区域公共利益竞争与地方保护主义探讨

谭杰予

摘 要：区域公共利益竞争与地方保护主义的长期存在对自由竞争的市场经济的发展产生了重要的阻碍作用，对我国经济的长期、稳定、快速、可持续发展产生了很大的负面影响，如何解决区域公共利益竞争、地方保护主义与国家整体经济、市场经济发展中的冲突域矛盾问题，是中央人民政府、各地人民政府在行政行为中必须解决的一个问题，也是他们重要的行政职责。

关键词：区域公共利益 地方保护主义 政策

中图分类号:F207文献标识码:A

文章编号:1004-4914（2012）09-050-03

改革开放以来，受到党内和政府内部人事制度和行政模式的影响，区域公共利益之间的竞争和地方保护主义呈现出快速发展的趋势，成为我国社会主义统一市场经济体系和区域经济协调发展的一个主要障碍。实际上区域公共利益竞争与地方保护主义的形成是因为在经济转型过程中，地方经济利益冲突及其协调存在一定的复杂性和困难性，而鉴于当前中央与地方之间的职权划分让中央政府很难对地方经济发展做出调整，只能从宏观政策方面去消除区域公共利益竞争与地方保护主义对市场的分割，实现区域经济的协调发展，打破地方保护主义的垄断，只有这样才能促进生产力与资源分配的合理布局与优化。

一、区域公共利益竞争与地方保护主义的均衡

1.区域公共利益竞争与地方保护主义的概念。区域公共利益主要是指以某一行政区域为边界，由区域内的政府、企业和当地居民为主体形成的一个共生型的集团利益，区域公共利益的发展对区域产业发展、区域市场进入与竞争、区域内的公共资源与投资分配等产生了重要的影响。所谓的区域公共利益竞争指的是区域公共利益集团在资源、人才等方面的产生的冲突和矛盾，本质上是对社会资源的占有。从这一概念来看，区域公共利益的主题主要有三类，也就是区域政府及官员、本地企业和本地居民。地方政府官员的利益简单来说就是其政治前途，而其政治前途主要由其政绩决定的，而政绩的评价标准当中经济发展无疑处于最重要的地位，也就是说区域内的官员在任期间国内生产总值和税收增长速度越快，就意味着地方官员的政绩也就越突出。而本地企业与地方经济的国内生产总值和税收有着密切的关系，本地企业利用区域政府创造的发展条件和环境，获得了更多的区域市场进入的机会，并占据了区域内市场份额的绝大多数，而区域外的企业由于政策、市场限定、行政行为的影响，很难获得进入区域市场的机会，除非是本地产业当中的缺失的一环，否则在本地市场竞争中缺乏足够的优势。而本地居民在区域公共利益上也会获得利益，这种利益主要表现在两个方面：第一，本地居民从本地经济发展中获得就业的机会，在就业当中获得工资和股权收入。第二，得益于区域经济的快速发展，本地居民可以从政府那里获得更多的社会福利和保障。可见在区域经济当中，各个主体之间的利益是紧密联系在一起的。地方保护主义主要是指在地方政府的推动和指导之下，为了保护地方利益及地方经济的发展，尤其是地方企业的利益而采取的政策措施和思想意识。

2.区域公共利益竞争与地方保护主义的均衡。所谓的区域公共利益竞争与地方保护主义的均衡主要是指作为区域公共利益和地方保护主义中的地方政府、企业与本地居民，在现有的社会、政治和经济条件下，其利益诉求都能得到基本的满足，实现利益的最满意和最优化的一种状态。实际上这是一个相当复杂的状态，因为在区域公共利益当中往往包含着多个不同层次的地方保护主义的存在，这些地方保护主义都是以行政区划为基础形成的、区域公共利益竞争与地方保护主义的均衡是一种经济发展的理想状态，这是因为由于区域公共利益之间的竞争和地方保护主义的存在，某个区域公共利益的均衡，不代表其它公共利益在发展过程中也达到了均衡的状态，当然也不意味着统一的市场经济利益与区域公共利益之间的均衡，只要各个区域之间在利益上不同时达到均衡的状态，区域公共利益竞争与地方保护主义的矛盾冲突就会长期存在。而要想实现区域公共利益竞争与地方保护主义的均衡，必须处理好两个方面的关系：

首先，三个利益主体之间的均衡。在区域公共利益竞争与地方保护主义当中，涉及到地方政府及其官员、本地企业与本地居民三大主体，要想实现区域公共利益竞争与地方保护主义的均衡，必须实现这三大利益主体内部的均衡。地方政府及其官员的利益主要体现在国内生产总值及税收的增长上，国内生产总值及税收的增长则主要依靠企业投资和劳动所创造的劳动价值。而企业利益主要体现在利润上，企业的利润不但受企业经营管理水平的影响，还与当地劳动力成本、政府的相关产业政策密切相关，而当地居民的收入水平受到区域经济发展水平的影响，与区域经济发展水平成正比关系。在舍弃其它因素的影响，单纯看着三者之间的关系，政府和官员利益最大化的时候，也是在此种状态下，才能真正实现三个利益主体之间的均衡。

其次，不同利益主体利益需求的实现条件。不同地区在经济发展水平上存在一定的差异，这也决定着不同区域利益均衡实现条件上的差异，区域内政府、企业、居民的行为方式和经济发展的积极性也存在一定的差异。比如说在区域内的地方政府及其官员的利益最大化的时候，地方国内生产总值的增长对地方政府及其官员的边际效用几乎为零。这种现象的出现与转型期区域经济发展的特点有着密切的关系，随着改革开放的深入进行区域内规模报酬和边际效用也在递减转型，这种情况下不同区域内地方政府官员对本地区经济发展所持的态度也存在很大的差异，比如说经济比较发达的区域的政府官员相比经济欠发达的地区的政府官员，他们对于推动区域国内生产总值增长、企业经济技术进步与创新的积极性相对较低，将更多的精力转移到了社会精神文明的发展上。而区域之间企业与居民的跨地区迁移，一方面可以带来资本和劳动力，另一方面则意味着本区域税收的增加，税收的增加无疑对地方政府官员提供了政治资本，能够获得更多晋升的机会。区域内的官员希望通过提高税收、削减公共福利开支，引导企业与劳动力随着产业经济的发展向外转移，以达到区域经济间的均衡状态，但是这往往带来的是区域公共利益竞争和地方保护主义的加剧。

二、区域公共利益竞争与地方保护主义

1.区域公共利益竞争与地方保护主义本质。当前我国社会正处于一个转型时期，不管是经济还是行政体制都处在一个不断探索和完善的阶段，在这个转型时期无论是站在国家的层面上，还是站在区域经济发展的角度上，其市场和资源都是有限的。在区域公共利益发展过程中，为了提高区域产业专业化和集中度，争取国家在公共项目上的投资和资源上对区域经济发展的更多的优惠和支持，为此地方在吸引投资等方面制定了很多奖励政策措施，这些措施包含着本经济区域在区域经济发展上的竞争措施，而这些措施并不是企业自主发展形成的结果，而是在行政力量的作用下形成的结果，这是区域公共利益竞争的本质。可见区域公共利益竞争于地方保护主义之间是密切存在的，可以说区域公共利益竞争促使地方保护主义形成，而地方保护主义反过来又加剧了区域公共利益竞争。

2.区域公共利益竞争与地方保护主义涉及领域及主要类型。区域公共利益竞争实际上是经济发展的全面竞争与产业发展竞争，不仅涉及到各项经济发展指标、纳税、人均收入等于地方政府及其官员考核密切相关的内容，还包括产业、资源分配等诸多内容，总的来说几乎是区域发展的各个方面都存在竞争。这种竞争的本质是对经济发展资源和利益的争夺，这种争夺源于不同区域对经济发展的相同需求性，也就是说在某一时期区域经济发展所获得的有利条件是非常有限的，而且市场需求性和产业发展的专业效应、规模效应之间也存在矛盾和冲突，由此区域公共利益竞争与地方保护主义可以分为以下几类：不同区域政府及其官员利益冲突、不同区域间的企业利益冲突、不同区域居民收益冲突。政府利益冲突主要表现为地方保护主义，也就是地方政府及其官员为了保证地方财政收入、增加上级政府的财政转移支付的分配、公共投资及其利益、政绩及政治前途等围绕社会经济发展而进行的利益保护行为及由此产生的利益矛盾。所谓的企业利益冲突是指区域内企业与区域外的企业在区域内的市场进入机会、产品的市场占有率、经营管理方式、企业利润最大化等方面利益保护行为及由此产生的利益矛盾。而本地区居民利益冲突主要是指本区域内与区域外居民因区域经济发展在社会福利、转移支付、个人税收、公共投资利益享受和投资产品供给等方面产生的保护行为及其矛盾冲突。

3.区域公共利益竞争与地方保护主义的主要危害。随着区域经济的快速发展，地方政府所掌握的各类发展资源越来越多，加上职权上的增大中央政府在区域经济发展调控和相关制度规则制定上的作用是非常有限的，而区域经济在发展过程中过分的追求利益的最大化必然会导致区域公共利益竞争和地方保护主义，这对于社会主义市场经济的发展无疑起到了阻碍的作用。主要表现在以下几个方面：第一，影响统一市场经济的形成。发展市场经济的一个基本的前提就是必须在一个国家或地区之内形成统一的市场，但是区域公共利益竞争与地方保护主义存在却将一个国家和地区的市场分割成不同的部分，这种分隔是建立在行政力量的基础上之上的，既是计划经济时代发展的一种遗留，也是转型时期行政机构改革和市场经济发展中必须面对的一个新的问题，这种分隔既阻碍了商品、资源和资本的自由流动，也影响到了不同区域经济彼此之间的交流与互补。第二，影响市场经济的发展。当前我国的市场经济正处于一个深度发展的时期，在这一时期要想保持快速、稳定和可持续的发展态势，应对世界经济危机带来的不良影响，扩大内需是一个必然的选择，而扩大内需需要充分自由的市场竞争，带动商品在不同地区的流动，只有这样才能提高居民的购买力与购买欲望，从而带动社会消费水平的整体提升。但是区域公共利益竞争与地方保护主义的存在，却阻碍了商品和资本的流动，这会影响居民的消费欲望和消费水平，不利于扩大内需保持经济发展动力。

三、区域公共利益竞争与地方保护主义的政策选择

区域公共利益竞争与地方保护主义解决的核心在于区域公共利益，这是因为虽然不同的地区经济发展水平不同，但是都是区域产业发展、市场体系建设与公共投资活动的集中体现。而中央政府必须主动承担起不同区域公共利益的协调工作，统筹经济发展的速度与规模，从政策层面上消除区域公共利益竞争与地方保护主义的不利影响。

1.合理、公正的分配不同区域之间的经济发展利益。要想解决区域公共利益竞争与地方保护主义问题，必须协调好区域经济发展中各个主体的利益关系，简单来说主要包括以下几个方面：第一，地方政府及官员在行政、政绩和政治前途上的利益关系，这其中的一个关键点就是要不要将经济发展作为衡量政府及官员政绩的主要依据。这就要求中央加快人事制度改革，尽快制定一套科学合理的政绩考核标准，除了经济发展之外，政治、文化、道德等方面的发展也应该纳入到官员政绩考核当中，为官员的政治发展创造一个公平、公正的环境。第二，协调好不同经济发展区域企业之间的关系，地方政府应该为区域内和区域外的企业创造相同的市场进入条件和环境，坚决杜绝出现禁入等保护性行为的出现，而企业在发展过程中也应该意识到公平竞争对企业长远发展的重要意义，树立正常的竞争思维，坚决杜绝依靠政府的“奶妈式”的发展思路，将企业真正置身于市场经济发展中，接受市场经济竞争历练，只有这样才能不断提高企业发展水平和市场竞争力。第三，要净化就业环境和就业条件，给予不同地区的居民就业相同的支持和帮助，平衡本地居民与外来务工人员的收入水平，只有这样才能减少不同区域居民的利益纠纷和矛盾。

2.要制定切实可行的经济发展政策减少区域公共利益冲突的可能性。在制定切实可行的经济发展政策上面应该注意三个问题：第一，合理的、公平的产业发展政策，也就是要协调区域产业发展方向与产业利益分配，防止不同的区域经济之间出现产业同构化的现象，避免因产业同构产生的市场竞争。同时，区域经济在发展的过程中要不断优化本地区的产业结构，提高地区专门化发展水平，实现不同经济区域之间产业经济发展的互补与合作。第二，要注重加强市场监督制度的监督力度，协调不同地区市场利益的分配。在这里中央政府应该审查各地区出台的各项经济发展政策，取消地方保护主义的内容，消除区域市场分割与垄断的现象，在中国大陆真正形成统一的市场经济体系，对于顶风而上，表面一套、背地一套的行为要追究相关领导与直接责任人的责任，为区域市场经济的发展创造公平的市场进入与就业机会。第三，制定资源开发与资源保护政策。资源分配是区域经济发展的一个基础性条件，在资源分配上应该以资源的可持续利用为核心，注重资源型产业链的发展，以提高资源地域空间的配置率和资源的利用率，避免资源型企业的重复建设导致的区域企业之间的竞争。第四，制定合理的公共投资政策，在政策当中应该突出高精尖的产业发展方向，同时避免不同产业类型在不同经济区域内的聚集，解决公共投资引起的重复建设问题，不断优化公共投资的供给结构。

总之，区域公共利益竞争与地方保护主义的长期存在对自由竞争的市场经济的发展产生了重要的阻碍作用，对我国经济的长期、稳定、快速、可持续发展产生了很大的负面影响，如何解决区域公共利益竞争、地方保护主义与国家整体经济、市场经济发展中的冲突域矛盾问题，而解决这一问题的核心是协调产业结构与地方经济发展模式，促使不同区域经济形成不同的产业聚集，而这主要依靠政策导向和规定来实现，需要协调地方政府和中央政府的行政行为，只有这样才能从根本上解决区域公共利益竞争与地方保护主义问题。

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（作者单位:重庆北部新区财政局 重庆 401122）

（责编:贾伟）