北京市老旧小区管理难题及对策研究

傅泽华

摘要：计划经济时期福利分房制度下形成的小区，由于建成时间较久，加之规划设计落后，工程质量良莠不齐，生活设施配套不完善和管理不到位等原因，普遍存在管理混乱或无人管等问题。虽然政府近年来投巨资下大力加以改造，但因小区的管理缺位，导致小区改造整治后的成果难以巩固，引起居民强烈的不满，成为潜在的社会不稳定因素之一。本文从当前老旧小区管理困难的现状入手，分析其存在的原因，找到根源所在——房改房产权问题，针对问题提出对应的解决办法，以期提升北京市老旧小区全面整治后的物业管理水平，巩固各类改善工程成果，改善人民群众的居住生活品质。

关键词：老旧小区；管理；更新改造；产权

中图分类号：C93文献标识码： A 文章编号：

引言

社会经济飞速发展，商品房炙手可热，保障房势如破竹，老旧小区却似乎淡出了人们的视线。随着政府对于民生的关注，老旧小区整治工程重新登上舞台。近年来，为使城市环境建设更上一层楼，政府对其整治力度不断加大。目前，北京市对老旧小区还没有一个统一明确的定义。参照北京市2008年环境建设任务书（市环指发【2007】35号）文的有关规定，通常将1990年以前建成的无产权或多产权且无物业管理的、拥有三栋楼以上规模的住宅小区称为老旧小区。这些小区基本上是在计划经济时期福利分房制度下形成的，由于建成时间较久，加之规划设计落后，工程质量良莠不齐，生活设施配套不完善和管理不到位等原因，普遍存在不同程度的脏乱差问题。

1 当前老旧小区管理现状

1.1 丰台区老旧小区基本情况介绍

依据丰台区社会办调查统计，该区现有老旧小区286个，分布于全区15个街道（地区）的106个社区，涉及居民13.93万户，40.45万人，其中常住人口32.48万，流动人口7.97万，比例接近4：1。

这些老旧小区，最早的建成于上世纪五十年代，多数建成于上世纪八、九十年代。依房屋产权划分，大体为三种类型：独家产权单位的138个，占比48.3%；多家产权单位的127个，占比44.4%；无产权的21个，占比7.3%。依小区目前管理模式划分共计6种类型：单位自管的123个，占比43%；居委会代管的120个，占比42%；委托物业公司管理的23个，占比8.1％；无人管理的10个，占比3.5%；居村共管的4个，占比1.4%；由房管部门或居民自管会管理的各3个，分别占比1%。

1.2 丰台区老旧小区面临的主要问题

现有的老旧小区基本上是上世纪八、九十年代，为解决人民群众住房困难而突击建成的单一功能小区，虽然区政府近年来投巨资下大力加以改造，改善了环境，完善了部分设施，但因小区在规划设计上的先天不足和历史欠账较多，改造后的小区仍不能完全满足居民的生活需求，有些问题群众反映仍然强烈，特别是因小区的管理缺失，导致小区改造整治后的成果难以巩固，不同程度地出现了“一年出新，两年回潮，三年脏乱差”的现象，引起居民群众的不满。

1.2.1 缺乏长效管理机制，脏乱差现象反弹严重。

2003年以来，区政府投入大量资金对老旧小区进行整治，改善了小区生活环境，得到居民群众的充分肯定。但由于没有规范的日常维护管理，整治后的效果得不到有效巩固，出现了“前治后乱”的状况。脏乱差问题开始反弹，主要表现为违法建设回潮；小商小贩随意进出小区摆摊设点，占道经营，导致小区卫生差，秩序乱，不安全；随处堆放杂物；绿地无人养护管理，加之人为践踏，猫犬的毁坏，机动车的碾轧，造成树木、绿篱、草坪、花卉等枯死严重；环境卫生差等。

1.2.2 机动车乱放乱停，影响居民出行。

随着人们生活水平的不断提高，近年私家车数量增长迅猛，使得原本空地不多的老旧小区更加拥挤，机动车的增加与有限的停车位矛盾日益突出。为了停车，一些车主随意私装地锁或侵占绿地、人行步道和公共活动场所停车，甚至堵塞消防通道。停车秩序混乱，不仅给居民出行带来不便，也为紧急救护和消防安全埋下了隐患。由于乱停乱放，机动车被倒上垃圾或被人为划痕的现象时有发生，严重影响了居民的人际关系和社区的和谐建设。

1.2.3 人防物防技防缺位，居民安全感降低。

与新建小区比，多数老旧小区的治安状况较差，各类侵财案件高发，主要为自行车、汽车电瓶被盗及砸撬汽车玻璃等，甚至发生入室盗案件。有的老旧小区在改造中为每一个单元安装了防盗门，但未安装门禁对讲设备，造成居民进出及不方便，有不少防盗门因此被砸被撬，导致大部分防盗门没有发挥治安作用。有不少社区的民警岗亭形同虚设，民警很少入社区。有不少居委会干部反映，法警每天能来社区坐上两小时就相当不错了，到头来居委会还得给法警记全勤。

1.2.4 水电基础设施陈旧，影响居民生活质量。

老旧小区的上下水设施及供电线路老化问题比较普遍，上水问题主要是楼前管和户内立管多为使用寿命5—10年的黑铁管和镀锌管，管道锈蚀严重，早已超出改造更新的年限。下水问题主要是排水管径小，管道材质不达标，管线老化严重，常出现堵塞和跑冒事故，甚至管线破裂引发路面塌陷。电的问题主要是有的小区多年来一直是临时供电，相当一部分小区供电线路负荷低，每到夏季用电高峰，常发生掉闸断电和短路打火现象，极易引发火灾事故。

2 老旧小区管理难题原因分析

首先，老旧小区管理上的种种难题可以归为“历史遗留问题”。现有的老旧小区大多是计划经济时期建设的，当年为了解决老百姓的居住问题，许多单位在建设住宅时只考虑了小区的居住功能，对于文化、娱乐、安全、环境功能很少或者根本没有考虑在内。规划设计理念的滞后导致了小区建设的先天不足。房屋质量参差不齐，配套设施不齐全，规划设计不合理，与如今物业系统服务、配套完善的新小区是无法相比的。房屋和基础设施得不到正常的维修和保养，致使房屋设备陈旧、老化，需要大量资金改造。

第二，老旧小区的业主主要是下岗职工、无业人员、孤寡老人和农转居居民，其中相当部分属于低收入家庭，消费专业的物业管理服务的能力有限。老旧小区业主或居住人已经长年形成的传统生活消费观念，与现代物业管理的要求有差距，这不是短期内能改变的。不少对物业管理没有认同感，认为现在生活就比较适宜，不愿做改变。特别旧小区老年人比较多，改变习惯更不容易，有的认为物业管理就是变向来收钱，出现对物业管理的抵触情绪，给物管工作带来一定的阻力。

绝大多数居民仍旧固守在“有问题，找单位”的思维模式中，早已习惯了依靠单位负责一切问题的旧的解决途径，严重缺乏当今时代下“花钱买服务”的意识。

第三，房屋维修基金准备不足，使用程序较为复杂。老旧小区的房屋基本上都是福利分房性质的。在没有房改售房以前，承租人缴纳着较为低廉的租金，有产权单位或房屋管理部门统一对房屋进行修缮，所收租金难以达到以租养房的目的，管房单位或房管部门的维修资金基本上靠多种经营及财政补贴去解决。房改售房时，每位购房人在买房时按规定缴纳一部分公共维修基金，按售房年份的不同，每平方米几十元不等，由售房单位专项存在住房公积金管理中心，使用时按程序提取。北京市在1999年7月1日出台了商品房收取公共维修基金的政策，规定办理房产证时虚按购房价格的2%收取公共维修基金。对于2000年以前开发的商品房小区，房屋出售时大多未收取公共维修基金。对于维修基金的使用需要征求大多数业主的意见，按相关程序报审，未成立业主大会的则无法使用。

最后，老旧小区现状如此，其根源在于——房改房产权关系复杂、产权权利不明晰。老旧小区与当今市场上的商品房相比较为特殊。老旧小区多是在房改的大背景下产生的，其物业管理基本上是采用产权单位自己管理的模式。随着经济体制改革和住房制度改革的不断深化，企业改制搬迁、倒闭、破产及职工“优惠价”“成本价”购房政策的实施，逐步形成了目前老旧小区多产权和无产权并存，管理职责不清的局面。表现在公用设施、楼房公摊部位和水电等设施维修维护方面互相推诿扯皮。引进物业管理公司后，物业费该由谁来承担，停车费该不该收都成为了说不清楚的问题。

如今，建设初期入驻小区的物业因不堪重负早已不知去向，多产权单位的小区各单位都不愿管，甚至一部分居民失去产权单位，小区管理的重担俨然压在了居委会的肩上，致使居委会每年都要自行投入大量资金进行维护管理，却也苦不堪言。另外，多产权老旧小区未实行封闭管理，没有设立门卫制度，特别是产权单位众多或无产权的老旧小区，基本上处于无治安管理状态。

3 对策研究

老旧小区的这些特点决定了其管理决不是一个单纯的物业管理问题，简单的引入市场化的物业管理模式解决不了老旧小区的管理问题，必须在明晰产权关系的基础上，将其纳入社会管理系统中进行综合管理。

我们将老旧小区整治问题融进完善保障和改善民生的制度安排中去，尽快使发展成果更好惠及全体人民，对此提出几条政策建议：

3.1 加强老旧小区基础设施建设与改造。

老旧小区产生和存在的主要问题，有历史客观原因，也有相关部门遗留的一些现实问题。建议由政府牵头对老旧小区后期管理加大协调力度，发挥政府主导作用，有序推进老旧住宅小区综合整治。对老旧住宅小区整治进行整体规划，制定专项计划，列为“折子工程”。按照政府组织、居民参与的原则，因地制宜，积极进行房屋维修养护、配套设施完善，延长房屋使用寿命，改善房屋使用条件。切实解决老旧小区的现实问题。

3.2 加大宣传力度，为老旧小区物管进驻营造良好舆论氛围。

小区改造后的长效管理工作涉及到千家万户，居民的参与支持和理解程度是决定改造成果能否持续保持的关键。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，政府应通过建立市场机制来培育老旧小区百姓的市场观念，即政府花钱买机制，百姓花钱买服务。要让广大居民懂得，房屋的产权已经多元化，作为产权人要承担维修养护责任。

通过加强宣传教育，扎实做好群众的思想转变工作，使广大居民群众真正明白，和谐社区的建设真正关键在居民，无论是物业管理还是居民自治，“花钱买服务”是理所当然的。

3.3 完善住宅专项维修资金管理制度，是解决住宅产权多元化情况下小区共用部位和共用设施设备维修问题的重要举措。

根据物业管理条例规定：根据《物权法》、国务院《物业管理条例》等规定，业主有权申请使用物业维修资金和房改房维修资金。建议政府每年由财政部门拨付专项资金，用于解决物业管理中的突发问题。对于住宅小区内分户表前的相关管线和设施设备的维修养护，由供水、供电等专业部门负责，表后的由产权人负责。专业部门所需的资金由应急管理基金中列支。

此外，针对建筑工区反映使用程序繁琐，维修基金审批不下来，无力承担小区维修维护问题，我们可以通过政府借助审计部门，对小区实际问题现场调查证实实际需求，对维修基金专项审计，出具客观公正审计报告，以确保正确支配维修基金；若报告结果显示，产权单位的确资金困难，便可借助其向政府申请拨款援助，以便维修资金更快下发，及时解决小区难题。

3.4解决老旧小区管理难问题的重点和难点在于房改房产权制度的改革和创新。只有抓住问题的实质，追其根源，才能更有效地摆脱当前困境。

产权关系复杂，产权权利不明晰是老旧小区难管理的关键所在。设立专门的管理机构针对不同的产权归属，采取政府统一集中管理制度，将产权明确化，消除有事情找不到责任人的混乱现象，达到专人专管的状态。

产权单位是住宅的产权人的就要对老旧小区的改造进行相应的投资，且有义务承担维修管理费用；产权已经归个人所有的，居民不再享受单位负责承揽一切服务的福利，权利与义务是对等的，应按照法律规定上交相关费用；对于产权单位已经破产的，则由政府和个人共同承担，政府补贴一部分，业主自筹一部分，这样既可以保证资金及时筹集到位，也能缓解政府财政资金的压力。

老旧小区产权关系复杂问题不是短时间就可以解决的，在当前形势下，我们只能尽量将任务细化，下达至具体的各个社区，由居委会彻底摸清各自产权结构，对不同权属的住户分别对待，统一管理。只有基层工作交待详细清晰，才更有利于上层部门统筹管理。这也是社会发展的一个过渡时期，也许经历了这个过渡，住宅彻底市场化，产权只是个人所有，到那时管理工作将更为容易。

除此之外，因地制宜，建立适合老旧小区特点的管理模式和长效管理机制，保持老旧住宅小区综合整治成果，也是极为必要的。老旧居住小区整治工作完成后，要通过解决管理责任主体、资金来源、管理机制等问题，建立适合老旧居住小区特点的管理模式、机制，杜绝整治后的反复情况，保持整治成果，从根本上改变老旧小区的居住环境。

4 总结

老旧小区综合改造是实现包容性发展的具体举措。强化政府社会管理职能，强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用，也是当今社会的迫切需要。

把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制，在政府、社区、企业及社会组织的共同参与、通力合作下，相信老旧小区会呈现出一个崭新的面貌，最终实现便民、利民、惠民的目标。

参考文献：

[1]李倢，《北京亟待更新改造老旧小区的现状及评估》，城市，2007年03期；

[2]葛红刚，《“社区准物业管理”:破解老旧小区管理难题》，城市开发，2010年05期；

[3]王占强，《北京老旧小区物业管理面临整改》，现代物业，2009年07期；

[4]北京市市政市容管理委员会，《老旧小区换新颜——北京老旧小区整治掠影》，城市管理与科技，2009年03期。