基于集体土地管理问题的探讨

蒋黎明

摘要：随着经济社会的发展，通过改革要建立适应社会主义市场经济的有偿有限期使用制度。本文主要阐述了集体土地管理改革的任务和改革应建立的新制度。

关键词：集体土地；制度；改革

中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：

长期以来，国家为维护集体土地所有者的合法权益和保护耕地，对集体土地的管理和使用一直采取了严格的政策。改革开放后，我国市场经济逐步发育成熟，社会主义各项建设事业呈现勃勃生机，集体经济也以前所未有的速度发展壮大起来。集体土地占全国土地的绝大多数，是社会主义公有制土地的重要组成部分。集体土地主要承担全国的粮食、蔬菜生产，也承担为国家建设提供用地保障的任务。经济社会迅速发展，对建设用地的需求越来越强烈，需求量也越来越大；国家在集体土地管理工作中存在的问题已逐渐暴露出来，集体土地的管理机制已经不能适应当今经济社会发展的要求。现在，广大农村地区，集体土地被乱占乱用和随意撂荒的现象十分突出，直接影响到经济社会的可持续发展及我国加入世界贸易组织后的粮食安全。加强和改革对集体土地的管理，是我国改革开放和经济发展的客观要求。这不仅对促进农村地区经济发展，有效解决“三农”问题具有重要作用，而且对国民经济和社会的可持续发展及国家粮食安全具有重要意义。

一、集体土地管理改革的任务

1、明确集体土地所有权主体

从我国农村现有的生产力水平和生产发展的角度来看，都必须强化集体土地所有制。在法律规定上，之所以出现劳动群众是集体土地和全民所有土地的所有权主体，是因为片面地强调了土地的公有制，混淆了国家土地和土地所有制的概念，没有弄清楚两者之间的区别。国家土地包括国家主权范围内的所有土地，是一个主权性的概念；土地所有制是体现统治者利益的，是在国家土地范围内谁拥有土地，是一个政治性的概念。只要法律明确了土地的所有者，土地的所有制也就明晰了。我国实行社会主义公有制，政府代表了人民群众的根本利益，所以，由政府拥有“全民所有”土地的所有权，是与我国的社会制度相适应的，而且有利于强化政权。村民委员会是最基层的群众自治组织，也是广大农民群众利益的维护者。基于以上分析，我们可以形成这样的认识，即：中华人民共和国的土地属于国家，包括政府所有和劳动群众集体所有。政府所有土地的所有权属于国务院，由县级以上人民政府按照属地管理的原则代表国务院行使所有权；劳动群众所有的土地属于村农民集体或者乡（镇）农民集体，由村民委员会和乡（镇）人民政府行使所有权。这样，就明确了我们国家土地所有权主体有三种：政府所有土地的所有权主体只有一个，是国务院；劳动群众所有土地的所有权主体是分散于全国的各个村民委员会和乡（镇）人民政府。这三类所有权辖有的土地是并立的，共同组成了国家土地的整体。

2、改进征地补偿安置方式

土地征用工作事关国家经济建设，涉及农民的切身利益和社会稳定；改进征地补偿安置方式是有效维护被征地群众合法权益的客观要求。现行征地补偿安置采取的是按地类、按产值计算土地补偿费和安置补助费。这种仅仅机械地体现土地的生产价值，忽略了土地的区位价值，而土地的区位价值是土地固有的社会功能价值，也是农用地转为建设用地最重要的前提；所以，这种计算土地补偿费和安置补助费的方法不能正确地体现出土地的实际价值，损害了被征地群众的利益。新的土地补偿费和安置补助费标准既应该含有土地的生产价值，还应该含有土地的区位价值。在土地的价格体系中，能够满足以上两个条件的，就是土地的评估价格。目前，按土地评估价格进行补偿就是一种合情合理、可操作性很强的补偿方法，也是容易被征地群众理解和接受的方法。对被征地群众进行安置，全国多数地方采取了农转非、支付安置补助费的形式。这些安置方式在改革开放初期和计划经济年代发挥了积极作用；但随着经济社会的发展，其局限性已逐渐暴露出来。

3、改革集体土地管理使用制度

在进行集体土地使用制度改革时，必须摒弃土地是“商品”的概念，土地商品化不适应我国当前8亿多农民靠种地吃饭的现状。要在坚持我国基本国情的基础上，建立新的集体土地使用制度。对于集体农用地，仍应以稳定、完善家庭联产承包责任制作为深化改革的立足点，以保持社会稳定，有效解决农民的就业问题；对于集体建设用地，改革的重点是建立有偿使用制度，规范集体存量建设用地流转。总的来讲，可以采取“内方外圆”的形式，对集体农用地和集体存量建设用地分别进行管理和使用。集体土地的管理和使用，除应该遵守国家已经建立的用途管制制度、基本农田保护制度、占补平衡制度等土地管理制度，还应该根据社会发展的要求，将原来针对国有土地建立的有偿使用制度运用到集体土地的管理和使用中来。

二、集体土地管理改革应建立的新制度

改革和完善集体土地的使用制度，是集体土地管理改革的重点。集体土地的管理和使用，必须遵守国家已经建立的土地制度；另外，还应该根据集体土地的特点和农村生产力的发展水平，建立适应社会主义市场经济和社会发展的其他管理制度。

1、有偿有限期使用制度

集体土地的有偿有限期使用应该从维护集体利益，创造公平的竞争环境，促进集体经济发展的原则出发，以创造平等、高效、灵活的土地利用环境为目的。在这方面，可以借鉴国有土地的管理经验，从取得方式、使用年限、收益分配等方面进行规范和调整。集体土地使用权的取得方式参照国有土地的出让、租赁、转让等形式，“出让”主体应该是乡（镇）人民政府、村民委员会，受让方仅限于本县行政区域内的农村集体经济组织和个人。收益分配应以土地所有权为基础，所有者的权益在经济上应得到最大程度的实现。即将绝大部分的收益留给集体土地所有者，政府及管理部门是以税、费等形式取得收益。在进行以上改革时，必须考虑到以所有权为基础的分配必然导致农民集体资产的大量积累，必须对这部分资产的管理和使用做出规定；否则，将会造成新的不稳定因素。

2、所有权有偿转移制度

集体土地所有权的转移有三种形式：一是国家征用集体土地；二是集体土地所有权在村农民集体之间转移；三是集体土地所有权在村农民集体和乡（镇）农民集体之间转移。所有权有偿转移制度是指集体土地所有权在农民集体之间有偿转移的制度，即一个农民集体（受地方）在付出一定的费用（类似于征地补偿费）后，有偿取得另一个农民集体（出地方）一定数量的集体土地，附着于土地上的权利和义务也随所有权的转移而转移。在进行这种转移时，受地方与出地方应是同一个乡（镇）内部的农民集体，可以是村农民集体与村农民集体，也可以是村农民集体与乡（镇）农民集体，而且他们之间是双向的。土地所有权有偿转移的目的在于促进远地资本在优势土地上的实现，提高土地的使用效益，反映优势地

段的资本聚集效应，同时，促进不同农民集体经济的发展。集体土地所有权在进行转移时，受地方和出地方应是自愿的，平等的，受地方有明确的投资或利用方向。转移的方式是有偿的，补偿费用不得小于土地的评估现值。转移后土地的利用应该符合土地利用总体规划和国家的有关法规、政策。在实行集体土地所有权有偿转移时，也可以采取“置换”的方式，即一个农民集体以一定数量和质量的土地换取另一个农民集体一定数量和质量的土地。这种“置换”与我国目前有的地方以“地滚地”形式调整土地所有权是一致的；置换的基本基础是土地的价值相等，也可以是面积相等。