发挥土地储备功能根在“统控”

张左　肖敏

全面实行圈内建设用地储备统控是进一步发挥土地储备作用的根本所在。

土地储备“三重”效应

娄底市土地储备制度推行，起步于2001年《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）下发时期，富有实质性效果的发展标志是2005年土地储备机构建立和2006年《娄底市土地储备管理办法》出台。

几年来，娄底市土地储备工作，取得了显著成效，主要突显在三个方面：

一是增强政府对土地市场的调控能力。政府对土地市场的调控能力，主要体现在政府能否高度垄断土地一级市场，关键在于所有一级市场土地是否高度统一在政府掌控中。基于这个观点来看娄底市推行土地储备制度前后变化，反差非常明显。

推行土地储备制度之前，即便是法定的建设用地实行了农用地转用审批与具体建设用地审批相分离制度，明确了农用地转用由市、县人民政府呈批，可由于旧的用地观念等种种原因所致，各种用地都最终被想要用地和想通过运作土地获取土地利益的单位、企业和个人分散常控。结果是土地市场不是政府在调控，而是被分散常控土地者操纵。推行土地储备制度后，尽管仍然存在分散常控土地现象，但整体上有了根本性大改观。

2005年到2011年期间，后期年份政府储备掌握的土地存量平均每年在600公顷左右，约为2005年到2011年平均年度总量的一半以上。土地一级市场方面，储备土地供给面积占土地一级市场总供面积比，由2005年的1.37％增长到2011年的77.09％，增长了75.72个百分点，储备土地供给价款所占一级市场总供价款比，2011年为86.99％，是2005年1.25％的69.59倍。

二是凸显对城市发展的支撑保障作用。一方面，近几年来，除了保证按供地计划正常提供土地外，为抵押贷款提供了136.48公顷土地，抵押融资16.04亿元；为发行债券提供了87.3公顷土地，债券融资12亿元；且七年时间共创收土地出让价款37亿元。其中2011年储备土地供给面积261.15公顷，土地价款19.32亿元，成为历史之最。

另一方面，土地收入的财政进库额度大增，据统计，2005年，整个土地市场供给面积121.84公顷，实收土地价款只有1699.38万元，平均每亩土地收入不到1万元，而到2011年，全年土地出让面积339.46公顷，土地收入则达到了222193万元，平均每亩土地收入43.64万元，相比之下，平均每亩土地收入提高了42.64倍。

三是对完善土地管理制度具有积极推动作用。实践证明，推行土地储备制度，可以完全杜绝社会上的囤地行为和操纵土地市场行为，有利于土地管理法的正确执行和国土资源管理工作的规范化管理。

执法缺位导致土地交易规范难

笔者认为，在土地管理的实际工作中，一定程度上还存有执法缺位问题，这里特指现行土地管理法明确土地利用总体规划确定的城市、村庄、集镇建设用地规模范围内（以下简称圈内）建设用地采取农用转用审批与具体项目建设用地审批相分离制度后（以下简称两相分离制度），所涉市、县国土资源部门履行呈批农用地转用的政府代表职责不到位问题。其不到位问题的具体表现，在于法定国土资源部门的农用地转用呈批政府代表只是名义上的，事实上这个代表随呈批费用支出的主体不同而不同（呈批费用，法定应由政府列支，而实际被转架列支），有单位的，也有公司企业的，甚至还有个人的，可以说只要想用地且经“允许”（按法律规定是不允许的）办理有关手续的，都可成为农用地转用的政府代表。

由于这个农用地转用呈批的政府代表主体的不统一问题，导致出了诸多无法规范的问题。如土地市场交易土地时，土地分散掌控者为其最终尽可能低的价格获得土地使用权，会凭借自己出资办理农用地转用手续为由不择手段插手干预，造成土地市场无法规范。

针对上述问题，笔者认为，无论从法律规定还是从解决现实问题角度来说，进一步发挥土地储备作用非常必要。

从法律规定上讲，两相分离制度是土地管理法明确圈内建设用地管理的一个完整的管理过程，从农用地转用到土地的供给环节必须统一管理，进一步发挥土地储备作用符合这一法理要求；从解决现实问题上讲，现行土地储备制度的实践证明，进一步发挥土地储备作用可以水到渠成。

土地储备根本点在“统”字

笔者分析认为，土地管理之所以存在上述系列问题，归根结底就是土地掌控上“散”的问题所致，要解决好这一 “散”的问题，就必须做好“统”字文章。全面实行圈内建设用地储备统控是进一步发挥土地储备作用的根本所在。

全面实行圈内建设用地储备统控，就是要真正按照“一个口子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”思路，对所涉圈内建设用地所有需划拔和出让供地类土地全部纳入储备统控管理，包括新增建设用地统一由储备机构代表政府分批次呈批农用地转用征收，统一运作管理，统一按计划提交供给，包括对已供土地依法实施收回、收购后的储备、运作、供给等工作。

全面实行圈内建设用地储备统控，必须解决好以下几个关键性问题： 一是土地储备职能上的局限性问题。这里特指土地储备局限于收购储备问题，尽管国家和省里出台的土地储备办法都将土地储备涵盖了收回收购和新增，但不是定义为必须的，甚至上方有关下发的文件中对土地储备仍予以一定的限制性要求，主要显现在农用地转用新增建设用地方面。

对此，笔者认为，这种限制既不利于土地管理法圈内建设用地管理规定的有效实施，也不利于地方政府对土地市场的有效调控，从依法行政严谨的角度考虑，要全面实行圈内建设用地储备统控，首先必须解决这一局限性问题。

二是圈内农用地转用审批上的操作性问题。目前，在圈内建设用地方面的农用地转用审批，并非严格执行分批次呈批的法律规定，而是过份倡行带项目审批，这一做法，且不说不严格依法问题，单就所带来的负面影响甚大。一方面，带项目审批带出了不少假项目，带出了管理上的诸多麻烦，另一方面，因项目必然涉及项目用地单位，带项目审批无形之中就直接给了用地单位土地，结果，造成未供土地被分散掌控，供地前的管理无法有效实施，土地市场无法调控和规范。

因此，全面实行圈内建设用地储备统控意义重大，全面实行圈内建设用地储备统控应当彻底解决圈内用地带项目审批问题。

三是规章制度上的规定改进问题。主要是关于所涉已供土地使用权收回收购储备方面的政策规定需进一步明确问题，比如划拔土地改变性质的管理规定问题，改变原土地使用权批准用途的管理规定问题，包括旧城改造等各种形式用地的管理规定问题等。

这些方面应从其原土地用途和土地使用权中止，新用途和土地使用权需再次通过新的供地程序这一实际出发，按照供地前土地必须是政府土地的基本概念，统一先由储备机构代表政府收回原土地使用权后再实施新的供地程序等方面做出规定。

（本文第一作者单位：娄底市土地矿产储备中心）