全部政府性资产管理现状及对策

何霞

摘 要：政府性资产作为政府权力运行的重要载体，既是政府履行社会管理和公共服务职能、推动经济社会可持续发展的物质基础，也是检查、评价政府依法履行受托管理职责的重要依据。随着国家审计对政府资产领域的不断深入，政府性资产在运动过程中存在的诸多问题逐步得到揭露。文章主要从全部政府性资产的涵义、范围、目前存在的问题及今后审计工作的方向和重点展开论述，以便今后更好的发挥审计职责，为政府性资产起到保驾护航的作用。

关键词：政府性资产 审计 对策

中图分类号:F239文献标识码:A

文章编号:1004-4914（2012）09-048-02

一、政府性资产的涵义及范围

所谓政府性资产，是指一级政府在法律赋予的范围内，运用公权力为履行职能向社会提供产品或公共服务而占用的资产、政府投资建造并已竣工结算的公用（公益）性设施以及政府控制的无形资产、其他公共资产的统称，主要包括以下几个方面：全部政府性资金、部门存量资产、经营性资产、公益性资产、资源性资产、其他无形资产。

二、政府性资产在日常管理上主要存在的问题

（一）政府部门行政经费没有严格执行预算标准，随意性较大，极易造成不必要的浪费，影响政府性资金使用的效益

在部分乡镇的经济责任审计中发现，乡镇行政经费开支包括人员经费和日常招待费开支没有相关的硬性指标约束，调整预算也没有履行任何手续，执行的随意性较大。如2009年我局在某乡镇的经济责任审计中发现，该乡镇2006年至2008年三年行政经费来源1762万元，行政经费开支2554万元，支出大于收入792万元。特别是2008年行政经费开支是年初预算的3.18倍，且并无调整行政经费预算的手续，行政经费支出严重挤占了专项基金。一定程度上造成政府性资金的浪费，影响了政府性资金的使用效益。

（二）资产滞留账外且缺乏监管，极易造成国有资产流失

从审计已揭露的情况看，某些单位存在一定数额的账外资产。形成的原因主要有：

1.政府新投资项目建成后，验收、移交、进账不及时形成账外资产。当前政府性投资项目建设和管理的薄弱环节恰是资产形成后的验收、移交、入账等方面。政府投资综合管理部门、建设主管部门和国有建设单位在实际工作中存在简化验收程序，弱化竣工验收等问题；在资产移交、入账等工作上管理和监督职责不清、责任不明。由此导致相当部分的政府投资形成的公益性资产成为账外资产，为审计的绩效评价增加难度，也容易造成资产流失。

如我县某一投资公司，主要从事城市基础设施投资建设，成立至今已投入近28个亿的建设资金，现大部分项目已完工并交付使用，但仍挂在该公司的“在建工程”账，未结转至资产使用或相关管理单位账面进行核算，形成了“使用单位不占有，占有单位不使用”的分头管理格局。

2.资产移交监管不严形成账外资产。部分单位在进行撤、并、分等行政体制改革过程中，由于主管部门进行统一资产调配后，未及时办理资产产权变更手续，在已使用资产的原所有权人注销、灭失等情况下，无法进行产权登记变更，造成在用的资产成了账外资产。

如我县在某乡镇经济责任审计中发现：原撤并乡镇的28家企业占地684亩，房屋44幢未建立固定资产账，对外投资248万元亦未建账，土地使用权证和房屋产权证未妥善保管。由于年限已久，加上领导和知情人士已调离，很容易造成资产流失。

政府性资产长期置于账外，不仅与有关法律法规的规定不符，造成会计信息失真、财务报告不实、权属界定不清等问题，而且，由于资产账外流转，脱离了单位监督管理制度的有效制约，容易带来政府性资产的不当处置，造成国有资产流失，并可能滋生腐败等现象。

（三）部分经营性资产管理混乱

长期以来，由于财政预算管理体制的原因，行政事业单位经营性资产收入没有完全纳入预算管理范畴，使得对非经营性资产转为经营性资产以及所产生收益的监督管理机制执行不严，且由于办理“非转经”手续后需固定缴纳国有资产占用费等因素，造成多数行政事业单位未经审批，直接将非经营性资产转为经营性资产，从而获取部门收益。多年来的不断积累，当前行政事业单位未经审批的经营性资产规模相当大，管理状况相当混乱。存在的原因主要有：

1.缺少有效管理。我国行政事业单位国有资产管理，目前实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。但由于政府性资产管理相关配套制度尚不够完善，政府财政部门所负的综合管理职能往往只控资产进出，对资产的日常经营管理监管较少，造成经营性资产保值增值目标不明确、职责不清。而且对经营者的行为缺乏有效监督、约束，造成政府性资产使用效率低下等。从审计情况来看，部分资金出借或固定资产出租未收取资金占用费及租金情况时有发生。如在我县某镇的经济责任审计中发现:该镇有一砖瓦厂转让给个人，评估价26万元，承租集体土地73亩，年租金3.6万元，根据承租人承诺，尚欠该镇工业公司租金7.2万元，承诺在下次拆迁赔款中支付。但承诺至今两年多时间尚未收回，而该乡镇也未履行任何催讨手续。

2.部门擅自转移收入，导致政府资产流失。政府性资产有偿使用产生的收益应该属于国家所有，然而有的行政事业单位出于自身利益的考虑，改变财政资金用途，通过出租、出借、担保、合伙、开办经济实体等方式把多余的资产转为有偿使用，大部分收益被视为集体所有而没有上交财政，而是由单位自行支配使用，且多用于职工福利领域。我县在某乡镇领导经济责任审计中发现：该乡镇将政府所有的店面房出租收入反映在工会账，并且全部用于增加乡镇职工收入，造成了政府资产流失。

3.评估不足，导致政府性资产流失。在部分掌握城市资源的企业改制中，只对房产、设备等固定资产进行评估，而对于企业的商标、名称、涉及的经营权等无形资产却不予评估或评估不够。改制企业的实际价值与评估价值之间存在着较大差距，企业改制中实际支付的货币并不能真正体现企业的真实价值。如通过将出租车营运权、公交车经营权、客车营运权等城市资源使用权市场化转让来筹集资金，补充市政建设资金不足，应该是符合经济社会发展的方向，但实际上其评估价格偏低或没有评估计算其价格，出现了价值与价格相背离的现象，这种现象在国企改制过程中普遍存在，客观上导致大量国有资产流失。

从当前全部政府性资产暴露的问题看，政府性资产分配、经营、处置环节往往是政府权力运行的切入点，通过加强对领导干部项目投资、资产经营权租赁、经费分配使用等经济决策过程的事前、事中、事后审查，可以评判领导干部在经济活动过程中是否存在营私舞弊等违规行为，从而压缩了领导的权力空间，提高全部政府性资产使用绩效，发挥审计的免疫系统作用。

三、加强对政府性资产审计管理的建议

（一）关注全部政府性资金运动的合法性、合规性、绩效性

一要关注全部政府性资金运动。包括：关注预算执行与预算计划的合规性以及法定支出比率的合规性，重点检查是否存在严重超预算、大量追加预算等行为。同时还应关注人员经费、办公经费、招待费与部门及乡镇在编人员配比的合理性，坚决杜绝无节制的开支上述各项费用，影响政府性资金的使用效益。

二要关注政府性资金收入的合规性、合理性。包括土地使用权转让、采矿权转让以及重大资产处置等程序的合规性，管理行为的有效性等。

三要关注全部政府性资金支出中，支出转化为资产的合规性、合理性。如：是否遵循集中采购、是否实行公开招投标制度等，关注资产支出结构是否符合国家宏观调控政策，是否遵循有效配置原则等。

（二）关注部门资产管理现状

一要关注部门存量资产的管理制度现状及其执行效果。制度管理是政府性资产有效管理的基础，各部门应按照行政事业单位国有资产管理的要求制定本单位国有资产管理具体办法：包括国有资产使用管理制度、国有资产管理责任制、资产登记档案等，建立和完善资产管理信息系统，对国有资产实行动态管理。制度执行审计中，应重点检查资产购置项目是否应列入单位年度部门预算，资产处置是否按规定程序进行审批，资产统计报告是否真实、可靠等。

二要关注部门存量资产的管理现状。从当前部门存量资产日常管理存在的共性问题看，主要是：无偿划拔的土地使用权账面未反映、房屋建筑物计价基础不完善、长期挂账资产未清理以及资产账外管理等。审计中，应重点关注无偿划拔的土地使用权和房屋建筑物的占用情况，为分析评估政府性资产价值打好基础；重点关注长期挂账资产、闲置资产、盘活盘亏资产的分布状况及成因，为评价管理职责履行情况打好基础；重点关注账外资产的管理状况及成因，揭露在资产管理中存在的主要问题。

（三）关注经营性资产实际实现的权益情况

经营性资产目前主要分为三大块，一是在各类企业中运营的国有净资产和集体净资产（以下简称“企业资产”）；二是部门存量资产中非经营性转为经营性的资产及其收益形成的资产（以下简称“非转经资产”）；三是部门资产中虽未办理非转经手续，但实际上已用于出租投资等，并形成收益的资产。

对企业资产，目前主要由政府下属国有资产经营总公司负责管理。对这类资产，应按照市场化经营原则，关注资产的盈利能力、公平分配权利的维护情况（即是否按同股同权取得收益）、合法权利的行使、监控体系的建立等。

对非转经资产，主要应关注非转经审批手续是否完备、取得的收益是否纳入财政非税收入管理、资产是否安全完整、监督管理职责是否有效行使等等。特别对行政事业单位以各种名目成立的直接控制的下属单位，重点关注其收益分配状况，是否存在将部门费用在下属单位列支等现象。

对其他经营性资产，主要应关注部门取得的收入是否入账，入账是否完全、及时，是否缴纳相关税金，是否存在收入不入账直接冲抵费用的情况发生。

（四）关注公益性资产和无形资产的运动变化情况

公益性资产直接关系到国计民生，由政府的专门部门（如教育、文化、交通、城建、水利、环保等）投资建设，目前管理中最大的问题是资产价值管理与实物管理脱节、资产后续保障机制缺失等。审计中，应重点关注公益性资产增长是否适应城市发展的需要，资产管理维护是否到位，资产的形成、退出机制是否完善，资产的核算体系是否健全等。

无形资产包括土地使用权、矿产资源权等是政府权力运行的重要载体，也是近年来政府发展经济的动力源，但由于其分布广、计价难等特点，目前体现在政府性资产中仅为其已转让的资产。按照审计的重要性原则，应重点关注存量资产的规模及变动状况，资产转让法定程序是否到位，收支管理是否纳入财政专户管理等等。

今年长兴县审计局在全部政府性资金审计的基础上小试牛刀，开展了政府性资产审计实践探索。采取了全部政府性资产审计与乡镇领导经济责任审计相结合的办法，主要通过关注资产存量、关注资产质量、关注资产增量等方面展开审计，重点在于摸清全部政府性资产规模、结构和性质；掌握政府性资产管理现状，揭示资产管理中存在的隐患和问题，提出加强政府性资产管理的建议，规范政府资产管理行为。审计取得了初步成效，进一步摸清了该乡镇的家底，对今后政府性资产管理方面提出了合理性建议，同时也压缩了领导的权利空间，充分发挥了审计免疫系统作用。全部政府性资产审计是审计系统着眼“免疫系统”功能定位，充分发挥审计建设性作用的一个重要着力点，是今后一个时期内需要不断探索的重大课题。

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5.胡金良.应用政府资产理念 创新经责审计思路.浙江审计,2010(3)

6.张进发.政府履职审计的实现意义.浙江经济,2009(6)

（作者单位：浙江长兴县审计局 浙江长兴 313100）

（责编:贾伟）