非政府组织与社会稳定风险评估机制研究

张红显

摘要：作为有效弥补“政府失灵”和“市场失灵”的第三方力量，非政府组织参加社会稳定风险评估有独特优势。但由于现行法规和管理体制相对滞后，特别是非政府组织和社会稳定风险评估机制本身都还处于起步阶段，使得非政府组织在参与重大事项社会稳定风险评估时面临一些困境。应进一步完善非政府组织的法律制度构建和内外环境，推动非政府组织同政府和民众的良性互动，引导非政府组织积极参与到社会稳定风险评估机制中来。

关键词：非政府组织；社会稳定风险评估机制

中图分类号：C912.2文献标识码：A文章编号：1004-0544(2012)09-0111-05

一、社会稳定风险评估机制需要更多非政府组织的参与

维稳是构建和谐社会的第一要义。当下的中国正处在社会转型与体制转轨、机遇与风险并存的社会高风险期，保持社会和谐稳定是实现经济社会全面协调可持续发展的重要保障和必然要求。十二五规划纲要把“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”写入其中，进一步深化了“发展是第一要务，稳定是第一责任”这一理念。社会稳定风险评估机制指的是“按照评估工作的要求和程序，对重大事项的制订、出台、实施过程进行社会稳定风险预测、研判、介入、化解的一系列制度性措施。”这一机制要求各级政府把“社会稳定风险评估”为制度设计的起点。通过测评重大事项带来的损失或影响的可能程度，尽可能地为决策者提供有效规避风险的依据，推动社会风险预警管理。

非政府组织(Non-govemmental Organizations,简称NGO)，又称为民间组织、非营利组织(NPO)、第三部门、志愿者组织等，“是不以营利为目的且具有正式组织形式，具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性的非政府系统社会组织。”“随着全球化时代的来临，人类政治演变过程的重心正在从统治(government)走向治理，从善政(sood govemment)走向善治(good governance)”。治理理论说明了政府不再是、也没必要、更不可能成为公共危机管理的唯一主体和责任承担主体，其他社会主体，特别是非政府组织，都有参与社会风险管理的义务。而善治理论更是强调政府与公民社会的协作管理，展示了一种新颖的政治国家和公民社会关系，在肯定非政府组织有参与社会风险管理义务的同时，也强调了非政府组织和政府的协同合作。非政府组织具有非营利性、非政府性、公益性、自治性等特征，在社会风险管理中，“作为弥补政府和市场失灵的制度安排。非政府组织能够有协调社会利益关系，化解社会利益矛盾，充当企业、政府与民众之间互动的桥梁”。社会稳定风险评估作为政府决策的重要依据和必要环节，需要更多非政府组织的参与。

二、非政府组织参与社会稳定风险评估机制的优势

非政府组织作为社会自治体系的重要制度安排，是弥补“市场失灵”和“政府失灵”的第三方力量。在社会稳定风险评估机制中具有独特优势。

(一)在风险感知方面，非政府组织具有灵活性带来的反应优势

正如学者童星所言，“风险文化崛起的总体后果是‘风险语义正逐渐盖过经济语义。风险感知的增强使得风险的接受变得不再理所当然，能否接受风险取决于人们对风险的认知和态度，这使得任何政策都表现为关于风险的不同认知达成一致后的产物。”社会稳定风险评估的前提就是对风险进行预测。非政府组织的组织结构灵活多样，信息渠道分散而独立，尤其是对公共利益诉求的敏感性极强。因此，在风险感知方面，与政府部门官僚制的控制型思维和复杂的决策程序而言，非政府组织具有灵活的组织反应优势，能够及时、快速感应并预测到社会的不稳定因素，做出恰当的预判。

(二)非政府组织是公民参与和自治性的生活方式

非政府组织“对于社会的意义不仅在于能否更好满足社会需求，而更在于他们作为一个群体，如何实现彼此的互惠和提升共同的福祉。”非政府组织具有志愿性和自发性特征，作为社会自治体系的组成部分，本身就是一种生活方式。他们的成员往往都来自基层。有着相同的兴趣和爱好，有助于增强人们之间的互信、互益、自我负责和自治生活的能力，有助于独立责任、信任协作的公民社会的形成，营造市场经济、民主政治和公民社会良性互动、共同发展的局面。因此，非政府组织参与社会稳定风险评估，具有先天性优势：其一是贴近民众。其二是疏通利益表达渠道，弥补正式沟通渠道的不足，化解社会矛盾促进社会和谐。非政府组织成员主要来自基层民间。以心理相容基础、热心公益为目的，本身就是民众利益的代表，能够更好地表达人民的各种诉求，成为连接政府和民众的桥梁和纽带。在对重大项目进行社会稳定风险评估时，非政府组织能够及时感应身边的不稳定因素，及时获取公众信息，为政府决策层传递第一手资料；在研判阶段，发挥自己的志愿性、公益性特征，调动更多的志愿者，弥补政府在人力资源汲取方面的缺陷；在介入阶段，能够发挥资源整合和拓宽政府和民间信息沟通渠道的优势，及时反映基层民众尤其是弱势群体的声音：在化解阶段，非政府组织协助政府在民间开展大量的宣传，促进社会对政府决策的重大事项实施的支持，同时协助并监督各级政府贯彻执行已经通过社会稳定风险评估的重大决策，监督各级政府贯彻执行有关的法律法规和方针政策。

(三)非政府组织的倡导功能

非政府组织“在自身提供公共服务的同时，还具有重要的政策倡导价值，即让各种不同的声音可以反映如公共政策的制定和执行过程，促进政策的科学性，促进政府、企业及第三部门自身的责信。”比如工会对改善劳工工作环境、提高劳工待遇的倡导，残疾人权益保护立法的倡导。在社会稳定风险评估中，非政府组织的政策倡导价值体现在它可以改善决策过程，提供公众参与的机制。非政府可以协助政府部门汇集民意，反映民心，让各种不同利益群体的声音都有了表达的空间和渠道，并通过非政府组织的努力，让这些群体的利益最终可以体现在政府的政策中。因此。“非政府组织是公民与政府之间的中介和桥梁，既能够合法、有序地表达不同群体的意愿，也有利于形成和扩大社会共识，使更多的社会成员认同、接受新的社会规则，帮助政府扩大有效的制度供给。”

(四)维护社会公平的优势

据统计，全国有91％的人关注收入差距扩大和社会分配不公问题；多数人认同我国的贫富差距已经过大，认为“勉强可以接受”和“完全可以接受”的人只占19.7％，其余80％的人则“表示完全不能接受”。相当多的人认为贫富差距拉大的原因是社会不公，75％的民众希望政府采取行动降低收入差距。从风险可接受性角度而言，在我国当前众多的社会风险中，“社会不公”是最不可接受的、最大的社会风险，它足以抵消实行该政策后可能的任何收益。政府在公共事务处理中往往多以大多数人的利益为根本出发点，造成一小部分弱势群体和边缘群体丧失话语权，没有自己的利益表达渠道。而大多数非政府组织都是以社会弱势群体和边缘群体作为自己的服务对象，在社会稳定风险评估中，可以更好的推动社会弱势群体权益的保护，维护了社会公平的同时也促进了社会福利。

(五)专业性带来的能力优势

大多数非政府组织在成立之初。都有自己明确的目标定位和功能定位，并根据自己的战略目标吸引了大批具有专业知识的人才加入其中。非政府组织的这些专业性优势使得它们在社会稳定风险评估中具有能够提供好更专业的公共服务的能力。同时，因为共同的观念、共同的追求，非政府组织在申请到同类型国际组织的物质、技术、经验和人力资源等支持方面，有时候会比代表国家出面的政府更合适、效率更高。

三、非政府组织参与社会稳定风险评估面临的困境

近些年，政府在转变职能的基础上，也在积极转变工作思路和治理机制。越来越重视对社会稳定风险的评估管理，至少社会稳定风险评估在政策层面上受到高度关注，大多数的地方党委、政府都出台了关于社会稳定风险评估的办法，从制度、组织机构、职权职责等方面为推行社会稳定风险评估提供支持与保障。但总体上社会稳定风险评估机制还处于粗放式发展的阶段，需要在政府和市场之外，寻求第三种力量介入这一领域。尽管非政府组织的潜在作用和社会效应正引起越来越多的关注，但总体上，转型期我国政治改革相对滞后，政府职能转变不彻底，公民社会发育程度不够，特别是非政府组织的发展在还处于起步阶段，其有效参与社会稳定风险管理方面面临一系列困境。

(一)法制制约：管控型的非政府组织管理体制无法为非政府组织有效参与社会风险管理提供一个合适的法律制度空间

在社会稳定风险管理中，非政府组织功能能否得到有效发挥，关键在于政府能否为其提供一个合适的制度空间。法律制度是非政府组织积极参与社会稳定风险管理的法律依据。尽管转型期我国关于非政府组织的法规和政策状况已经有了很大的改善，但是总的来说非政府组织参与社会稳定风险管理面临大量的法制障碍。主要体现在：第一，现行非政府组织管控型管理机制的立法思路严重制约了非政府组织的发展。我国对非政府组织实行“归口登记、双重负责、分级管理”双重管理体制，就是业务主管单位和登记管理部门实行双重许可，双重管理。作为一种分散和规避政治风险的制度安排，不仅事实上成为中国草根非政府组织大量存在并在此基础上陷入草根非政府组织合法性危机和治理困境的制度原因，而且削弱了非政府组织的独立性，造成非政府组织对各级政府部门的观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上的过度依赖，“第二政府”特性明显。我国《社会团体登记管理条例》明确规定了限制分支和非竞争性原则，限制了非政府组织的扩张，防止非政府组织偏离政府所希望的方向，严重制约了非政府组织的发展壮大，使得非政府组织缺乏参与社会稳定风险评估的能力。第二，立法层次低，法规不健全，法律规定虚化，难以操作。首先，立法层次低。在现有关于非政府组织的法规政策中，除工会法、红十字法等单项非政府组织法律外，其他都属于行政法规、规章或者其他规范性文件级别，所处的立法位阶非常低，而且缺乏对非政府组织进行统一规范的法律。其次，不管是专门性的非政府组织法律法规，还是散见于各个相关的具体法律法规中的有关非政府组织的条款，多数是程序性登记规定，有关非政府组织权利、义务和责任等方面的实体性条款非常少。导致这些条款普遍虚化，在实践中难以操作。如《注册会计师法》中有关注册会计师协会的规定，只表明了注册会计师协会的性质、拟定执业准则、对注册会计师的任职资格和执业情况进行年度审查的权利，而缺乏关于注册会计师协会权利、义务及责任的规定，实践中是很难对注册会计师协会进行有效规范的。因此，在非政府组织管理理念和制度取向上，需要重新平衡和审视，这是制约非政府组织参与社会稳定风险管理的根本性原因。

(二)观念制约：公民社会发育不够成熟，政府、非政府组织和民众对非政府组织的观念滞后，使得非政府组织参与社会稳定风险管理缺乏社会认同

中国公民社会是一种典型的政府主导型的公民社会，具有明显的官民二重性。作为一个新生事物还具有过渡性、多变性和不成熟性，仍然面临许多困难和问题。在我国的传统文化语境中，“非政府”与“政府”相对，“民间”与“官方”相对，民众普遍对这种体制外的力量保持警觉。而且，非政府组织既有文化传播功能，也有政治载体功能，易于受到政治势力的控制，形成某种政治意图，强化了政府对它的防范意识。因此，长期以来，不论是政府还是民众，对非政府组织都存在漠视和抵制心理。非政府组织的发展受到三个方面的观念制约：第一，政府的治理理念：“万事有政府”。政府的治理理念是决定政府与非政府组织互动程度的最直接、最重要的主体条件。在“社团问题上，结社自由与政府管理永远都是一对矛盾，政府管理过强、力度过大，对结社自由是一种限制；而放任不管，管理过轻。则容易造成社团对国家、社会公共安全和公共利益的消极侵害作用。”“在处理‘管与‘放的矛盾时，(中国)政府的一贯策略是坚持‘培育发展与监督管理并举的方针。但事实上，政府往往在渐进式改革和‘稳定压倒一切的政治环境下，在‘两害相权取其轻中做出选择，确保稳定，牺牲速度。”在政府主导型的转型社会时期，政府的管控型非政府组织治理理念压抑了非政府组织主动参与的内在动力。缺乏自觉参与社会稳定风险管理的积极性。第二，非政府组织的观念制约：“我们有政府”。中国的非政府组织的官办色彩太浓。对政府的依赖性过强。自从1980年代中后期政府推进“政会分开”的非政府组织改革以来，20年的努力并没有让非政府组织依赖政府的特性发生质的变化。非典时期，一位国际资助机构的项目人员询问一个省级群众团体负责人：“你们有什么要做的事情需要我们帮助吗”这位负责人回答：“不用，我们有政府。”在社会稳定风险管理中，非政府组织对政府的严重依赖和自治意识的淡薄。使得它们无力动员和组织社会力量融入其中。第三，民众的观念制约：“有事找政府”。中国社会缺乏社会自治的传统，社会自治观念薄弱。民众习惯性地出了事找政府，缺乏结社和自组织能力。而且现行非政府组织管理体制过于注重人口管理却忽视了过程管理，造成非政府组织部门透明度低，内部管理混乱，滋生了腐败现象，损害了非政府组织的公信力，如“郭美美事件”引发的中国红十字会危机。非政府组织参与社会稳定风险管理要想得到民众的真正理解和认同，尚需进一步提升社会公信力。

(三)内部不善：非政府组织自身发展处于初步阶段，缺乏有效参与社会稳定风险评估的资源基础和能力

同“国外非营利组织的发展相比，和正在兴起并日趋完善的市场经济的发展相比，和改革开放中社会巨大变迁带来的需求相比，我国的非营利组织显得明显的先天弱质、后天困难。”第一，资源不足。非政府组织的最大缺陷在于其活动所需要的开支与所募集到的资源之间存在一个巨大的缺口，萨拉蒙将之称为“志愿失灵”。调查显示，44.4％的非政府组织认为资金缺乏是它们面临的首要问题，经费严重不足，使得非政府组织无法开展正常的活动。在人才资源方面，9.9％的非政府组织认为缺乏人才。相比政府和企业单位而言，非政府组织就业稳定性差、报酬低、工作条件艰苦，无法吸引优秀的专业人才。目前，非政府组织中基本的工作人员主要来自政府机构改革造成的分流人才，导致非政府组织内部制度不健全、管理不科学、家长制等问题。非政府组织在人力资源和经费方面对政府的依赖性导致其在资源获取、社会动员以及自身人、财、物方面缺乏自主权，无法以独立的身份参与社会风险管理。第二，能力不足。非政府组织成立登记门槛过高、限制分支和竞争，对政府过度依赖，导致中国的非政府组织一般来说规模比较小，资金筹措能力比较低，动员社会资源的能力也就比较弱，加上组织管理不规范、不透明、不民主，使得它们难以得到社会的广泛认同和普遍的社会公信。不能发挥应有的积极作用。因此，“中国大多数社会团体的能力非常弱小，无力承接政府转移的职能，也无力提供更多的公共服务，更谈不上发挥自我管理、自我监督、自我服务的功能。”

四、强化非政府组织有效参与社会稳定风险评估机制的对策思考

高风险社会的特点决定了社会稳定风险管理必然是一个政府、非政府组织、社会民众共同参与、共同发挥各自作用的过程。笔者认为，欲强化非政府组织在社会稳定风险评估中的功能发挥，可以从以下几个方面展开。

(一)完善关于非政府组织的法律制度构建，拓展非政府组织生存和发展的制度空间。为非政府组织参与社会稳定风险评估提供制度基础

1.建构“培育型”的非政府组织管理体制立法体制，积极推动政府对非政府组织管理体制的转变。近年来，政府在构建社会主义和谐社会、加强社会管理体制创新的大前提下，加大了对非政府组织发展的宏观推动力度。并积极推进非政府组织的管理体制探索。随着政府社会管理视角的转变和非政府组织力量的增强，双方日益具有良性互动的基础，为“管控型”非政府组织管理体制向“培育型”非政府组织管理体制转变奠定了社会基础。这种新的“培育型”的立法体制的核心就在于改革现有的非政府组织双重管理体制，统一登记制度。《十二五规划纲要》提出：“改进社会组织管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。重点培育、优先发展经济类、公益慈善类、民办非企业单位和城乡社区社会组织。推动行业协会、商会改革和发展，强化行业自律，发挥沟通企业与政府的作用。完善扶持政策，推动政府部门向社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域，扩大税收优惠种类和范围。”这是从中央的高度首次确立了非政府组织的职能、地位和发展方向，也明确传递了非政府组织合法身份的“破冰”信号。在2011年7月4日的民政工作年中分析会上，民政部部长李立国表示，民政部门对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织履行登记管理和业务主管一体化职能。这意味着上述三类社会组织将可以直接登记，不需再找业务主管单位挂靠。简化登记注册程序、降低准入门槛也可以最大限度地使大量的草根非政府组织获得法律上的合法身份，摆脱合法性危机，从而纳入政府的统一管理，走出草根非政府组织的管理困境。同时，也可以降低非政府组织对政府的依赖，提高它们的自治性和自主性，这是非政府组织参与社会稳定风险管理的前提和制度保障。

2.完善非政府组织参与社会风险管理评估的立法。政府应以立法的形式确立非政府组织性质、地位、功能，界定政府部门和非政府组织在社会稳定风险评估中的权责关系，规范非政府组织参与社会稳定风险评估的程序和办法，及时化解两者之间的冲突，防止政府利用公权力损害非政府组织的利益，为非政府组织参与社会稳定风险评估提供法律上的保障。这无疑是个任重而道远的过程。因为，目前我国关于非政府组织的法律制度尚不完善：立法层次低，缺乏对非政府组织进行统一规范的法律，现有的法律规定虚化，缺乏可操作性。个人建议立法部门应当根据宪法关于保障公民结社自由的宗旨，研究制订一部管理非政府组织的统一法律，对非政府组织的法律地位、主体资格、登记程序、监督管理、经费来源等事项做出明确规定。以此为基本法的前提下，修改完善现行的其他单项非政府组织立法和相关法律，形成一个有机统一的、多层次的非政府组织法律制度。在此基础上，或者单独制定非政府组织参与社会稳定风险管理的单向法律、法规，或者在原有法律的基础上补充完善这一内容。

(二)理性看待非政府组织，推动政府、非政府组织和民众的观念更新

改革开放以来，非政府组织发展迅猛，尤其在科技教育、文化卫生、扶贫开发、环境保护、法律援助、社会福利、行业管理、社区建设、体育保健、农村专业经济等领域，非政府组织已经有很强的能量储备，已成为一支无法忽视的社会力量。因此不论是非政府组织自身还是政府、社会民众在观念上都应改变观念，重新审视并理性对待非政府组织。第一，政府要理性对待各种非政府组织，要把非政府组织视为社会稳定风险管理的重要力量，与其建立合作互助关系，积极培育非政府组织的发展和壮大。“从总体上说，既不要敌视它，也不要忽视它；既不要惧怕它，也不要溺爱它；既不要放任它，也不要封堵它。有远见的党政干部应当主动与各种合法的、健康的民间组织建立信任关系和伙伴关系，积极培育各种与政府合作、有利于促进社会公共利益、基层民主和公民自治的民间组织，充分发挥它们在社会管理、公民参与和建设和谐社会中的作用。”同时，政府也有责任积极推动非政府组织的培育和合作。中国现行的非政府组织管理体制中，只有监管主体，却没有培育主体，在推动非政府组织自主性的改革中，有必要建立一个强有力的非政府组织培育机构致力于推进非政府组织的培育和发展。实践中，已经出现一些实际扮演非政府组织培育主体的机构，如北京市的社工委、深圳市的行业协会服务署、上海市的行业协会发展署等。政府应逐渐从直接管理活动中退出转向对整个领域实施行业管理，由这些培育主体对非政府组织进行监督和培育。第二，非政府组织自身也要重新合理定位。强化内部自律机制。作为一种道义的具有伦理基础和伦理内涵的主体，非政府组织在社会稳定风险评估中的角色定位是“政府搭档”，它与政府一样，都是社会稳定风险管理的公共管理主体，同政府之间是伙伴关系而非依附关系。从1980年中后期开始非政府组织的“政会分开”改革，目的就是非政府组织“去行政化”，摆脱对政府的依赖。只有这样，非政府组织才能以独立、自主的身份参与到社会稳定风险评估中来。第三，民众对非政府组织的认识的提升是一个长期的、渐进的过程，受到多重因素的制约，如公民社会的发育程度、地域文化以及非政府组织社会公信力等。提升民众的自组织能力，积极参与到社会稳定风险管理中来。

(三)积极推进非政府组织内部治理创新，提高非营利组织自身的社会稳定风险管理水平

第一，重视非政府组织的理念建设，培育公益精神、社会责任感和使命感。“理念或使命是非营利组织存在和发展的灵魂。”当前中国非政府组织面临的动力不足、目标错位等问题，多少都与缺乏理念有关。要完善非政府组织的内部治理，提高非政府组织的凝聚力和社会公信力，首要的就是帮助非政府组织在社会里面找准自己的定位，帮助它们重新考虑愿景和使命，提升理念意识。第二，提高非政府组织的资源运作能力。就资源来源而言，非政府组织主要的资源来源是慈善捐款、运营收入以及政府资助。根据霍布金斯大学对22个国家的研究数据显示，来自个人、企业和基金会的捐赠仅占非政府组织收入的11％，而接近一半(49％)的收入来源是会费和运作经营，另外来自公共部门的资金占到40％。这说明了非政府组织经营的重要性，非政府组织要提升自身通过组织经营来缓解资金压力的能力。非政府组织所接受的政府资助，主要包括政府补贴、项目委托和政府采购等来自各级政府财政的公共资金。非政府组织要改变过去“等、靠、要”、事事依赖政府的思想，积极通过公共服务购买的形式来筹措资金。从非政府组织的资源使用来看，合理使用资源、实现社会目标的能力决定了非政府组织筹措资源的能力，这就要求非政府组织尽快完善组织内部财务制度，提高内部运营的透明度，从而提升自身的社会公信力。只有这样，才能经得起公众的问责，才能吸引更多的资源。第三，非政府组织要吸引高科技人才，为其参与社会风险管理做好人员贮备。在社会稳定风险评估中，非政府在组织需要具有专业素质的工作人员，这些工作人员应有利他主义的奉献精神和社会使命感，应具备特定的专业知识和特定技能。非政府组织的领导人的素质也是决定非政府组织参与社会稳定风险评估成效的重要因素。建立良好的领导人选拔机制和轮换制度，实现决策权责独立，推动非政府组织的规范化、专业化、可持续化运作。

责任编辑肖利