探索建立完善跨省流域生态补偿新模式

田义文， 张明波， 刘亚男

（西北农林科技大学，陕西杨凌712100）

流域生态补偿作为一项保护生态环境的经济手段和促进区域协调发展的制度，逐渐被国家所重视。全国已有十多个省份出台了流域生态补偿的相关规定，同时，一些地方流域生态补偿试点取得了一定成效。然而，我国流域生态环境整体质量并没有随着资金投入的增长、政策约束的严格和生态补偿环境经济政策的实施而有显著改善。近年来，我国跨区、跨省水污染事件时有发生，江河断流，水资源日益短缺，流域区域上下游间的矛盾日趋明显。现行流域管理体制的诸多弊端，特别是人为割裂流域生态系统的整体性的跨省流域管理模式，是造成流域上下游矛盾突出的主要原因。探索我国流域生态补偿困境的制度性出路，在于从流域的整体性出发，突破行政区域的限制，以江河流域为基本单元，构建并完善跨省流域生态补偿机制。

一、我国跨省流域生态补偿制度实施的困境及成因

流域是一个整体性较强、关联度很高的完整的生态系统，由于流域面积广阔，涉及多个省市，往往被不同的行政区域人为地割裂，这种地方行政分割体制并不具有科学性。我国区域管理和流域管理相结合的管理体制并没有克服这种弊端，反而强化了地方利益，造成我国流域水环境保护和开发利用的效率低。造成这种情况的主要原因包括三个方面，一是地方政府客观上具有自利性。政府具有公利性，提供公共产品是政府的基本公共职能之一，同时，政府在很大程度上也是一个“经济人”，也追求自身利益的最大化，本身也存在自利性。流域是典型的准公共物品，具有非竞争性和非排他性，地方政府基于自身利益的考虑，以追求本地区经济利益最大化为目标，往往利则相争，害则相推，无法克服地方保护主义的弊病；二是地方政府水资源管理部门职能冲突。地方政府多个部门对流域具有管理权，各部门职权相互冲突、相互交叉，造成了“九龙治水”的局面。在我国流域管理中，水利部门、水电部门、环保部门、国土部门、城建部门、交通部门、渔业部门等多个部门对流域具有管理权，各自代表不同群体的利益，其管理目标和偏好存在不一致性，部门分割还在一定程度上造成“环保不下河、水利不上岸”的管理困境；三是流域管理机构的职权过窄。流域管理机构的职权被限定在重要江河湖泊的边界河段和河流交会段和防汛抗旱、水土保持和水利设施的建设与管理，仅仅是从流域水资源的某一特性或价值出发来赋予流域管理机制职能，难以对整个流域生态系统进行有效的管理。

在流域分割化、分散化管理体制下，流域内上下游各个利益主体难以通过集体行动来实现共同利益，上下游主体基于自身利益的理性思考往往陷入“公地的悲剧”、“囚徒博弈困境”、“集体行动的困境”。在具体的实践过程中，在理性“经济人”追求自身利益最大化的有限的影响下,即使省际之间存在通过互利合作而实现各自利益最大化的可能，但是由于没有建立起一个能够有效调整相关方利益关系的合作机制，利益主体之间缺乏信息沟通，下游省份在生态补偿问题上就不会积极主动配合，甚至不情愿而进行扯皮和抵制，这样，上下游省际之间就出现零博弈、零合作，从而导致我国流域生态补偿陷入了“走不出省界”的困境，补偿范围仅限于省行政区域内，造成我国跨省流域生态补偿制度实施困难重重。

二、我国跨省流域生态补偿的实践探索

要突破我国流域生态补偿的制度困境，就必须超越现行地方政府行政分割流域的管理方式，跨省流域生态补偿是加强流域上下游之间协商与合作的创新体制，有利于实现全流域“利益共享，责任共担”。事实上，中央政府和一些省份已经意识到建立跨省流域生态补偿机制的必要性。目前，我国有两个正在实施跨省流域生态补偿案例，它们各自孕育着我国流域生态补偿变革和制度创新的因素。

渭河流域是西北地区重要的流域之一，是西北重要生态区功能之一，渭河流域生态环境的质量直接关系着中东部地区的生态安全。为了解决渭河流域污染问题，恢复其生态功能，陕西、甘肃两省“六市一区”共同签署了《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》，为进一步落实协议内容，针对甘肃省提供的水质状况，陕西省与天水市及定西市政府签订了生态补偿协议，陕西省向渭河上游甘肃省天水市、定西市提供600 万元渭河上游水质保护生态补偿资金，这标志着中国首例跨省流域生态补偿机制在陕甘两省率先得到实施。[1]

2010 年底，财政部、环保部下拨给5000 万元启动资金，将新安江作为全国首个跨省流域水环境补偿试点。根据奖优罚劣的渐进式补偿机制，由环保部每年负责组织皖浙两省对跨界水质开展监测，明确以两省省界断面全年稳定达到考核的标准水质为基本标准。2012 年，经过4 年磋商、磨合，一套中央及两省共同认可的跨省流域生态补偿终于成型，具体操作规则是：中央财政拿出3 亿元，这3 亿元无条件划拨安徽，用于新安江治理。3 年后，若两省交界处的新安江水质变好了，浙江地方财政再划拨安徽1 亿元，若水质变差，安徽划拨浙江1 亿元，若水质没有变化，则双方互不补偿。这意味着新安江跨省流域生态补偿机制在艰难中进入操作阶段。[2]

新安江和渭河跨省流域生态补偿实践，是我国流域生态补偿机制的一个有益的探索和创举，显示了我国流域生态补偿制度创新带来的活力，是一种上下游相互协商合作、参与共治的补偿机制，为全国同类地区跨省联合保护及生态补偿的实施提供了借鉴思路和宝贵的经验。一是建立了全流域生态补偿机制，克服了地方政府的自利性。跨省流域生态补偿的建立使补偿不再局限在某个区域，在全流域实现生态补偿机制，强调流域上下游省份通过协商谈判，达成互惠互利的共赢、共生机制，实现流域经济发展和生态环境的良性互动。二是跨省流域生态补偿一般是建立在上下游省份共同协商的基础上的，达成的流域生态补偿具有激励作用，能够有效激励人们保护环境的积极性，能够促进流域水环境问题从根本上得以解决。三是跨省流域生态补偿的机制的形成需要顶层设计，跨省流域涉及利益主体较多，利益关系复杂，由于地方性法规、行政性规章、制度效率的地域性，仅仅依靠地方政府，难以达成共识，反而会陷入“集体行动的困境”。所以，需要中央政府引导带动上下游省份形成上补偿机制，通过构建协商平台，推动省际间进一步加强水环境保护的协调与合作。四是提供了跨省流域生态补偿建立的可操作路径：跨省流域提供了具有全国性的生态服务功能，国家为履行其提供环境公共产品的职责，基于自身财政优势，对流域生态环境保护的省份给予适当补偿。同时，中央政府引导促进相邻省级行政区域之间达成补偿。省际间的补偿是基于流域行政区域之间的相邻关系，相邻省份为了实现全流域“利益共享，责任共担”的目的，通过签订补偿协议的方式，就跨省界断面的水质和水量为标准达成协议，并依据该协议之规定而在省际之间进行的补偿。

三、建立跨省流域生态补偿机制的障碍

跨省流域生态补偿因其跨度大，涉及省区广，上下游主体之间的利益协调困难，地方保护掺杂其中，利益相关方的责任难以界定等原因，实施的难度和阻力很大。跨省流域生态补偿存在诸多阻力和困难的根源在于缺乏明确的生态补偿法律支撑。现有国家层面的法律、法规及政策没有涉及流域生态补偿的具体操作条款，省际间无法遵循共同的原则和法律法规。在缺乏明确法律依据的前提下，上下游省份流域水环境的保护的权利与义务、补偿与被补偿等关系未能理顺；在上下游省份的利益协调机制的缺失下，省际之间缺乏协商与合作，不能做到“利益共享、责任共担”。

（一）缺少明确的法律依据

法律制度的缺失是跨省流域生态补偿制度未能建立的根源。我国法律中没有涉及对政府间的合作尤其是省级地方政府合作的规定，法律只规范了各级政府在其管辖范围内应承担的职责，对于上级政府在跨行政区域事务中应扮演的角色，以及地方政府合作中的权利、责任分担等问题，几乎是空白。具体来讲，《环境保护法》第16 条规定：“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责, 采取措施改善环境质量。”该规定表明流域不同行政区域的政府负有保证该区域内水环境质量达到国家规定标准的责任。这就意味着虽然上游政府为了维持良好的流域环境，防治水污染投入了大量的人力、物力、财力。但从法律上讲，并没有权利要求下游政府给予补偿，因为这是上游政府应该履行的法定职责。[3]《水污染防治法》《水法》《水土保持法》中有涉及关流域生态补偿的相关规定，但未对流域生态补偿的主体、补偿标准、补偿方式、补偿协商机构、资金来源作出明确规定。从性质上来看，仅仅是一种宣示性规定，不具有可操作性。我国现行大多数有关流域生态补偿的规定都是政策层面的，由于政出多门以及政策的地域限制，不具有普遍性和统一性，这给跨省流域生态补偿实践的开展带来了诸多障碍和限制。流域生态补偿制度是对既有利益格局的再分配，如果没有强制性的法律规范提供保障，则会陷入“只说不做”的困境。

（二）缺少跨省流域生态补偿协商平台

跨省流域生态补偿是建立在省际间合作协商的基础之上的，为了达成共识，必须在相互分割的行政区域间建立协调与合作的组织，并在此基础上制定具有约束力的政策与制度规范，实现省际间流域生态补偿组织体系的协调管理。《水法》确立了我国对水资源实行流域管理和区域管理相结合的管理体制，并且设立了长江委员会、黄河水利委员会、珠江水利委员会等流域管理机构，它们是水利部的派出机构，代表水利部行使所在流域内的水行政主管职责。但是，在实践中，由于没有明确流域管理和区域管理的关系，流域管理机构无法对流域真正进行统一有效的管理，流域管理机构的水资源管理与开发职能在实践中没有得到实质性的履行，甚至受到事实上的架空。流域管理机构无力承担跨部门、跨省域的流域问题的综合协调与管理任务，这就导致我国目前没有一个有效的机构能够协调上下游省份之间的利益关系的平台。

（三）缺少配套的财政制度

跨省流域生态补偿实质上就是流域上下游地区政府之间部分财政收入的重新再分配，需要通过地方政府组织的各项财政收入以及省际间横向财政转移支付作为其财力和制度保障。然而，按照现行的分税制财政体制，首先存在的问题是地方财力的普遍不足，难以保障跨省流域生态补偿的有效实施。以2011 年的财政数据为例，2011 年全国公共财政预算收入10.37 万亿元，其中，中央本级收入5.13 万亿元，地方本级收入5.24 万亿元，[4]这就意味着，中央政府拥有全国大部分财力却只负责较少的事务支出，地方政府用较少的财力要处理大部分的事务支出，出现了财权与事权不对称的尴尬局面。其次是地方横向转移支付受到制约。我国建立的是中央对地方以及省对基层的财政纵向转移支付制度，财政转移支付只能纵向实施，横向支付受到限制。虽然以中央财政纵向转移支付开展的生态补偿取得了积极成效，但仅靠纵向补偿的方式不能普遍解决上游地区的发展问题，其根本出路还在于建立跨省流域生态补偿机制。跨省流域生态补偿必须以省际间的横向财政转移为支撑，否则，即使确定了补偿的标准和额度，由于财政体制的限制，将在很大程度上影响资金的筹集、调配和运作。

四、建立跨省流域生态补偿机制的法律建议

（一）确立流域生态补偿的法律地位

生态补偿法律制度严重缺失，各地生态补偿实践缺乏明确的法律依据，严重阻碍了我国生态补偿的发展进度。因此，必须加快推进《生态补偿条例》的出台。《生态补偿条例》应该对补偿原则、补偿范围、补偿主体、补偿标准、补偿方式、资金来源以及责任追究等内容进行明确规定，并以此为依据，进一步详尽流域生态补偿的实施细则。跨省流域生态补偿涉及不同省际区域，利益复杂，协调阻力大，需要顶层设计，建议在流域生态补偿的实施细则中应该对跨省流域生态补偿作出专门规定，对跨省流域生态补偿的具体内容进行明确。

首先，明确跨省流域生态补偿的主体。流域生态补偿补偿主体的清晰界定是流域生态补偿得以开展的前提。在生态补偿法律关系中，涉及两个主体，一个是补偿主体，即生态环境的受益者；一个是补偿接受主体，即生态环境的保护者、贡献者。[5]具体到跨省流域生态补偿，相邻省政府签订流域生态补偿协议的方式，是目前进行省际间进行流域生态补偿的最佳方式,该方式经过流域上下游政府间相互博弈，使上下游区域的生态利益分配更加合理。以此来确定跨省流域补偿主体，宏观层面上应是上下游省级政府。从微观层面看，流域内各地区企业、个人也是受益主体，因此也是生态补偿的主体。我国实施跨省生态补偿还没有丰富的经验，结合当前行政体制，确定省级政府成为省际间生态补偿的主体更具有可操作性。

其次，确立跨省流域生态补偿的标准。探索建立适合我国国情的跨省流域水环境补偿机制，是流域生态补偿机制能发挥效能的关键所在。总结我国流域生态补偿实践的初步经验，补偿标准的设计应该分为两类：水源地补偿标准和省际间补偿标准。水源地生态补偿的标准应该是基于上游流域环境保护成本和机会损失的补偿标准，包括水源地为改善流域环境的直接投入、林业生态投入、退耕耕地损失及发展权限损失等四种环境保护成本,以此标准核算的补偿金额往往比较大，建议由国家和下游政府共同负担。省际间补偿一般是以流域的面积、流量、水质为标准，补偿金额的计算30%依据流域面积，70%依据水质和水量，当流域内水质、水量达到既定目标时，下游区域应该对上中游区域进行补偿；[6]反之，当流域内水质、水量没有达到既定目标时，上中游区域应该对下游区域进行补偿。

第三，建立灵活跨省流域生态补偿方式。从法律上确立跨省流域生态补偿协商机制并不意味着一定要发生生态补偿，一定要以政府间横向财政支付转移的方式进行生态补偿。我国跨省流域上下游地区经济社会发展水平往往存在梯度差异，上游地区产业层次较低、经济发展相对滞后；下游地区经济发达，对上游来水的水质、水量要求较高；此时，下游政府对上游政府的资金补偿固然重要，但资金补偿仅仅是一种“输血式”的补偿方式，不能从根本上解决上游地区的发展问题，最理想的方式是形成上下游区域联动、综合管理、共同保护的格局。可见，流域上下游政府通过协商确定生态补偿，但协商的结果不一定是财政拨款的方式，很可能是水量的调配、共建共享区、产业的协调发展规划或者是“异地开发模式”等。

（二）构建跨省流域生态补偿的实现机制

流域是一个不可分割的完整的生态系统，从流域的整体性出发，以流域为基本单位对流域实行统一管理是各国进行流域进行管理的成功经验。跨省流域生态补偿涉及省际之间的利益的协调，要突破行政区域的限制，就必须以有效的地方合作为基础。基于目前我国流域管理的现状，笔者认为，建立高效、权威、科学的流域管理机构是跨省流域生态补偿得以实现的组织保障。具体来讲，应从以下几个方面着手：

第一，明确流域管理机构与区域管理的关系，即明确流域管理机构同其他具有流域管理权力的部门的关系。只有法律明确界定流域管理机构与其他部门的关系，才能使流域管理机构对流域进行统一规划与科学管理，才能协调好地方与国家，地方与地方之间的关系，使流域内的各地区和个部门互相配合，形成良好的流域管理态势。

第二，赋予流域管理机构更多职能。流域管理比较复杂，往往跨越多行政区域，涉及社会、经济、资源、环境多部门、多领域，这已经远远超出水利机构的职权范围，所以应该赋予流域管理机构更多的职能。职能健全的流域管理机构应该能够突破行政区域限制，统筹流域内水、土气、森林、草原、矿产资源等各个环境资源要素，全面、系统、实际分析流域问题、提出建议。

第三，建立流域管理的公众参与制度。公众参与流域生态补偿的保障机制应该包括实体和程序两方面。实体方面，在流域管理中，应该建立政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作和用水户参与管理的运行模式，促使相关政府部门在进行流域管理的过程中，采取民主与协商的形式，与相关利益主体进行合作式的管理，切实保障公众的监督权和参与权。程序方面，应该保障公众知情权、异议权、申诉权。流域管理机构应当将相关法规政策、流域规划、污染状况及时向社会公布，建立听证制度，进一步拓宽公众参与的范围和途径。

第四，构建跨省流域生态补偿协商平台。上一级政府作为流域这一“公共物品”的中间人，负责协调流域上下游之间的利益关系，构建上下游政府流域生态补偿协商平台。[7]目前，我国大多数跨省流域都建立了流域管理机构，建议在流域管理机构中增设流域生态补偿管理机构，从而搭建省际间的流域生态补偿协商平台。流域生态补偿机构充当的是“中间人”的角色，职责是协商、监督和管理流域生态补偿工作。省际间政府的关系，应该以公平竞争、协同合作、互通有无、互相支援、共同发展为主要内容，而且要以自觉自愿为原则。流域生态补偿协商机构通过召开厅长联席会议等方式，协调利益相关之间的矛盾，促成协商双方达成共识。

（三）完善跨省流域生态补偿的财政保障制度

跨省流域生态补偿机制的建立，必须以足够的财力和健全的财政制度作为保障。首先，中央政府应该确保地方政府财权与事权的平衡。按照现行的分税制财政体制，在地方政府财政收入不足以履行其进行生态补偿，出现事权与财权不匹配时，中央政府应该通过纵向转移支付来弥补地方财力的不足。同时，应该逐步增加地方政府财力，减少经济发展与环境保护之间的冲突。其次，建立横向财政转移支付制度。横向财政转移支付制度是解决跨省流域生态补偿资金来源的重要途径，流域上下游经过反复的利益博弈，通过经济发达的环境受益地区向贫困的保护地区横向财政转移支付，使生态受益者和保护者在成本和收益分担与享受上达到公平，实现流域资源利益共享和流域保护责任共担。最后，建立生态补偿资金专门账户。设立流域生态补偿资金专项账户，成立流域生态补偿专项基金，将中央政府转移支付的生态补偿资金、省级财政支付的生态补偿资金等专项资金列入设立的生态补偿基金账户，实行专款专用。资金的使用应该在流域生态补偿机构的监督下，由流域上下游政府共同协商，形成生态补偿专项资金的预算。预算可以分为二个部分：一部分资金，直接划入上游政府，由上游政府对本行政区内为保护流域生态环境做出贡献者和发展受到限制的地区、企业，个人直接进行补偿；还有一部分资金，直接通过基金会或专项资金，形成流域的生态治理和流域生态环境保护项目。

[1]陕甘率先实施全国首例省际生态补偿[EB/OL].http://news.163.com/11/1231/18/7MKG806N00014JB6.htm.

[2]程志良,王立武.中国首个跨省流域生态补偿机制进入操作阶段[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/tech/2012-01/29/c_122624859.htm.

[3]曾 娜.流域生态补偿机制的实践与反思[J].云南农业大学学报,2010（8）：38.

[4]中国地方财政收入首次超过中央[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/2012-03/08/c_122810557.htm.

[5]田义文,王宁军.论生态补偿“谁保护、谁受益、获补偿”原则的确立[J].理论导刊，2007(7)：28.

[6]郑连生.海河流域生态环境用水研究与规划思路[J].中国水利，2003（8）：88-100.

[7]张 郁,丁四保.流域生态补偿中的协商机制研究[J].世界地理研究，2008（6）：158.