异地高考的困境与路径

刘尧

近日，异地高考终获国务院批准，这对备受高考困扰的随迁子女来说无疑是值得高兴的事情。不过，高考制度是教育公平的平衡器，其改革必然会涉及社会多方的利益平衡。异地高考是关乎教育、城市资源、流动人口等诸多矛盾的复杂问题，其艰巨程度可想而知，不是仅有良好愿望就能解决的。从这一点来看，异地高考意见获批只是“万里长征”迈出了第一步，接下来需要教育部本着公平原则，通过科学的程序，广泛吸纳民意，兼顾各方利益，制定出令多数人满意的实施方案。

一、异地高考凸显的背景

“异地高考”一词，是在2008年全国人大代表提出解决外来务工人员随迁子女就地高考问题时出现的。异地高考，是指考生不在流出地（户籍所在地）参加高考，而是在流入地（非户籍所在地）参加高考。2010年第六次人口普查结果显示，全国流动人口2.6亿人。在这2.6亿流动人口背后，有5800万留守儿童和2700万随迁子女。庞大的随迁子女群体如何参加高考，使异地高考问题凸显。从2008年8月启动制定，到2010年5月国务院常务会议审议通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，异地高考一直是被社会关注与热议的问题。

2010年12月，异地高考被列入国家教改试点，首先在山东、湖南及重庆试行。2011年3月，教育部部长袁贵仁在列席十一届全国人大四次会议时透露，教育部正在与上海、北京研究逐步推进异地高考。同年10月，部分非京户籍随迁子女家长共同起草的异地高考民间方案《随迁子女输入地高考方案》公布。该方案建议，取消高考户籍限制，依据学籍和父母常住地等标准来认定高考报名资格。同月，北京大学张千帆教授等学者联名向总理上书，提请国务院审查并修改《普通高等学校招生工作规定》，呼吁取消有关“学生在户籍所在地报名参加高考和招生”的规定。以上“民间方案”与“学者上书”倒逼高考制度甚至是户籍制度变革。

《教育部2012工作要点》明确提出，“研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法”。2012年3月，教育部部长袁贵仁在列席全国政协十一届五次会议时表示，异地高考改革方案现已进入“最后冲刺阶段”，用不了10个月就会公布。但异地高考并不意味着完全开放，而是存在条件准入。同年7月5日，教育部副部长杜玉波为河南省高校的校长书记作报告时透露，四部委即将出台“关于做好进城务工人员子女接受义务教育后在当地参加升学考试”的意见，这个意见国务院已同意将适时发布。杜玉波说，意见将根据城市功能定位、产业布局、城市资源承载能力和进城务工人员子女在流入地连续就学的年限来确定具体方案。距离2013年高考报名不过几个月的时间，杜玉波的讲话，一石激起千层浪，再次引起社会的广泛关注与热议。

二、异地高考面临的困境

从目前社会反映的情况来看，异地高考的矛盾，主要集中在流入人口密集的大城市。解决异地高考问题，无法绕过异地生源聚集的大城市。有不少人担忧，一旦实施异地高考，相应的“高考移民”、教育不公平等问题会随之出现。

第一，异地高考无助于促进教育公平。《中国流动人口发展报告2011》显示，26%的农村流动人口愿意“农转非”，其中68%的人希望落户大城市，其主要目的是让子女获得更好的教育。袁贵仁表示，农民工在一个城市就业时，同时要想到其子女的就学问题。人民网舆情监测室统计结果显示，48%的人认为，户籍制度是导致城乡与区域教育不公平的根本原因，如果突破户籍制度实施异地高考，就能有效促进教育公平。也有19%的人认为，教育资源分配不均和招生制度不合理是教育不公平的根源，异地高考无论怎么设计改革方案都无助于促进教育公平，反而会带来更大的不公平。从表面上看，异地高考是为了解决流动人口与当地人口的教育平权矛盾，而实际上只是满足少部分符合条件的流动人口子女在流入地参加高考、接受高等教育的美好愿望，不仅影响了当地部分人的教育权益，而且对全国大多数户籍依然与高等教育资源挂钩的人来说，也是不公平的。如果说，以户籍来分配教育资源和机会是不公平的，再创造出一个以父母能力、经济实力作为分配标准的异地高考，教育不公平就是雪上加霜了。从这个意义上讲，异地高考是为少部分人争取教育特权，不仅不能缓解教育不公平问题，可能还会带来更大的教育不公平。

第二，异地高考会引发新的“高考移民”浪潮。由于教育资源不均衡、高校招生计划指标投放不均，全国各省份形成了高考“高地”与“洼地”。大城市高等教育资源集中，历年来考生录取率较高，同时有一些西部省份人口较少而录取率较高，这两种地方就形成了高考“洼地”。在这种情况下，人们担心异地高考政策一旦出台，会再次引发“高考移民”奔赴高考“洼地”。我国古代唐朝首都长安作为科举“洼地”，就引发过“科举移民”，如大诗人王维本应在户籍地蒲州考试，但王维善弹琵琶，博得了某公主的欢心，在其干预下，王维在京兆府应试。古代这种“科举移民”叫“冒籍”，是严重的舞弊违法行为。虽然清代对科举报名有严格限制，规定必须是考生本人“入籍20年以上方准应试”，但“冒籍”现象还是屡禁不止。这就是说，只要有高考“洼地”，就会有“高考移民”。如今，我国每年有近千万考生参加高考，假如实施异地高考，难免会出现大量“高考移民”。从这个意义上讲，异地高考哪怕设置再高的门槛，有能力的家长也会不惜代价，让孩子流动到高考机会更大的“洼地”。可见，异地高考不是简单的就地高考问题，如果不能同步填平高考“洼地”，就一定会引发新的“高考移民”浪潮。

第三，异地高考是“牵一发动全身”的复杂问题。2000年以来，我国全面推动各省份高考自主命题，现在已有过半数的省份实行自主命题。各省份不仅考卷难易程度不同，分数线高低也存在巨大差异，甚至连命题范围和考试科目都有区别。2005年以后，高考报名严格限定学生只能在户籍所在地报名参加高考。一些随迁子女在城里长大，已不适应原籍的教育，因为不能在居住地高考，给继续读书、升学带来很大不便，异地高考的呼声日益高涨。近年来，尽管教育部鼓励各省份结合实际，尽快推出异地高考方案，但人民网舆情监测室统计结果显示，认为异地高考能够很快落实的人寥寥无几。有23%的人认为，异地高考不仅是在什么地方考试的问题，而是与考试制度和宏观户籍制度密切相关的“牵一发动全身”的复杂问题，也是教育部门无法单独解决的高难度问题。比如，在北京读小学、初中的随迁子女有近48万人，相当于本市户籍同龄学生的半数，这个数字还在以每年数万人的速度增长。北京常住人口已突破2000万，房价居高不下，交通拥堵。一旦实施异地高考，可能会使流动人口千方百计地让子女来北京接受基础教育。如此一来，北京的房价不可避免地还会攀升，交通会更加拥堵。

三、异地高考实施的路径

诚然，实施异地高考将会引发许多新问题，而且这些问题是无法回避且必须应对的。值得欣慰的是，异地高考国务院已同意，教育部正会同有关方面制定异地高考方案并将适时发布。但这个方案的具体内容是什么，何时能公之于众，社会各界依然十分关心与担心，怀有许多的期盼。

第一，高考改革要公开征求民意，吸收民智。无论是北京、上海，还是其他城市，外来人口与户籍人口在高考问题上都存在利益冲突。可见，异地高考是牵扯面广、影响深远、关系到教育公平的重大决策。依据《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求：“作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见。”然而，《教育部2012工作要点》中提出：研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法。教育部负责人也表示，放开异地高考要“积极推进，要有条件准入，分省实施”。教育部的这些提法显然未公开征求民意，有悖加强法治政府建设的精神。因此，对于异地高考改革无论是放开的时机，还是具体操作办法，教育部都应改变以前自行其是的做法，要广泛开辟公开征求民意、吸收民智的渠道，让不同群体进行博弈，并在充分吸收民意的基础上，以条例或法律形式发布异地高考方案。

第二，高考改革要兼顾考试公平与区域公平。考试公平是指完全依据考试成绩来录取考生，区域公平是指通过区域配额来调控各地区间考取人数的悬殊差异。在人口众多、各地区经济和文化教育水平差异很大的中国，如何既保证考试公平，又能维持不同区域录取率的相对平衡，是古今大规模选拔性考试都会遇到的两难问题。我国古代科举制开辟了依据成绩公平录取人才的先河，从唐朝后期开始，北方士子在国考中竞争优势逐渐减弱，南方士子后来居上，北宋的9630名进士中95.2%都是南方人。明代为了缓解地域不公平问题，全国被分为南、北、中三部分，按比例录取进士。清代也通过对录取名额分配的控制，以照顾文化不发达地区。20世纪20年代，尽管我国各高校实行单独考试凭成绩自行录取，但由于各校在全国采用统一的录取标准，出现了一些边疆及文化落后省区绝少考生考上北大、清华的现象。为了解决区域严重不公平的问题，高校把招生名额的一部分分给各省区，才在一定程度上缓解了地区间的不公平状况。区域公平与考试公平可谓“此事古难全”，难于一蹴而就，需要二者协调兼顾。因此，制定异地高考改革方案也要兼顾考试公平与区域公平。

第三，推进统一高考多元录取，才是正确出路。当前，应该以实施异地高考为契机，积极地推进高考制度改革。事实上，异地高考的症结不在于考试地点和居住地之间的空间差异，从其涉及的复杂利益关系来看，不管是高考指标的划拨，还是户籍的开放，都涉及流入地与流出地的协调，牵涉到政府、高校、省份的沟通和利益平衡，需要在全国范围统筹各方利益。所以，不宜由各省份出台异地高考方案，而应由国家进行高考制度改革，制定统一的高考方案，实行全国统一高考，消解高校招生的地域歧视，保障国民的平等受教育权。解决异地高考的根本措施应该是，摒弃教育功利化取向，推进教育资源分配的均衡化和获取教育资源机会的均等化。目前，在推进教育均衡化和均等化的过程中，要遵循考试公平与区域公平兼顾的原则，废除高考分省命题，恢复全国统一高考，根据考试成绩多元录取。有人认为，恢复全国统一高考，对全国近千万份试卷进行集中评阅很不现实，分省份评阅宽严尺度无法完全统一。但笔者认为，这些技术上的问题与推进教育公平的重大意义相比，是不难作出抉择的。

（作者系浙江师范大学教育评论研究所所长、教授）

（责 编 子 君）