简述国际淡水资源的立法保护

□ 王振红

一、国际淡水资源的概念

国际淡水资源又称为国际水资源或跨国淡水资源，目前国际上还没有统一的定义。《联合国环境规划署环境法教程》的定义是，国际水资源就是共享水资源，包括河流、湖泊及其大小支流，或者河流的入口和出口（通常称为流域）以及处于两国或更多国家管辖之内的地下水系统。我国环境法学著名学者王曦对国际淡水资源的概念有如下分析：第一，它是一个相对海洋的概念，指的是内陆的淡水资源；第二，它具有国际性，它指的是处于两个或更多的国家的领土之上或管辖权之下的淡水水体；第三，它不同于国际法中“内水”的概念，它只包括陆地领土上的那些处于两个或更多的国家的领土之上或管辖权之下的淡水水体，包括界河、多国河流、国际河流、跨国湖泊和跨国的地下水体；第四，地球上的河流中有将近一半的为两个或两个以上的国家所共有。

二、国际淡水资源立法保护的现状

目前，规范国际淡水资源的立法保护主要是国际法律文件或国际条约。根据缔约方数目和适用范围的不同可分为如下几类，即全球性立法保护、区域性立法保护和政府间组织的决议和宣言、国际法学术团体的决议和规则等。这里我们主要谈谈前两种有关国际淡水资源的立法保护的现状。

（一）国际淡水资源的全球性立法保护

1972年斯德哥尔摩大会行动计划呼吁为防止淡水污染和保护整个水资源进行国际合作。1997年5月5日根据国际法委员会的条款，联合国大会通过了《国际水道非航行利用法律公约》。从1993年开始，确定每年的3月22日为“世界水日”。随着全球水共识的不断加深，1996年相继成立了两个著名的国际合作组织——“世界水资源协会”与“全球水伙伴组织”。提议召开世界水论坛“世界水资源协会”。2000年3月17～22日在荷兰海牙召开了第二届世界水论坛及部长级会议，通过了《21世纪水安全——海牙世界部长级会议宣言》。2001年12月在波恩举行了一次有新意的国际会议，通过的《波恩国际淡水会议部长宣言》和《波恩国际淡水会议行动建议》。2002年12月12日联合国宣布启动“国际淡水年”计划，根据塔吉克斯坦总统拉赫莫诺夫的提议，决定将2003年定为“国际淡水年”。2004 年《关于水资源法的柏林规则》是国际法协会在国际流域水资源管理法方面的最新发展，国际法委员会目前正在起草跨界含水层法。制定一套完整的跨界地下水开发、利用、保护和管理的原则和规则，已经成为国际水法未来发展的一项重要内容。

地区 时间 条约名称欧洲1968年1976年1986年1994年1996年《欧洲水宪章》《保护莱茵河不受化学污染公约》《莱茵河行动计划》《为保护和可持续利用多瑙河进行合作的公约》《保护莱茵河公约》南美洲1969年1975年1978年北美洲1909年1944年1978年1973年《银河流域条约》《乌拉圭河章程》《亚马逊合作公约》《关于边界水域和美加有关问题的华盛顿条约》《利用科罗拉多河、蒂华纳河以及格兰德河的公约》新的《大湖水质协定》《关于永久彻底解决科罗拉多河含盐量的国际问题的协定》亚洲1992年1995年1996年2001年《关于恒河水域条约》《湄公河流域可持续发展合作协定》《关于马哈卡河综合开发的条约》《中哈政府关于利用和保护跨界河流的合作协定》非洲1964年1978年1987年1995年《乍得湖流域开发公约和规约》《冈比亚河协定》《关于共同赞比兹河系统环境完善管理行动计划的协定》《关于共享河流系统的议定书》

（二）国际淡水资源的区域性立法保护

世界上有263 条较有影响的国际河流和湖泊，分布在145 个国家，其流域面积占地球陆地面积的45.3%，拥有全球60%的淡水资源。上表反映的是比较重要的国际淡水资源的区域性法律保护。

三、国际淡水资源立法保护的不足及原因

（一）缺乏统一性。虽然历次人类环境会议通过的宣言都在关注国际淡水资源的问题，在《二十一世纪议程》里还专门设立了保护国际淡水资源的一章，但保护力度是远远不够的。国际社会需要一部统一的保护国际淡水资源的法律，国际淡水资源立法应走向法典化、全球化和统一化，运用其协调各国的行动，指导各国在保护和利用全球淡水资源上进行合作，同时履行相应的国际义务和承担相应的国际责任。

（二）关注度低。从19世纪至20世纪50年代，人们开始关注水资源问题，但并没有涉及对水资源的保护，而主要是停留在对水的利用上，如航行、捕鱼等。到20世纪50年代至60年代末，这一时期国际水道的自然环境所面临的损害主要是污染，这也是人类最早注意到的环境问题。20世纪70年代以后，人类的环境保护的意识不断地加强，对国际淡水保护的认识亦同时加深，国际立法在这种大背景下获得了长足发展。所以，我们必须高度关注国际淡水资源，以保证国际社会的安定和发展。

（三）局限性。主要指的是国际淡水资源的区域性保护有局限性。可以说关于国际淡水资源的利用和保护的国际法规则始于区域性的或双边的国家实践，如前所述，在区域性的国际河流方面有相对完善的法律法规，然而区域性国际淡水资源的保护又仅局限于那些经济相对发达的国家和地区。但是在亚洲、非洲等其他大洲缺乏区域合作制度，因此有必要全面的建立、发展和完善各大洲的区域性的国际淡水资源保护机制。

四、加强国际淡水资源立法保护的几点建议

（一）尽快制定出一部全球性的保护国际淡水资源的公约。如前所述，在对于国际淡水资源的立法保护方面，全球性的统一的国际化公约还没有形成，只有《国际水道非航行利用法律公约》和《国际河流利用规则》这两个国际性的文件在如今的国际社会上被频繁的引用。各国就在平等互利、共同协商的前提下，参考上述公约和规则，及早签订让各国利益都能均衡的国际性淡水资源保护公约，把国际淡水资源的开发、利用和保护纳入统一的国际法调整范围内。

（二）调整国际淡水资源的立法理念，拓宽立法保护国际淡水资源的视野。从某种意义上来讲，就是增加对淡水资源的关注度，这必须要用国家的手段加以干预——法律。全球性的或区域性的国际淡水资源立法的过程中我们不仅要加强对水资源危机的关注，还要在此基础上通过引入“共同而有区别的责任原则”来巩固对淡水资源的关注意识和责任意识。既注重维护本国利益，又强调应为共同利益而做出必要的让步。促使国际河流水资源双边或多边协定的磋商和缔结顺利进行，进而保障国际河流水资源利用立法视野的拓宽。

（三）加强国际合作，特别应该扩大有关各国谈判和签署的双边或者多边的国际淡水资源的保护协议内容。首先，是保持和加强与相邻国家和沿岸各国的信息交流与合作；其次，各国对待此问题的处理要持积极姿态，构建和谐的周边安全环境。各国应充分发挥负责任大国作用，在战略层面上，以跨国界河流为媒介，推动国家之间的区域合作；在机制建构层面上，充分发挥各国的技术、资本、地缘等综合优势，联合周边国家构建一套涉及管理、开发、预防、应急内容等的合作与协商机制，使各国共享水资源所带来的发展与繁荣。

（四）充分发扬可持续发展的理念，完善各国的国内水资源立法。各国应立足于自身的淡水资源具体情形，结合国际淡水资源立法的发展趋势，着眼于国际淡水资源的生态系统管理，确立系统的、开放的、可持续的流域或湖泊管理理念。这样，可以更好地实现保护国内水资源的立法与国际淡水资源立法真正的接轨，最终保障全球淡水资源的安全供给。

五、结语

2011年3月22日，联合国环境署的一份报告显示蒙古国正面临着严重的水资源短缺问题。联合国环境规划署和蒙古水利主管部门联合发布的报告表明，气候的不断变化和城市化进程的迅速发展正威胁着蒙古国本身就很脆弱的水资源现状。蒙古国为内陆国家，现在有一半以上的居民无法获得清洁的饮用水。所以，以蒙古国为例，我们要清晰的认识到水资源缺乏的现状并未得到根本性的改变。逐渐加强对国际淡水资源的立法保护是一个长期、复杂而艰巨的过程。

虽然国际淡水资源立法保护上有许多的不足，但关于淡水资源立法保护的重要进步是不容忽视的。主要表现为，从单一利用到全方位保护，从保护河流到保护整个水系的发展过程，从创设相对简单和直接的防止重大跨界污染的义务，发展到建立广泛的保护共享资源的法律制度。所以，各国要在深入研究国际淡水资源的相关国际条约和惯例的基础上，承接发达国家和国际上的先进立法，完善国内立法。切实转变观念，提高责任意识，积极参与国际、跨界河流的开发和利用保护，方能更好的维护国际淡水资源的水事秩序和安全。