基于“审计免疫系统”理论的领导干部经济责任审计思考

张宁

摘 要:2010年，为健全和完善经济责任审计制度，加强对党政主要领导干部和国有企业领导人员的管理监督，推进党风廉政建设，中央制定了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》。文章在“审计免疫系统”理论框架的指导下，阐述了领导干部经济责任审计在新形势下被赋予的新内涵，并从树立科学审计理念、完善审计内容、创新审计方式方法等方面进行了深入思考，探讨如何进一步明确领导干部经济责任审计目标，更好地发挥审计对领导干部权力运行的制约作用。

关键词:免疫系统 领导干部经济责任审计 创新方式方法

中图分类号:F239文献标识码:A

文章编号:1004-4914（2012）09-154-02

审计监督是国家政治制度不可缺少的组成部分，是民主法治的产物和推动民主法治的手段，是维护国家经济安全的重要工具，是具有预防、揭示和抵御三大功能的“免疫系统”。“审计免疫系统”理论是在科学总结我国国家审计发展经验的基础上，对国家审计在经济社会运行中所扮演角色的全新诠释，对于指导我国审计事业改革创新、开拓进取具有深远意义。在“免疫系统”理论框架下，审计理念、审计内容、审计评价标准等方面形成了新的体系，经济责任审计被赋予了新的内涵，也进一步提出了新的要求。

一、“免疫系统”理论赋予经济责任审计的新内涵

经济责任审计作为我国独有的审计制度，其基本功能是对领导干部经济责任履行情况进行监督和评价，促进明确责任，进而落实责任，监督制约权力运行，推动完善国家治理。传统的审计理论强调“微观审计”，它是从某个组织或单位的内部控制入手，因此无法解释和解决国家经济社会运行和体制机制问题。以往领导干部经济责任审计实践表明，在传统审计理论指导下，以财政财务收支为主的审计模式对于审计领导干部一些非财政财务等数字化形式存在的重要经济责任方面的存在明显不足，不能完整体现领导干部的经济责任，审计结果也无法满足纪检、组织和人事部门对领导干部综合素质进行全面了解的需求等。而审计免疫系统理论重视宏观和整体，把国家经济社会的发展看作一个运行中的系统，强调国家审计在本质上是国家经济社会运行这个大系统中的“免疫系统”，并具备预防、揭示和抵御三大功能。

因此，在“免疫系统”理论框架下，经济责任被赋予了新的内涵，扩展了新的职能。一是必须转变审计思路，发挥预防性作用。对领导干部的经济责任审计工作不能仅仅局限于事后“救火”，而是要注重从宏观上、全局上对重大决策、重大项目、重点资金的运行情况进行全程监督，及时发现苗头性、倾向性问题，切断“火源”，解决滞后性问题。应将审计监督关口前移，积极开展任前、任中审计，并与组织部门的“离任考核”相结合，将审计结果作为是否使用任职的重要依据，有效预防领导干部任用中存在的“带病”提拔问题，有问题的领导干部不被任用，减少不必要的损失。二是必须加大查处力度，发挥揭示性作用。领导干部经济责任审计必须坚决揭露和查处重大违法违纪问题和腐败问题，必须加大对党委政府重视、群众关心的重点、难点、难点问题的审计，建立与纪检监察部门、检察机关经济案件线索的双向移送制度，及时揭示存在的问题、风险和隐患。三是必须提升成果水平，发挥抵御性作用。在揭露、查处问题的基础上，领导干部经济责任审计更要以历史发展的眼光，全面、客观的分析原因，并注重从体制、机制和制度等宏观层面提出意见和建议，做到标本兼治，促进问题的解决。

二、以审计“免疫系统”理论为指导，牢固树立科学审计理念，进一步完善经济责任审计内容，明确目标，增强时效性

国家审计是保障国家社会经济健康运行的“免疫系统”，其根本任务就是要牢固树立科学审计理念，维护国家经济安全，促进结构调整和发展方式转变，推进法治，维护民生，推动改革，促进发展，推动反腐倡廉建设。正在国家审计“免疫系统”的本质，决定了领导干部经济责任审计的本质，决定了领导干部经济责任审计的目标和内容。

（一）积极开展党政一把手的同步审计，进一步完善经济责任审计内容

在我国的政治体制中，全国各地方党委的一把手领导着地方经济社会发展的各项主要工作，许多重大决策都由党委书记主持决定，形成“党委管决策，政府抓落实”的格局。如果只对政府一把手进行审计，就只能明确“落实责任”，无法对更重要的“决策责任”进行审计监督，审计结果容易出现责任错位问题。因此，国家审计要发挥对权力的“免疫系统”功能，就必须抓住地方党委书记这个权力运行的核心环节，积极开展党政一把手的经济责任同步审计，不仅能够分清责任，形成公正、合理的审计评价，而且有利于在“问效”基础上使“问责”成为现实。

根据权责对等原则，对党委书记的审计，突出对任期内重大经济社会决策的审计，在审计中重点关注决策机制是否健全有效，决策程序是否规范、民主、透明，发展思路是否体现科学发展观的内在要求，决策内容是否符合国家和上级的规定，决策实施的效果是否符合可持续发展的要求等，重点是发展思路、工作措施和实施效果。对政府一把手的审计，突出对任期内贯彻执行地方党委的重大决策的审计，在审计中重点关注政府在预算管理、资产管理、民生建设、政府投资、土地管理、环境管理方面存在的问题等，重点是执行的规范性、有效性和建设性。

（二）以全部政府性资产为基础，以贯彻落实科学发展观为目标

经济责任审计应当以促进领导干部推动本地区、本部门、本单位科学发展为目标。因此，审计发挥“免疫系统”功能，就必须以领导干部贯彻落实科学发展观为目标，要实现这一目标，就必须以全部政府性资产为基础。

全部政府性资产的概念不仅包括了全部政府性资金，还涵盖了所有由政府控制和管理的，用以支持政府提供公共服务的国有资产和资源。领导干部在履行行政职责、实施重大经济决策过程中，必然要进行资产、资源的要素配置，这些资产、资源就是权力运行的载体。不对这部分资产进行审计，就无法对领导干部履责情况进行全面客观评价。因此，经济责任审计就必须以全部政府性资产为基础，才能有效监督权力运行，增强系统内生的“免疫力”。

以全部政府性资产为基础，以领导干部贯彻落实科学发展观为目标，就是将全部政府性资产作为审计工作的基础，通过关注领导干部在资产资源配置、项目投资和资金分配使用等经济决策过程中，是否认真贯彻落实科学发展观、推动经济社会科学发展，是否遵守有关经济法律法规、贯彻执行国家有关经济工作的方针政策等，突出决策程序、决策效果和决策责任。随着政府问责制度的积极推进，以全部政府性资产为基础的审计实践，将有效拓展经济责任审计的空间。

（三）加强领导干部任前和任中审计，增强审计的时效性

在与组织部门协商的前提下，改变过去以离任审计为主的模式，加强任前和任中审计，建立任前、任中、离任审计相结合，以任中审计为主的经济责任审计模式，增强时效性。这种审计模式既有利于充分发挥审计“免疫系统”预防、揭示、抵御功能，将权力的行使置于有效的监督之下，也有利于公正客观地评价领导干部的经济责任，使离任的干部“走得清楚”，继任者“接得明白”。

一是要完善领导干部任前经济责任审计职能。开展任前经济责任审计，是根据组织部门的委托，对部门主要领导干部提拔任用前进行的经济责任审计。审计部门在与组织部门互相沟通、配合的基础上，建立“先审计，后任职”的干部任用程序。对于在任前经济责任审计中发现问题的领导干部坚决不能提拔任用，业绩平平、评价不高的领导干部要提请组织部门重新考虑。开展任前经济责任审计，可以有效预防领导干部的“带病”提拔问题，能为提高领导干部队伍的整体素质提供有力的保证。

二是要加强领导干部任中经济责任审计职能。对任期满三年的领导干部，无论岗位是否变动，都应该进行经济责任审计。对财政、交通、城建等重点敏感部门的领导干部，对经济活动复杂、资金资产量大，掌握重要经济决策权、执行权、管理权和监督权等关键岗位的领导干部，要予以重点关注；尤其对群众反映问题较多，意见较大的领导干部，更要安排主要力量进行全面审计。积极开展领导干部的任中经济责任审计，可以及时发现和纠正领导干部在履行经济责任过程中存在的问题，能有效预防领导干部“小错变大错”，避免不必要的损失。

三、创新经济责任审计的方式和方法，有效发挥审计“免疫系统”功能

在扩宽经济责任审计工作领域的同时，也大量增加了审计任务，提出了更高的要求，有限的审计人员和审计时间无法满足经济责任审计项目需求的矛盾将会更加突出。因此，为更好的发挥审计“免疫系统”功能，就必须树立科学审计理念，创新经济责任审计的方式和方法，提高效率。

（一）进一步整合审计资源，构建经济责任审计大格局

一是按照“1+N”模式安排项目计划。“1”就是经济责任审计项目，“N”就是财政审计、金融审计、投资审计等其他相关专项审计。实施“1+N”模式，必须统一计划安排，统一进点，同步实施；必须整合审计内容，在编制经济责任审计工作方案时明确各专业子项目的内容和分工，各专业子项目在再根据经济责任审计工作方案的要求编制具体的实施方案，避免交叉重复。

二是进一步整合审计资源，统一实施，形成合力。必须打破审计机关内部的处（科）室界限，按照经济责任审计大格局的需要，结合审计人员的特点和专业优势，统一调配人力资源，减少管理层级，提高工作效率。

三是按照经济责任审计要求，建立协调领导组，统一指挥。应当建立以审计机关主要负责人为组长，各子项目负责人为成员的协调领导组织，构建统一的项目组织管理平台，统一指挥，确保经济责任审计与其他专业子项目之间步调一致。

（二）进一步加大审计结果运用、转化力度，建立审计结果运用机制

只有把审计结果广泛运用到重大经济决策、重要人事任免、重大案件处理等程序机制和处置机制中，才能有效发挥审计“免疫系统”的三大功能，更好地实现对干部的管理和监督。

一是要进一步提高审计结果的质量和水平，增强实用性。首先要深入研究新形势下干部管理监督工作的特点和规律，更多地关注领导干部贯彻法规、执行政策、科学决策情况，确保审计结果具有较强的针对性和实用性，能给有关部门提供清晰、准确的信息和依据。其次要努力提高审计分析能力和水平，着力从体制机制制度层面反映干部经济责任履行中存在的问题和漏洞，提供高层次的审计结果，推动干部管理监督制度不断完善和创新。

二是创新审计结果通报形式，建立经济责任审计结果公开和利用反馈制度。除正式审计报告之外，还可以采用专题报告、审计信息等多种形式，在组织、人事部门许可的前提下，将审计结果抄送人大、纪委、监察等有关单位，并逐步把审计、处理和结果运用等情况向社会公开，促进经济责任审计发现问题整改到位，推动有关部门充分利用经济责任审计结果。

三是推动建立完善领导干部问责和责任追究制度。对领导干部进行“问责”的前提是清楚界定他所承担的责任。通过经济责任审计结果进行“定责”，将进一步强化领导干部责任履行意识，使那些不履行或不正确履行经济责任甚至滥用职权的领导干部得到及时惩戒，有利于更好地从机制上、源头上惩治和预防腐败。

参考文献:

1.刘家义.以科学发展观为指导推动审计工作全面发展.2008

2.李树廷.经济责任审计的回顾和思考.审计文摘,2009(8)

3.审计署审计科研所.国家审计“免疫”系统功能理论的基本概念辨析.2009

4.李善波,时现.基于免疫原理的国家审计监督机制构建研究.审计文摘,2009(9)

（作者单位:审计署太原特派办 山西太原 030000）

（责编:贾伟）