对湘西北地区新农村建设的思考

郑昭阳 李腊君 贾玉娥

摘 要：湘西北地区新农村建设既存在观念上的困惑，又存在发展思路、发展方式上的误读，只有提高农民自身素质，找准农民增收的增长点，以“大分散，小集中”方式推进小城镇建设，采取着眼于农民自身能力提高和农村经济长远发展的扶贫措施，加大金融财政扶持力度，才能走出一条特色明显，适宜性强的“三农”发展之路。

关键词：湘西北 新农村 发展 对策

中图分类号：F320.3文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2012）09-180-03

湘西北地区包括湘西州8县（市）、张家界市4县（区）和临近的怀化、常德市部分县（区），其中国家级贫困县9个，是湖南省经济文化欠发达的贫困山区。农村基础设施落后，自然生产条件较差，农村经济以传统种植业为主，农民单家独户经营，抗御自然灾害的能力弱，增产增收的难度大，农民的生活水平和生活质量提高的速度缓慢。社会主义新农村建设实施以来，农村经济文化落后的现状正在逐渐改变，湘西北地区的新农村建设实践也取得了较大程度的进展：用电用水难的问题已得到很大程度的缓解，在被调查的17个行政村，60%的农户生活用水问题已经基本解决。新农村建设实施前的2005年，湘西州、张家界市农民人均收入分别为1766元、2083元，新农村建设实施五年后的2011年，农民人均收入分别增加到3674元、4039元，新农村建设取得了显著的成效。但是，湘西北地区农民实际增加的收入与全国、全省农民人均收入比较，仍存在较大的差距，并且差距在不断扩大：全国和湖南省农民人均收入2005年分别为3255元、3118元，2011年分别为6977元、6567元。农民收入增加的主要因素得益于国家刚性的支农惠农政策，如取消农业税、种养补贴等措施的落实，“村村通”等民生工程使农村的基础设施有了改善，促进了农村经济的发展，以及外出务工工资上涨等，农民在本土劳动所得只占总收入的30%，影响贫困山区农村经济发展的一些关键问题仍然存在。

一、困惑湘西北地区新农村建设的主要因素及其成因分析

历史遗留下来的“上学难、走路难、看病难”没有从根本上得到缓解，新农村建设过程中又面临“人才难、技术难、资金难”，新老矛盾交织，制约着湘西北地区新农村建设的进一步发展。在这些矛盾的背后，既存在农民、乡镇基层干部对新农村建设政策的误读，又有地方政府的实施措施只注重眼前利益，缺乏长远打算的短期行为，更欠缺对解决农民现实生活困难与谋求农村经济可持续发展的统筹兼顾。

（一）农民对新农村建设的理想预期与现实的生活状态存在较大的反差

希望通过新农村建设政策的落实，尽早改善农村落后的基础设施，期待增收致富，生活宽裕，教育、医疗有保障，是广大农民的共同愿望，但新农村建设的实际效果并非农民所愿，慈利县某乡的村民反映，“村村通”工程的标准是公路通到村部，而实际受惠的村民不足50%。桑植县某乡2008年、2009年农民人均收入900元以下的比例分别为13%、16%。现实的反差，让农民担忧新农村建设是政府搞形象工程，虎头蛇尾，不能长久坚持，由此对乡村干部和基层政府产生不信任，导致基层政府的工作难以继续。受访的344户村民79%认为乡村干部对新农村建设作用不明显，82%村民表示乡村干部考虑自己的利益比群众多，42%的村民担心干部在新农村建设中以权谋私。

（二）对贫困地区新农村建设的长期性、艰巨性缺乏足够的思想准备，既存在等、靠、要的依赖思想，又存在急于求成，追求立竿见影效果的倾向

农民普遍认为，只要国家拨款就可以建设好新农村，只要有钱就能解决农村的一切问题。而对知识、技能在新农村建设中的作用认识不够，对如何通过自身积累提高增收致富的能力没有明确的计划安排。许多农民拿到种养补贴后，不是用在发展生产上，而是花在了其他方面。调查显示，41%的农民对新农村建设的内容、目标、国家相关的政策法规知之甚少。受访的乡村干部都无一例外地希望把自己所在的乡村确定为县市的扶贫点，企望通过扶贫的捷径实现新农村建设的目标，而对如何引导农民通过学习农业技能增产增收，为农民提供有价值的市场信息等方面却缺乏明确的思路。

（三）农民的文化素质和农业技能素养普通较低，对农业新技术、新方法推广使用难以接受，仍旧凭传统经验从事农业生产

农民的知识、技能水平直接影响新农村建设的实际效果。既没有资源优势又没有地域优势的湘西北地区，农村人力资源素质较低，已成为新农村建设的最大障碍。如洪家关乡2009年农业劳动力总数为12193人，其中文肓占比1.9%，小学为23%，初中为62%，大专及以上为1.5%。洪家关乡的农村人力资源现状，基本反映出湘西北地区农民素质的概况。调查显示，83%的农民没有参加过农业技能学习或培训，对农业新技术、新方法的推广使用普遍没有兴趣，仍旧持“靠天吃饭”的观念来从事农业生产，扶贫返贫的现象不在少数。低素质的农业劳动力必然会对农村经济的生产方式和发展思路形成制约，阻碍农村经济向农业现代化转变的进程。在信息相对闭塞，视野又不开阔的贫困山区，这种影响不仅是深刻的，而且是长远的。慈利县杨柳铺乡三合村一万亩油茶林是上世纪70年代常德市的油茶基地，由于人才、技术、信息缺乏，当地村民只能依靠原始方法生产加工，每年茶油产量不到2500公斤，现已基本荒芜。类似的情况在永定、龙山、永顺等县都存在。一方面农民增收的途径狭窄，另一方面对现有资源又无力开发利用。湘西北地区各县都不同程度地拥有中药材、油茶、楠竹等自然资源，由于长期得不到开发利用，正在逐渐退化。

（四）基层政府的新农村建设规划缺乏可实际操作性，实施措施欠缺制度保障

当前存在的主要问题：一是新农村“示范村”不能以点带面，达不到示范的真正目的。被访县（区）的“示范村”都是距离县城中心较近的村组，交通条件、经济基础相对较好，只要政府稍加重视，上一、两个项目，就可以看到效果，而真正偏远贫困的乡村很难有这样的待遇。正如村民所说的“好是好，就是学不了”。二是新农村的规划太原则，没有把中央新农村建设的政策与当地实际结合起来，制定出可以实际操作实施的规划，以项目来替代规划的现象比较普遍。三是扶贫措施欠缺着眼于被扶对象的长远发展，重项目建设，重实物资助，轻农民素质提升和农村人才的培养。劳务输出是很多县（区）新农村建设的主要措施，而这一措施并不能从根本上解决农村经济长远发展大计。对如何创造条件，让农民就地工作、创业缺乏有实效的招数。

（五）农村经济发展融资渠道狭窄，农民借助国家金融、财政政策发展的途径困难重重

缺少发展生产的资金，是新农村建设中农民面临的现实困难。农业的生产周期较长，且受制于自然条件，贫困地区农民可实际支配的现金有限，没有国家信贷的支持，单靠农民的自身积累，很难达到新农村建设的预期目标。受访村民反映，发展生产很难贷到款，即使有好的发展思路和项目，也会因资金受限而搁浅。许多村组干部每年都要花很大的精力到县市各部门去“化缘”，通过非政策性渠道争取资金，既不能保证争取到的资金用于发展农村经济，而且极易产生套取国家资金等一系列问题。

上述问题形成的主要原因在于：

1.农民自身的局限。文化技能素质欠缺导致农民思想观念陈旧落后，影响农民对知识、技能在发展农村经济中作用的认识，影响农业生产力的提高和农村经济的发展，成为贫困地区农业现代化、农业产业化的直接障碍。追求小富即安，注重实惠和眼前利益是湘西北地区农民普遍的观念。农民是新农村建设的主体，主体素质长期得不到提高是这一地区农村经济贫困的主要原因之一。

2.政府职能转换后，乡村基层干部的工作目标没有及时调整，基层政府解决影响农村经济发展根本问题的措施乏力。过去乡村干部把工作重点放在收农业税，抓计划生育工作上，政府职能转变后，对如何引导和帮助农民发展生产、增加收入等方面的职责目标不明确，对农民的现实需求和存在的主要困难了解不深入，该做什么，怎么做，把握不准。地方基层政府因为历史欠账太多，解决农村经济发展根本问题所需资金缺口大，一、两届政府的任期难见实效，更愿意把资金投入到见效较快的城市建设中去，而忽视对农村的投入，在实施措施上存在把新农村建设当作形象工程、政绩工程搞的倾向。除中央、省级财政的政策性投入外，县级财政用于农村经济发展的“蜻蜓点水”式的投入，对农村、农民而言，只是杯水车薪。

3.农村职业教育基础薄弱，缺乏为本地“三农”服务的能力。湘西北地区引进人才难，留住人才更难，发展农村经济所需的人才、技术，只能依靠发展本地职业教育的途径来解决。而现实的状况却是，在改革开放之初发展起来的农村职业教育已名存实亡。湘西州、张家界市几乎没有为本地“三农”培养人才和提供技术服务的职业教育学校或机构。农村职业教育是这一地区教育体系中最薄弱的环节。

4.新农村建设虽然有明确的政策导向，但缺乏有力的制度保障。由于我国“三农”立法比较分散，缺乏整体规划，在“上有政策，下有对策”的大背景下，基层政府执行中央政策和国家法律法规的弹性空间大，主观成份多，难以形成长效机制，农民的财产权益难以得到有效的保证，容易导致新农村建设出现虎头蛇尾现象。

二、湘西北地区新农村建设发展对策

社会主义新农村建设有统一的政策，但没有统一的模式。湘西北地区农村经济基础薄弱，发展起点低，与农村经济发达地区相比，存在明显的差距，因此，新农村建设不能急功近利，急于求成，要从当地实际出发。农村产业结构的调整，经济发展方式、发展思路的转变，要因地制宜，既要着眼于解决当前“三农”所面临的现实困难，又要谋求“三农”的长远发展，无论是农民还是基层政府，对贫困地区新农村建设目的、目标要有清醒的认识和充足的思想准备。

1.突破职业教育的发展瓶颈，提高现有农业从业人员和农业后继者的文化、农业技能素质。没有人才和智力支持的新农村建设，无法实现从传统农业向现代农业转变。制约湘西北地区农村经济发展的因素除客观自然条件外，农民没有文化、不懂得技术、不会经营，对农业生产过程中出现的技术困难、信息筛选等问题无法依靠自身能力解决，对现有经济资源无法进行科学有效的开发利用。贫困地区农村在引进人才难的现实面前，只有通过发展县级农村职业教育，培养为本土农村经济服务的人才，才是破解人才和智力匮乏的根本途径。

县级农村职业教育必须定位于为本区域内的农村和农民服务，突出职业教育的本土性和实用性，反映当地农村经济的特色，走出用有限的教育资源为沿海发达地区培养“打工仔”的误区。在教育形式上，一方面要加强对现有从业农民的技术培训，提高农民农业生产技能水平和适应市场经济的能力，不能只把重点放在转移富裕劳动力上，应该重视对正在从事农业生产劳动力的实用性培训，农民外出打工只是眼前的权宜之计，不是脱贫致富的长久之策。另一方面要根据本地农村的实际需要，设置相关专业，为农村培养“有文化、懂技术、会经营”的新农民。基层政府要把国家发展农村职业教育的政策措施落实到位，整合职业教育资源，使政府部门的职业培训与职业学校教育形成合力，增强职业教育在本地的影响力。协调好义务教育、普通高中教育和职业教育的关系，顾此失彼，会弱化职业教育为农村服务的功能。

2.找准农民增收的经济增长点，突出山区农村产业的特色优势和适宜性。湘西北地区因自然条件限制，农民种粮除满足自用之处，并不能产生明显的增收效益，但发展生态农业的潜力很大，发展观光休闲农业的优势比较明显。因此，利用独特的山地条件，发展适宜山区，有山区特色的农村产业，既能克服传统农业规模小、效益低的不足，又能拓宽农民增收的渠道，既有利于农村产业结构的调整，又有利于传统生产方式的转变。

生产发展是新农村建设的基础，基层政府要强化为“三农”服务的职能，因地制宜推进“一村一品”工程。新技术、新品种的推广使用，要符合当地农村的实际，加强引导、示范和扶持，帮助农民解决信息不通、销售渠道不畅的实际困难。利用当地旅游业的优势，拉长农业产业链，促进农业生产发展能力的提升。

3.“大分散、小集中”推进小城镇建设，改善农民生活、居住条件。湘西北地区城市化的水平普遍较低，农民进城受城乡“二元”体制影响，子女上学、住房、医疗等一系问题无法解决，在相当长的时期内要实现从农民到市民的转变，既不现实，也不可能。湘西北的地域条件决定了这一地区不宜形成大规模的城镇，以基础条件较好的乡镇为发展中心，引导农民向小城镇集中，不仅能够改善农民生活、居住条件，有利于农村社会事业的发展，为农民就地创业提供机会，丰富农民文化生活，方便农民就医，子女上学，更能为新农村建设积累经验。基层政府在推进小城镇建设过程中，要尊重农民的意愿和农村的实际现状，不能以建设城市的眼光来对待农村小城镇建设，方便农民的生产、生活是小城镇建设必须遵循的原则。

4.扶贫措施既要重视扶助生活困难的农民，更要重视提高农民自我发展能力，着眼于被扶对象的长远发展。对贫困农村地区扶贫的最终目标是提高被扶对象自我发展的能力，要根据被扶对象的实际情况制定符合实际的扶贫规划，只有在扶贫规划的指导下，扶贫才能真正解决农民的实际困难。重设施、重项目建设、重物质资助的扶贫措施，不能解决农村、农民的长期发展问题，要建立相应的扶贫制度保障，加大对农民思想观念的教育扶持，农民自我发展技能提高的扶助，才能达到以扶贫消除贫困的目的。

5.改革金融信贷体制，为农民发展生产提供多种形式的金融支持。缺少发展资金是新农村建设中农民面临的实际困难。一方面要调整、完善和创新金融财政政策，建立起多元化的新农村建设投入机制，引导社会资金投入新农村建设。另一方面要加强对国家专项支农资金使用的监督力度，增加资金使用的透明度，防止支农专项资金层层剥皮，把有限的资金用在刀刃上。

总之，社会主义新农村建设是中国现代化进程中的一项战略任务，贫困地区面临的困难和问题更为复杂，只有重视并采取有效措施加以解决，才有益于湘西北地区新农村建设的远景规划，选择适应贫困山区农村经济发展的正确路径，新农村建设也才会有实质性突破。

[本文为基金项目：湖南省“十一·五”教育规划课题“湘西北地区农村职业教育发展与新农村建设研究”（XJK08CZC044）阶段性成果]

参考文献：

1.曾杨生，李明贤等.社会主义新农村建设情况的调查与思考[J].农业经济问题，2006（12）

2.张社安.欠发达地区建设新农村的有效探索[J].湖湘论坛，2007（1）

（作者单位：张家界航空工业职业技术学院 湖南张家界 427000） （责编：吕尚）