《闲置土地处置办法》修订政府“犯错”也要挨板子

伍振

2012年7月1日，修订后的《闲置土地处置办法》（以下简称《办法》）正式开始施行。该《办法》与1999年颁布实施的《闲置土地处置办法》（国土资源部第5号令）相比，其认定闲置土地的标准更清晰，操作性更强；对闲置土地处置程序更加完善。除了规定重罚企业囤地炒地行为，同时也明确政府囤地也须追责。

增加强化政府原因导致土地闲置的责任条款是此次新《办法》的一项重要内容。这次修订，细化因政府原因造成动工开发延迟的情形，区分政府原因和企业原因，明确因政府原因导致的土地闲置，对此采取协商方式处置。同时强调政府与土地使用权人在民事合同关系中的平等地位，规定因市、县国土资源主管部门未按期交地导致土地闲置的，国土部门承担违约责任，加强监管。

新法强化政府责任

国土资源部政策法规司司长王守智介绍，新《办法》对闲置土地的认定标准更加清晰，操作性更强。这次修订在附则中作出名词解释，明确规定“动工开发”、“已投资额”和“总投资额”的具体标准，便于地方操作执行。

另外，新《办法》闲置土地处置程序更加完善，增加了闲置土地认定的环节和方式，要求在确定土地闲置的事实、依据以及闲置原因的基础上作出认定结论；二是完善了征缴土地闲置费和无偿收回土地使用权的程序，按照相关法律规定，收费和收回的批准权限在政府，国土资源主管部门具体执行，并细化了具体的启动和操作程序；三是明确了土地使用者申请听证和复议、诉讼的权利，保障土地使用权人的救济权。

在中国的国有土地出让模式中，供应方一般是地方政府，需求方多是企业，而监管者也是地方政府，地方政府既是一项市场活动的参与者，又是这项活动规则的制定者和监管者。这是否在理论层面存在不妥之处，尚存争议。

而在查处闲置用地的实践中，过往只强调了企业的责任，对于供应方的问题则少有涉及。但现状是半数闲置用地原因都在政府，却无法追责，这也令一些业界人士直呼不公。

国土部2010年8月发布数据称，在各地上报的2815宗闲置土地中，因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的占六成以上。政府原因造成的闲置用地中，拆迁难、更改规划，大约各占一半。

正因如此，地方部门在涉及查处闲置用地时颇有顾忌，这也成为闲置用地查处率低、查处难的一个客观原因。

一位国土部门官员表示，除去政府在土地出让后又修改规划，出让前未完全解决拆迁问题等，政府部门的效率也需要提高，“时常企业和政府签订合同后，政府交地就晚了几个月，企业为了开工去各个部门盖公章又要花上很长时间，不少企业要为此花上一年时间”。企业的问题当然要查处，但地方政府也要相应精简程序，提高效率。

此次修订后的《办法》也新增了“法律责任”一个章节，规定市县国土主管部门未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，应当依法承担违约责任。

此外，县级以上国土主管部门及其工作人员违反《办法》规定，要依法给予处分；构成犯罪的，追究刑事责任。

拆解 “捂地”利益联盟

新《办法》将过去空泛的“政府原因”具体化，列出了几种被认可的情形。但是，即使如此，地方政府如果默许开发商延迟开发，也会很容易提供合理的“政府原因”，因此，新《办法》仍然不具威慑力。但是，新《办法》可以成为地方政府督促开发商尽快动工的借口，因为中国目前急需启动地产与土地市场，以缓解地方政府的财政压力，这反映了中国政府的一种资金焦虑。也就是说，闲置土地处置办法也许有助于“拆解”政商在土地上“捂地”的利益联盟。

前期地方政府出让的大量土地，由于地产调控的原因，大部分没有开发。由于这些土地款只是缴纳了定金，地方政府必须等到开发商将楼盘全部销售后才能够拿到完整的土地出让金，因此，地方政府并没有在这些已出让但闲置的土地上获得资金。而这种大规模闲置又导致进一步出售土地变得困难。比如在北京，5月份包括住宅用地、商业用地、多功能用地在内的经营性用地出现零成交纪录。而全国20个重点城市5月份土地出让金237亿元，创2009年3月来新低，前5月累计为1892.6亿元，缩水1141亿元。

这种恶性循环使得地方政府的土地财政面临“断炊”，并遭遇两重困境：一是大规模的债务压力，尤其是在过去几年地方融资平台急剧扩张后的天量信贷，由今年至未来几年处于还款高峰；其次，中国当前需要地方政府加大投资实现“保增长”目标，而投资项目需要一定的资本金才能获得信贷，如果不依靠出售土地，地方政府很难融到足够的资金进行又一轮投资。

地方政府只能期望土地市场重新活跃，来纾解财政与资金压力。问题的关键在于房地产市场是否还有巨大的需求来消化掉这些土地，并满足地方政府不断膨胀的资金需求，如果一味地推供给拉动经济而远超需求，无疑会产生巨大的过剩。

房地产仍受严格调控的政策环境下，开发商只有将存量住宅出售，即套现后才有可能进行下一步的投资计划，否则，如果逼迫他们贸然动工必将被套牢。因此，目前要求开发商尽快开发土地的做法是将风险转移到银行和开发商，这长期而言将对金融稳定造成巨大冲击。政府不应只考虑眼前利益而无视风险。

同时，中国住房的刚性需求在逐步减少，由于人口政策原因，未来需求与供给将呈现截然相反的趋势，中国正处于地产繁荣时代的拐点。中国要警惕继续大规模的开发地产而无视市场所发生的变化，防止地产泡沫给国家的未来带上枷锁。

（资料来源：《21世纪经济报道》）

延伸

《闲置土地处置办法》更加完善，更具操作性

闲置土地处置重在预防。此次修订，进一步健全完善了相关制度，使《办法》对闲置土地的认定标准更加清晰，操作性更强。

一是明确要求土地出让必须是“净地”出让，禁止“毛地”出让，避免因拆迁等原因造成的土地闲置。办法中规定，市、县政府供应的土地应当是土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发必需的基本条件。

二是明确了出让合同和划拨决定书应当约定开工、竣工时间和违约责任，强化违约责任对土地使用者和政府双方的约束，促进土地及时开发利用。办法中明确，国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。

三是在规划、计划、审批和供地等方面强化了上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门处置闲置土地的监管措施，控制地方新增加闲置土地。办法中规定，省级以上国土资源主管部门可以根据情况，对闲置土地情况严重的地区，在土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设用地审批、土地供应等方面采取限制新增加建设用地、促进闲置土地开发利用的措施。

四是闲置土地的认定标准更加清晰，操作性更强。5号令在执行过程中，由于没有“动工”状态的具体标准，操作中经常遇到用地者以“围墙”为动工的现象，不利于闲置土地的认定和处置。另外，开发建设面积占应动工开发建设总面积三分之一或已投资额不足百分之二十五的计算标准也不清晰，闲置认定的难度很大。这次修订，专门在附则中作出名词解释，明确规定了“动工开发”、“已投资额”和“总投资额”的具体标准，便于地方操作执行。其中，规定“动工开发”在依法取得施工许可证后，区分需挖深基坑的项目、使用桩基的项目和其他项目，分别确定标准；“已投资额、总投资额”均不含土地价款和相关税费。

（摘编自《闲置土地处置办法:强化政府原因导致闲置的责任》——中国新闻网，2012年7月2日）