯彻落实。在各级党委、政府领导和有关部门的配合下，审计机关能够更加直接、有效地实施审计监督，及时发现、处理和纠正各种违反国家财经法规问题，积极配合有关部门查处大案要案，较好地发挥审计监督在维护财经秩序，促进廉政建设，惩治经济犯罪中的作用，从而促进政府各部门依法行政，加强管理，完善法制，建立健全宏观调控体系。中央地方一盘棋，地方各级审计机关实行双重领导体制，有利于审计系统加强业务建设，使全国审计工作形成一个有机的整体。

综上所述，现行的国家审计体制符合我国政治、经济、文化、法律环境的特点，具有明显的时代特征。它较好地体现了国家审计强制性、权威性和综合性的特点；调动了地方政府的积极性和创造性，使审计工作得到政府的理解和支持；促进了审计工作与地方改革开放和经济建设的有机结合，审计职能与政府机构其他职能的结合；促进了经济信息的公开，使与经济信息相关的权利的运用处在较透明的状态下，推动了社会主义政治和经济的发展；充分发挥了国家审计在审计组织体系中的主导作用，体现了高层次经济监督的基本特征；表现出其应有的优越性——这是该体制的主流。

（作者单位：江西省审计厅、江西省移动公司）