当代中国即得利益集团的生成机制及应对措施
2012-04-29秦国民
秦国民
摘要:利益集团就是指那些具有特定的共同立场、观点和利益的人们的集合体,它们试图通过影响公共政策来提高或促进集团内部的共同利益。对利益集团的价值判断不是一种简单的是福是祸的抽象评价,而要依据具体情况从各个角度全面分析。随着市场经济的深入发展,社会上的既得利益集团逐渐形成并不断发展。既得利益集团是当代中国政治生活中的特殊现象,它主要是指那些与公共权力、公共资源紧密相关,行为方式极其隐蔽,以不正当手段积累巨额财富,并造成严重社会问题的利益团体。既得利益集团的生成机制与中国政治经济体制转型紧密相关,并且在其发展过程中挟持立法为其保驾护航。
关键词:利益集团;既得利益集团;公共利益;部门利益
中图分类号:D66文献标识码:A文章编号:1004-0544(2012)08-0141-03
一、利益集团与既得利益集团的概念界定
最早对利益集团进行研究的是美国的詹姆斯·麦迪逊。但他并没有直接使用“利益集团”的措辞,他用的是“派别”一词。在他眼中,派别是“为某种共同的感情或利益所驱使而联合起来的一定数量的公民,不论他们占全部公民的多数或少数,而他们的利益是同其他公民的权利或社会的长远和集体利益相左的。”杜鲁门是20世纪利益集团研究的最重要代表。按照杜鲁门的理解,利益集团是指在一种或几种共同的态度基础上,为了建立、维护或提升具有共同态度的行为方式的团体。这种团体内部的交往引发特定的、共同的可以被称之为规范或共同态度的反应。这些反应为团体成员提供了解释和评价事件和行为的参照系。从这个角度讲,所有的团体都是利益集团,因为它们是有着共同态度的团体。《布莱克维尔政治学百科全书》把利益集团界定为“是致力于影响国家政策方向的组织。它们自身并不图谋组织政府”。
综合上述几种代表性观点,利益集团就是指那些具有特定的共同立场、观点和利益的人们的集合体,它们试图通过影响公共政策来提高或促进集团内部的共同利益。对利益集团的价值判断不是一种简单的是福是祸的抽象评价,而要依据具体情况从各个角度全面分析。
利益集团的概念表明,利益集团虽然追求团体成员的利益,但是这一利益可能是特殊的,也可能是具有广泛社会意义的,其活动范围因追求的利益不同而不同,活动方式也是多种多样。从一般意义上讲,具有共同利益的群体,利用已有的资源去牟取其利益本无可厚非,说不上特殊。在利益集团之前加上“特殊”二字。是有其中国的独特性。首先,既得利益集团与公共权力、公共资源紧密联系在一起,“他们要么是利用国有垄断行业的特殊地位。以国家的名义牟取垄断利益,并且使‘垄断利益最大化,垄断利益部门化,垄断利益制度化,垄断利益合法化,然后将本该由全社会共享的利益转化为小团体利益乃至个人利益:要么是利用手中执掌的公共权力,使‘公共权力私有化。‘官商勾结,权力‘寻租,权钱交易,互为表里,形成了严重的政治腐败,造成了严重的社会不公。”其次,既得利益集团的行为方式具有极强的隐蔽性。如通过“政府或政治游说,或收买、利用高干子女、亲属,或聘请一些部门领导与职员做咨询师(拿咨询费),或将相关课题并配以丰厚的课题经费,给予各大部委研究机构与学者等途径,对相关部门决策与立法施加巨大影响。”第三,既得利益集团凭借自身强势地位攫取大量非法财富,导致收入差距越拉越大,社会后果非常严重。由于利益集团发展不均衡等原因,其竞争必然导致利益分配的不均衡,从而引起利益集团之间的矛盾;同时,没有利益集团归属的社会成员也是利益集团竞争的利益受损者,而且当前这部分成员的比重还比较大,利益受损必然引起他们对利益集团的不满,甚至将这种不满转嫁到政府身上。另外,利益集团的贿赂等行为也可能导致社会成员的不满和干群关系的恶化。这些因素都可能影响到社会稳定。
二、既得利益集团的生成机制
毫无疑问,利益集团的宗旨是维护并增进集团利益,其主要途径就是进入政治过程和影响政府政策。为了达到它们的目的和要求,政治利益团体寻求接近这些政府机构中重要的决策环节。利益集团作为政治参与的重要工具,通过这种工具,个人寻求对政治活动的影响,利益集团因而成为各个层次政治过程的核心。利益集团在政治生活中的活动几乎无孔不入的现象是由利益集团的“活动”能力决定的。就生成机制来说,中国既得利益集团与中同经济体制改革的进程密切相关。20世纪80年代开始的经济体制转型使中国从计划经济体制束缚下解放出来,从此走上了一条政府主导型经济发展模式。政府主导必然导致政府部门利益与经济主体利益紧密关联,政府既要培育市场,又要规范市场,既要解决自己,又要约束自己。改革开放和发展社会主义市场经济以来,中国的经济成分、组织形式、就业方式和分配方式日益多样化,社会利益结构不断分化重组,这使利益集团的产生具有了客观的社会基础;公民利益意识的觉醒和维权意识的加强,特别是“集团意识”的形成,为利益集团的产生提供了心理基础;政治民主化、法治化进程的加快,以及党和政府在保障公民权利方面卓有成效的改革与发展,为利益集团的产生提供了宏观的政治条件和制度背景;现代交通与信息技术的发展,使得人们之间的联系日益方便快捷,大大节省了利益主体的组织化成本,从而为利益集团的产生提供了技术条件。这些条件的聚合,使得中国社会利益集团的产生,成为一种不以人的意志为转移的客观趋势。
(一)借助制度转型增强经济实力
从公共部门来看。改革开放后,随着中央政府的放权让利,我国社会中的利益开始出现分化,不同的利益主体也在不断发育成长。其实,权力的下放过程已经暗含着对社会中存在不同利益主体的承认。在这种背景下,原来计划经济下自在的利益集体,日益演变成自为的利益集体。各个利益集体的成员也越来越意识到利益集体内部利益的共通性。并且也越来越以集团联合或者集团对抗的方式表达自己的利益诉求。虽然中国利益集团的存在不可否认,但这些利益主体发育的程度是很不平衡的。在这种组织外部环境发生巨大变化的情况下,实际上就面临这样一种状况。即发展程度不同、已逐渐走向自为的利益集团必定会为保证和扩大其生存空间而采取相应的策略和对策。在改革大背景下,财政分灶吃饭式的“部门自养”政策以及中央财政对部门行政经费的减少,中央政府允许政府部门探索并进行市场化筹款是公共利益部门化的外部主因。而政府部门原先作为自在的利益集体,市场化筹款恰恰暗合其“有为才有位”的政绩需求冲动,从而激发了具有潜在自为意识的部门利益。因此,部门的政绩需求冲动成为了公共利益部门化的内部主因。而当外部主因与内部主因相互耦合时,市场化筹款在解决行政经费不足的同时,公共利益部门化便由此开始衍生。
从私人部门来看,改革开放前,由于中国实行政治上党的一元化领导,经济上高度集中的计划经济体制、相对单一的所有制模式,并推行事实上的平均主义、大锅饭的分配制度,文化上“极左”意识形态的狂热和控制,同时强调,在社会主义中国,人民的利益高度一致,中国共产党是其独一无二的、不可替代的忠实代表,强调个人利益服从集体利益,局部利益服从全局利益。在这种情况下,代表“局部”、“狭隘”利益的利益集团得不到承认,也不被允许存在和发展。当时人们虽然也承认,事实上存在大量的人民内部矛盾,但主要是指存在于“二元式”社会利益结构中的、政治化了的、特殊利益群体之间的矛盾:中央与地方、城市与农村、工人与农民、干部与群众……由于当时各利益群体之间的利益分配,是由国家公共权力决定的,各群体成员利益不可能通过组团结社得到满足,因此,在“以阶级斗争为纲”的“泛政治化”时代和高度集权的计划经济体制下,仅存在自在的利益群体,而不存在自为的利益集团。经过多年的改革开放,中国社会正从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型。在社会转型过程中,整个社会利益结构发生了分化与重组,原有的社会利益格局被打破,新的利益群体和利益阶层逐步形成。社会上已经出现了诸如私营企业主、个体户、自由职业人员、受聘受雇人员等不同的利益群体和利益阶层。甚至还出现了驻大陆台商利益群体、“买办”者利益阶层。这些利益群体和利益阶层,正逐步形成特定“利益集团”,并不同程度地对地方政府决策施加影响。同时,随着中国政治民主化的发展,执政党和政府不仅承认多元利益主体的存在。正视利益集团存在的现实,而且还能够理性应对利益集团的政治影响,甚至从政治上允许乃至支持公民组成利益集团。19
(二)谋取法律支持为既得利益集团发展保驾护航
在我国,立法体制上的问题也是促使既得利益集团的根源之一。从部门立法或参与立法这一层面上看,行政部门的权力扩张在世界范围内都应是一种普遍趋势而非某一个国家的个别现象。这一点从正面来看,立法由于行政部门专业化的参与而更具可操作性;但另一方面,行政部门的广泛而深层次的参与,又增大了利用垄断知识和特殊地位来追求部门利益的可能性。具体到中国的实际情况,国务院向相关权力机关提交的法律议案及条例,多是由国务院各有关业务部门起草,这些部门自身有着广泛的制定行为规章的权限,特别是在法规和规章起草与制定方面,其不像人大那样实行表决制,而是实行部门首长负责制。所有这些均极易出现争立法权以及通过立法权争管辖权等现象。最终结果可能会促进和刺激地方与部门利益倾向的强化与彰显。有研究表明,“在人大通过的法律中,由国务院各相关部门提交的法律提案占总量的75%-85%。此外,还有大量由行政部门制定的行政法规、部门规章,同样具有法律约束力。有些政府部门利用政策资源优势。在制定有关法律草案时,千方百计为部门争权力、争利益,借法律来巩固部门利益,获取法律执行权,进而获得相应的机构设置权和财权。”
三、中国政府应对既得利益集团的措施
解决特殊集团带来的严重社会问题,其基本思路就是以集团对抗集团,即利益集团功能的正常发挥,必须以大量利益集团的充分发育、利益集团之间势力相对均衡作为条件。
(一)在社会群体问公平分配社会资源
利益集团之间在影响政治过程上的不均衡。其根本原因在于集团之间在资源占有方面存在差异。从根本上说,要改变中国利益集团之间的失衡状况,需要调整现有的社会分配政策,使各种资源在社会各阶层集团之间合理分配。只有各个阶层、集团之间的资源占有相对均衡,利益集团的发展才有可能达到均衡状态。美国是利益集团发育程度很高的国家,民主法制也比较健全,但由于社会资源的分配仍然存在很大问题,导致军火、金融等强势利益集团左右政治,追求特殊利益,忽视公共利益,成为美国政治中的一颗毒瘤。
(二)应该建立民主宪政框架,让各种利益集团公开、合法地参与政治,杜绝一些强势集团采取非法手段暗中影响政府决策的现象
作为政治参与的工具,个人通过利益集团参与政治,影响政府行为。这种参与行为形成的公共领域是市民社会的重要组成部分。多元的价值和诉求通过多种途径进入政府决策系统,最终形成一种稳定的决策机制。在民主、开放的政治框架内,大量的利益集团独立存在,完全竞争,没有一个集团能长期保持住优势地位,没有任何集团能够控制决策过程,也没有任何集团不具影响,强势和弱势集团之间经常相互转化。从长期来看,众多的利益集团的势力能维持在一个均衡状态,因而,各集团很难长期获得超额利益,在总体上只能保证自身利益不受侵害。集团间相互对抗本身也是对集团行为的自然限制,众多集团之间相互制约,不至于让某些集团的势力过分膨胀以至影响社会稳定。集团间的相互独立和均衡,也有利于公共利益的实现,在集团间的相互制衡中公众最终从平衡和对峙中获利。在日益复杂、日益专业化的社会中,它满足了填补政治制度空缺的需要,成为公共政策机制的补充部分。定期的民主选举尽管能够反映多数人的选择,但在选举的间歇时间中,公民无法参与政治过程,利益集团则能在非选举期也能使得公民能参与公共决策,促进了国家权力运作的合理性;对团体成员的利益也起到了增进的作用。
(三)政府应该扮演仲裁者和监管者的角色
尽管利益集团被看作政治过程的基石,但是并不等于对其活动不加限制。政府管制俘虏理论认为,利益集团可以利用多种手段,说服政府实施有利于自己的管制政策,把社会其他成员的福利转移到自己的利益集团中来。因此,集团对于政治过程的干预需要受到某种控制。当集团的利益与公共利益相悖时。政府应该防止个别利益集团对公共利益的损害。在利益集团的博弈中,政府应该成为集团冲突的调解人,保持自身的独立性、公共性,综合考虑各方利益,不能偏袒某些利益集团。应当充分发挥裁判的职能,通过制定法律以作为各方的行动框架和依据。保证集团在规则范围内参与,制止利益博弈中的暴力和违法行为,维护社会秩序,使集团行为的结果最终有利于公众。
(四)从组织上促进利益集团的均衡发展
即使集团间的资源占有实现均衡,并不意味着他们必然在政治过程中自动地达到平衡状态。由于历史、政策的原因或是组织程度的不同,各种利益集团的力量仍然会不平衡。政府应该、而且有能力采取如下措施,促进利益集团的均衡发展,以利于社会的和谐。
责任编辑肖利