非法采矿者应优先承担民事财产责任

据《中国国土资源报》报道，湖南整治矿山超深越界开采专项行动取得显著成效，查处了近千家越界的非法开采者，有少数人移送司法机关追究刑事责任，全部非法开采者承担行政责任，并有多数非法开采者被给予多种类的行政处罚，但没有非法开采者承担民事赔偿责任。

焦点：非法采矿的民事赔偿不到位

非法开采的主要目的是盗窃国有矿产资源，但是，由于没有地质资料、缺乏合理的开采计划以及在秘密的场合下进行，会造成一系列的严重后果。除了矿产物权丢失以外，因乱挖滥采导致他人设施损坏、房屋裂缝、山体滑坡和泥石流、环境污染以及人员伤亡等的后果。

这些后果，是民事侵权的直接结果，侵权者首先应当承担民事责任，以填平他人的经济损失。但司法实践中，这种重要的民事责任承担不到位，许多情况下处于空白。主要还是法律原因，在法律设置方面，《矿产资源法》规定对非法开采者“责令赔偿损失”，以行政“责令”方式处理民事侵权，导致行政机关越权而行政处罚占主导地位，甚至取代民事责任的承担；在法律实施方面，没有适用“民事责任承担优先原则”，如果实施了这个优先原则，则可以对抗行政责任的强势地位。

观点：非法采矿者应优先承担民事财产责任

康纪田 （湖南娄底行政学院法学副教授）

更符合法的精神

按照《矿产资源法》第39条、第40条的规定。非法采矿者同时受到刑法、行政法和民法等法律规范的调整和评价，从而产生法律责任的聚合，或者称之为法律责任的重合。法律责任的聚合，是指行为人的同一违法行为具备两个或两个以上不同性质法律责任的构成要件时，应依法并列承担不同性质的刑事法律责任、行政法律责任和民事法律责任。

聚合性的法律责任，有财产性的和非财产性的。民事责任优先承担仅限于财产性法律责任承担形式，如果不存在财产责任的冲突，就不具备民事责任优先承担的必要前提。

民事责任优先的理由，其一是实现法的价值的需要。刑事或行政处罚的财产罚不执行，根本不会导致国家经济上的困难，但被处罚人不履行民事责任时，却可能使民事责任对方陷入极大的经济困难。因执行财产罚而使公权力和私权利难以兼顾时，适当放弃财产罚的执行，可获取良好的社会效益，这是法律所追求的主要价值。

其二是为了实现法律责任的不同目的和功能。刑事或行政处以财产罚的目的，是为了保障公众利益的社会性效果，在于通过经济惩罚方式惩治违法行为，维护社会安全和秩序，是一种惩罚性责任；而民事责任则是为了财产性效果，它是权利受到侵害的一种经济补偿，补偿性特点决定了债权的实现依赖于债务的履行。

其三是更符合公正原则。财产优先承担民事责任后，虽然使得行政罚款和财产刑难以实现，但公权力可以将财产罚易科为人身自由罚的承担形式实行，同样实现对行为人的惩罚性功能；而民事赔偿责任的实现方式是唯一的，当责任聚合并发生冲突时，如果不实行民事责任优先承担原则，就没有可替代的补救手段，将导致受害人的民事赔偿无法实现，这显然是不公正的。

厘清民事财产责任优先执行程序

责任人优先承担民事法律责任的规定，是责任人在法律责任聚合中承担法律责任程序的先后“排队”规则。实施这一程序，还需要厘清一些关系。

其一，在民事责任和刑事责任程序方面，应尽量让刑事附带民事诉讼。被害人没有提起附带民事诉讼而是单独提起民事诉讼，由于一审的民事诉讼审限是刑事诉讼的两倍，那么，即使同时诉讼也不便于优先承担的执行。因此，为了民事财产责任优先执行，法院可依职权追加附带民事当事人。

其二，在民事责任和行政责任程序方面，困难更大。行政责任的承担，是由行政机关单方面作出的，一般是在较短的期限内作出行政处罚决定；而且法律规定，行政处罚不因申请行政复议或者向法院起诉而停止执行；民事赔偿责任的诉讼期限较长，有些民事诉讼要在行政处罚决定生效以后才能进行，因非法采矿的复杂性又不能适用简易程序。这样，不可能将行政责任与民事责任的执行保持同步，但又不能因罚款先收缴国库而停止民事财产责任的优先实现。

因此，行政机关对非法采矿者作出罚款和没收的处罚决定后，可将处罚决定结论告知相关民事受害人。民事受害人知道结论后，应申请行政机关中止执行程序；或者向法院起诉，法院受理后依原告的申请作出裁定，要求行政机关暂缓执行。行政机关在接到受害人关于中止执行的申请，或者接到法院暂缓执行的通知后，应当审查事实，根椐情况裁决：将执行改为查封或扣押的行政强制措施，待法院判决后再继续执行。

其三，财产罚执行完以后的返还制度。如果刑事或行政的财产责任都已执行完毕并收缴入国库，但是民事财产责任因非法采矿者无执行能力而不能实现时，那么，应实行国库返还制度。暂缓入库与国库返还，两者没有本质的区别，只是国库返还要多道程序而已，为了民众的财产利益和法制的落实，国库返还应当可行。

评析：符合立法价值取向程序安排可更完善

熊煜、钟燕平（上海建纬（长沙）律师事务所律师）

从法理上说，民事责任中的财产性责任优先于刑事责任和行政责任中的财产性处罚符合立法的价值取向以及公平和公正的原则。

首先，法律的核心功能在于保护权利和利益，刑法和行政法属于公法的范畴，其保护的是国家利益和社会公共利益；而民法属于私法，保护的是私权和私人利益。当三种权利在财产性责任的承担中产生重合的情形下，优先承担民事责任才能体现出法律对私人利益的尊重和保护。

其次，承担刑事责任和承担行政责任的主要的目的是通过惩罚预防犯罪和违法行为的发生；而民事责任的主要功能是补偿性，补偿受害人因行为人的行为所遭受的损失。适用民事责任优先承担的规则，一方面可以确保实现对受害人的补偿和救济；另一方面，刑事责任和行政责任的承担方式可以采取其他方式实现。如此，则可确保公权和私权都能得到保护和实现。

再次，行政处罚和刑事处罚具有强制性，公权力可以强制行为人承担。而民事责任具有任意性，当受害人的赔偿或补偿得不到实现时，只能请求公权力以维护其合法权利。当刑事责任、行政责任和民事责任产生竞合的情形下，民事责任优先实现私权的保障，符合公平原则。

从现有立法来看，我国《刑法》、《公司法》、《证券法》、《食品安全法》和《侵权责任法》等法律都确立了民事责任优先的原则，而正如上文中所述《矿产资源法》对此没有规定。

尽管《侵权责任法》?第四条第2款规定：“因同一行为应当承担侵权责任和行政责任、刑事责任，侵权人的财产不足以支付的，先承担侵权责任。”但《侵权责任法》仅能规范侵权责任，而非法采矿行为对他人所造成的损害形式有一定的特殊性，仅依靠《侵权责任法》来保障恐怕难以确保民事责任的优先实现。

至于上文中提到的民事财产责任优先的程序安排的建议，律师的意见有所不同，现提出以供商榷：

关于上文中提出的“为了民事财产责任优先执行，法院可依职权追加附带民事当事人”一说。

按现行民事诉讼法及其司法解释的相关规定，人民法院有权主动追加的诉讼主体有两种，一是所谓的必要共同诉讼人即共同原告或共同被告，二是追加第三人参加诉讼。而仅此两种也引发学界及实务界诸多诟病，认为法院依职权主动追回诉讼主体违反了当事人的意思自治原则，侵犯了当事人的处分权，干涉了当事人自由行使自己的诉讼权利和实体权利。

在实际操作中，律师认为，支持起诉原则应当能较好地解决上述问题。如新疆昌吉市人民检察院在审查犯罪嫌疑人吴某、杨某、姚某涉嫌非法采矿罪一案时，发现犯罪嫌疑人在未取得采矿许可证的情况下在昌吉市庙尔沟乡水沟处非法开采露天煤矿，造成煤炭资源受破坏，直接经济损失99.265万元。为此，昌吉市人民检察院向昌吉市国土资源局发出检察建议书，建议该局向昌吉市人民法院提起刑事附带民事诉讼，挽回集体损失。同时，昌吉市人民检察院向昌吉市人民法院发出了支持起诉意见书，就此类案件力推公益诉讼，取得了良好的法律效果和社会效果。

支持起诉的原则，是指机关、团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，支持受害者起诉的诉讼原则。根据我国《民事诉讼法》的规定，支持起诉既有形式上的条件，又有实质上的条件。形式上的条件是：第一，支持者只能是机关、社会团体、企业事业单位，被支持者是受损害的单位或者个人。第二，必须是受损害的单位或者个人基于某种原因未向人民法院起诉，如果受害者已向人民法院提起诉讼 ，就不必要予以支持。实质上的条件是：第一，加害人的行为必须是侵权行为 ，不构成侵权行为，不存在支持他人起诉的问题。第二，被支持者，不论是单位，还是个人，必须是因侵权行为，而使其民事合法权益受到侵犯的受害者。

关于上文中提出的“行政机关将处罚决定告知相关民事受害人，以便民事受害人申请行政机关中止执行程序或者向法院起诉”一说。

律师认为，上述立法建议因与现行《行政处罚法》等法律规定相悖，且受侵害人并非行政处罚当事人，保护受侵害人的合法权益也非该法的调整范围，在现实中实施难度非常之大。但《治安管理处罚法》中对受侵害人的权益保护做出了一些有益的尝试，其中包括送达处罚决定副本等等，应值得有关立法机关借鉴。

关于上文中提出的“国库返还”一说。

律师认为，因我国国库返还需要严格的额度、计划及审批程序，除非国家赔偿，民事案件当事人提出国库返还赔偿款，于法无据。

律师建议，为保障民事赔偿责任优先原则，所有法律规定负有上述保障责任的机关单位，均应设立相关受害人权益保护基金，在法定的诉讼时效内托管罚没款，以保障受害人的民事权益。