构建耕地保护的长效机制

刘彦随

耕地是土地之精华，农业生产之根基。耕地不仅是重要的农业生产资料，同时也是稳定经济社会秩序、保障粮食和生态安全、促进城乡协调发展的重要物质条件。耕地资源不仅与国民经济和社会发展紧密相联，也与人民的生产与生活息息相关。

构建长效机制是耕地和基本农田保护的核心问题。当前，耕地保护亟需面向保障粮食安全、促进农民增收、满足发展用地需求、优化区域生态环境等多重目标。在耕地资源总量有限条件下，部分目标之间在某种程度上是相互冲突、相互矛盾的，如保障粮食安全与促进农民增收、保障经济发展用地需求与保障粮食安全。但是，只要机制到位，这些矛盾完全可以规避、破解。

体系：各方参与、政府管理、双重路径、多管齐下

理论上，耕地和基本农田保护长效机制需要解决“谁保护”、“谁负责”、“怎介入”、“怎样保”这一系列问题。参考空间、时间、主体等多维视角的耕地保护途径探索，以及国内外耕地保护典型经验，我国的耕地保护应着力构建“各方参与、政府管理、双重路径、多管齐下”的耕地和基本农田保护机制（图1）。

耕地资源具有经济产出、社会承载、生态服务等众多功能，其公共属性决定了耕地保护责任的共同性。应着力改变当前 “中央政府积极、地方政府消极”、“国土部门积极、其他部门消极”、“农民被动承担、其他主体无关”的耕地保护格局，由“一家管、大家用”转向“大家管、大家用”，使耕地保护成为国家、地方政府、企业及耕地承包者共同的理念和目标。为此，需要明确耕地保护责任主体既包括各级政府、农村居民，也包括各类企业、城市居民；需要协调各级职能部门，将建设、农业、林业、财政等相关职能部门纳入耕地保护目标管理制度；需要按照“谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿”的原则，厘清各方主体责任与义务。

耕地资源保护强调各方参与，主要指各方都有耕地保护的责任与义务。由于耕地资源利用与保护具有显著的公共产品特征，加之耕地保护的个体理性容易造成集体的非理性，客观上需要政府在耕地和基本农田保护领域上发挥更为重要的作用。为此，需要政府建立责任体系完善、保护责任明确、调控措施到位的耕地保护体系，完善耕地保护领域的公共服务；需要明确规范政府调控其他市场主体的方式与途径，切实当好耕地保护代理人角色。

社会经济发展具有内在的运行规律，需要找准适宜的调控路径，以有效保护并优化利用耕地和基本农田。本质上，耕地和基本农田都是一种生产要素，耕地保护与优化利用是耕地资源在部门之间、产业之间、主体之间、区域之间优化配置与利用的过程，遵循生产要素配置原理。那么，如何优化配置耕地资源？公共对策有两个：一是市场机制，由“看不见的手”实现耕地资源的最佳配置，其有效性依赖于明细的产权、健全的市场等严格条件；二是政府机制，由政府计划决定耕地资源的利用方向、利用程度等内容，其合理性依赖于政策自身的科学性。鉴于耕地保护领域同时存在市场失灵、政府失灵，需要市场配置与政府调控有效结合，实现耕地资源的优化配置。

内容：开源节流、利益激励、政策管理、多方投入

我国人多地少，且水土资源匹配严重错位。面对工业化、城市化快速发展与农业结构战略性调整的耕地占用压力，迫切需要开展开源节流工作，减少耕地占补平衡压力。

加强城市建设用地节约集约利用，减少耕地资源占用——现行《土地管理法》主要围绕耕地保护进行规范，对保护耕地起到了促进作用，但对建设用地集约利用管理却存在不少漏洞。如征地和供地的不衔接、低补偿的征用土地制度，现行建设用地控制指标类型少且不易操作，土地有偿使用制度、招标拍卖制度仍难以全面铺开等等。因此，建议加强建设用地节约集约利用机制研究，通过财政税收杠杆、供地审批等可行措施，促使建设用地节约集约利用，避免滥占农用地、粗放利用建设用地等不良现象，从源头上减少耕地占用。

面对经济发展合理的用地需求，寻求和挖掘耕地后备资源潜力成为耕地保护当务之急。通常思路是依托农地整理与复垦增加耕地资源，和依托改造中低产田、保障耕地的粮食生产用途等措施提高耕地的利用效率。根据中科院课题组在山东、河南等地典型调查，农村空心化与村庄土地粗放利用现象严重，且具有全国普遍性。近些年农村“建新不拆旧”带来耕地占用问题呈现上升趋势，通过加强农村建房管理和推行“一整三还”（即依托村庄整治增地，实现还田、还林、还园）的村庄用地整治增地机制，实施整治增地工程、区域补占工程、社会保障工程与典型示范工程，可望大幅度增加耕地面积，为缓解耕地保护与经济发展用地矛盾开辟新途径。

土地作为稀缺资源，在粮食用途与非粮食用途、农用与非农用两种配置之间存在着差异较大的边际净收益。无论是地方政府还是当地农民，都存在将耕地进行非农化使用、获取更高收益的诱致因素，片面倚重地方政府或者农民进行耕地保护，都有潜在的“政府失灵”或“市场失灵”风险。这就要求通过经济手段解决保护与利用之间的关系，特别是对由于进行了耕地保护而失去开发权的农民与地方政府进行补偿，通过开发权转移、税收等方式，使为耕地保护做出贡献的区域与主体得到同步发展，引导各方主体积极保护耕地资源。

地方政府通常以政绩最大化为其行为目标，在农业弱质性条件下，耕地投入粮食或农业生产的比较利益明显低于城市建设占用所能获取的收益。尤其是，在当前分税制体制下，“土地财政”是地方财政收入的重要甚至主要的来源，地方政府具有圈占耕地的天然动机。由此，需要采取GDP提成、机会成本税、城乡土地利益合理分配等多种途径，创新耕地保护的区域补偿机制；同时，也应逐步改革现行的财政税收体制、政绩考核体制，确保地方政府真正当好耕地保护的代理人与监管人角色。

农民通常以效用最大化为其行为目标，且效用与收入水平显著正相关。由于耕地利用效益低下，当前农地撂荒、粗放利用现象正日益普遍，农户利益激励因而成为决定耕地保护政策效果的关键所在。可从农地产权明晰、耕地资源价值重构、转移支付、财政补贴等方面构建农户利益激励机制，通过提供农户粮食生产的边际收益，进而保障耕地的粮食生产用途。

粮食生产经济收益低于非农生产用途是经济发展的客观规律。在中国现有国情下，完全显化耕地的非市场价值尚待时日，无法依托市场主体实现耕地保护这一社会公共目标，耕地保护领域的市场失灵迫切需要强化政府的宏观管理。事实上，当前我国经济体制改革远未完成，政府在很多领域依然是资源配置的关键主体，并在土地资源领域表现得尤为明显——土地归国家所有，土地流转、土地用途等都受到政府的强烈干预，因此，政策管理机制将是继利益激励机制之后，实现耕地保护的又一重要保障。

具体而言，应从土地政策、税收和规划角度，重新审视目前的耕地保护法规、法律体系，建立以科学的耕地用途转变约束机制和管制制度为核心的耕地保护法规、法律保障体系。主要包括土地利用规划、土地用途管制、农地征用范围界定、农地发展权购置、政绩考核体制、农业科技投入等方面：严格控制耕地转为非农建设用地，坚决实行土地用途管制制度，通过制定土地利用总体规划，控制建设用地占用规模；合理界定国家为公共利益需要而征用土地的范围，进一步明晰集体土地产权关系，赋予农民直接参与征地过程谈判的权利，规范农地征用流转过程；严格农用地占用审核程序，提高农用地占用补偿标准，加大占用税税率，使建设用地占用农用地的个人成本与社会成本相一致；贯彻实施耕地占补平衡制度，尝试构建农地占用指标交易市场，通过供求规律、竞争规律共同作用，使农地占用指标达成最优配置，充分发挥市内各区域比较优势，有效避免个别区域因发展客观需要突破农地占用指标而出现的“占一补一”政策未能实现的现象，实现区域经济效益最大化；充分发挥行政执法监察、群众监督、社会监督和行业联合监督途径，构建全方位、多渠道、多路径、网络体系化的耕地和基本农田保护专门监督体系。

耕地保护是一项系统的工程，有助于实现区域持续健康发展。但是，一方面，利用经济杠杆激励各方主体保护耕地资源，本身需要大量的资金投入，且其社会经济效益更具长期性、非独占性；另一方面，农村土地整治、中低产田改造等耕地保护相关工程需要大量的前期投入，在缺少外部介入的条件下，耕地保护的实际投入力度将远小于理想的耕地保护投入需求，也即资金落实情况成为决定耕地保护工作能否顺利开展的关键性因素。

各级政府是耕地保护的主要投资主体。耕地保护具有涉及区域广、投资规模大、外部效益高等客观特征，需要政府作为耕地资源保护的关键投资主体，以体现国家财政的公共性。各级政府应充分利用当前我国已迈入以城带乡、以工促农新阶段的政策机遇，按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加包括耕地保护在内的财政支农力度，并完善农业补贴、土地资金投入、财政税收政策等相关投入政策。

社会主体逐渐成为耕地保护的重要投资主体。按照“谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿”原则，采用投资单位或个人优先使用新增用地、减免赋税等优惠政策，吸纳金融机构、企事业单位、集体经济组织、个人投资以及其他社会闲散资金投入到耕地保护相关领域。通过多渠道筹集资金，有效保护耕地特别基本农田，提高耕地综合生产能力。

《全国土地整治规划(2011-2015)》已正式颁布，稳步推进农村土地整治，创新“政府主导、国土搭台、部门协作、多方参与”的新机制，有效实施土地整治重大工程和高标准基本农田建设工程，势在必行。同时，健全政府主投、企业参投、社会投入的协同机制与利益分配制度，深入落实地方政府耕地保护责任，创新耕地保护的新模式，成为有序推进耕地保护和基本农田建设的重要前提。

（作者系中国科学院地理科学与资源研究所基地研究员、博士生导师，区域农业与农村发展研究中心主任、土地利用规划研究中心常务副主任）