政府规模过度扩张对政府效能的影响

■吴松江

政府规模控制一直是政府行政体制改革中的重大问题。胡锦涛同志在党的十八大报告中指出，要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府……稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。优化行政层级和行政区划设置”，充分说明了政府规模与政府效能建设之间的重要关系。实际上，自20世纪70年代中期以来，政府的改革很大程度上是在回答我们到底要选择多大规模的政府这一问题，但问题一直悬而未决，这主要源于两个方面的艰难决策:一是政府规模增长的刚性——满足日益增长公共管理需求必须依赖与之相适应的政府规模;另一方面，规模的过度扩张对政府自身的效率与效能、社会公益与公民权利的保障构成了一种现实的威胁。就如Lane所言，我们不可以忽视政府规模过大所带来的一系列问题，它影响到个人自由、社会资源的配置、分配、生产、政府所有权及政府组织应雇佣多少人员等等[1](P123)。这种艰难的决策也是当前我国政府行政体制改革必须认真思考的问题。为实现十八大报告中行政体制改革的目标，我们必须深刻认识政府规模扩张对政府效能建设产生的影响。

一、政府规模过度扩张对经济职能实现的制约

经济职能是当代政府最重要的职能之一，有效的政府应当具备保持宏观的经济稳定和促进经济增长的能力，它是衡量政府效能的一个重要指标。在如何保持经济的稳定与增长问题上，大量的研究表明，政府的行为方式及干预的规模起着举足轻重的作用，正如公共行政学者欧文·E.休斯所言:“政府的角色及其效率是决定总体经济效率的重要方面。”[1](P123)两者之间究竟存在何种相关关系，我们应当选择多大规模的政府以促进经济的持续增长，到目前为止，该问题的研究主要围绕政府支出规模这一指标对经济的影响上，结论大致可以归纳为如下三类[2][3]:第一种观点认为政府支出规模的扩张有利于促进经济的增长，持这种观点的人有拉特纳、德瓦拉坚等。国内学者马拴友、庄子银和邹薇[4][5][6]等利用中国1979—1999年的数据进行实证分析得出同样的结论。第二类观点与之截然相反，认为政府支出规模越大意味着经济增长率相对较低，如兰道、巴罗利等的研究也指出政府规模过度增长会对私人投资产生挤出效应，随着政府支出的边际效用递减，最终将沦落为无效支出，证明了政府规模与经济增长之间存在负的相关关系。第三，也有少数观点认为政府支出规模与经济增长之间关系不明确或者无关联[7]。

分析这些研究者的具体研究方法与及数据，我们可以发现他们至少论证了如下两点规律:其一，政府规模扩张对经济的影响程度随着社会发展的时间阶段的不同而不同。普遍而言，在凯恩主义盛行时期，政府的干预对经济总量的增长是有效的，如拉特纳是基于对美国1949—1973年间的年度数据分析，得出发现公共投资的产出弹性为0.06，Aschauer分析美国1949—1985年政府支出数据，显示公共投资增加1%可致全要素生产率(TFP)增长0.39%;而在20世纪七八十年代后，政府过度干预导致“政府失灵”现象大量出现，在一些特定的国家，这个时间段经济的增长与政府支出规模成负相关关系，如兰道对1960—1977年104个国家的有关数据进行回归分析发现，人均实际GDP增长率与政府消费占GDP比重显著负相关，得出政府支出的增长有损经济增长的结论[8];巴罗利用98个国家1970—1985年的数据进行分析，认为政府消费对经济造成了扭曲，没有能够对投资和经济增长提供抵消性的激励，发现政府支出规模与实际经济增长率显著负相关;奥尔森经过研究，认为受政府再分配性活动刺激，公共部门的规模会与GDP呈相关增长，并因而进一步制约了GDP的有效增长[9]。其二，政府规模扩张对不同国家与地区经济影响存在差异。如Grier和Tullock利用24个OECD国家1951—1980年的数据和其他89个国家1961—1980年的数据进行分析，发现政府规模的增长率与GDP增长率之间的关系在亚洲国家为正相关，而在OECD国家、非洲和拉丁美洲国家则为负相关[10]。拉姆利用1960—1980年间115个国家的数据进行研究，发现政府消费支出增加在越是低收入的国家对经济增长正效应越明显[11]。德瓦拉坚等人的研究也在一定程度上证明了这一点，他们曾利用43个发展中国家1970—1990年的数据，得出政府总支出的GDP占比与人均实际GDP增长率正相关的结论。

综上，我们得出以下结论:政府规模的扩张对经济增长的影响受到经济与社会的发展阶段、不同国家与地区政府的性质与制度、政府支出的结构等一系列因素的影响，按照边际理论的解释，政府规模扩张达到最佳水平之前，在机构设置、人力资源、公共开支及权力上的增加其边际收益会一直大于边际成本，但政府规模的继续增长突破这个合适的度之后，边际效率小于边际成本，所以，在对经济的影响上总体呈现一种倒U型的关系。在经济与社会较不发达阶段一般要求有较大的政府规模，在这个阶段，政府干预的边际效益较大，能使经济保持较快的增长。马斯格雷夫和罗斯托的公共支出结构发展模型对此有较为详细的解释:在经济发展早期，市场的缺陷阻碍经济成长，为促进经济增长，需充分发挥政府支出替代效应，以弥补私人投资对于经济基础设施，如道路交通、供水、电力和通讯基础设施等方面的不足，在总体上政府支出规模的扩张，特别是用于生产性支出的增长有利于促进经济的增长，所以，我们可以发现二战后至20世纪70年代，持续的政府规模扩张与高强度干预带来的高速的经济增长，同样经济欠发达的发展中国家维持较大的政府公共支出规模是有利于经济增长的。而经济进入成熟阶段以后，市场发育得比较完善，政府逐渐淡出投资者的角色，生产性支出的比重相对下降，大量的投资任务可以交由市场及私人部门完成，政府规模继续扩张支出的边际效用降低，它不但不利于社会与经济的增长，相反会产生过大的“挤出效应”，而排除了其他要素和社会因素对经济增长的活力，就像唐斯所说“官僚机构的过度扩张会导致整体自由选择范围的减缩”[12](P277)，导致越是扩大政府支出规模，越是阻碍经济的增长，在20世纪80年代以后，西方那些经济比较发达的国家为维持社会与经济增长的政府支出规模持续扩张与高强度干预的方法难以为继，而采取了转变政府职能策略，政府由社会与经济发展中的“划桨”角色演变为“掌舵者”或是“服务者”的角色，缩减政府的规模与开支，调整政府支出结构成为一种普遍现象，也就是我们所说的“新公共管理浪潮”出现。

二、政府规模过度扩张带来的高成本对政府运行效率的侵蚀

行政成本是政府提供公共物品与服务过程中产生的各种直接与间接支出的总和，从成本产生的环节来看，一般包括维持政府机构运行产生的成本、提供公共物品与服务的直接支出，以及因政府公共管理行为所带来的其他社会代价，这其中，很多是政府为达成公共利益目标的必要的成本。成本控制一直是公共行政理论与实践努力关注的主题，不管是威尔逊主义时代还是20世纪80年代以来的“新管理主义”时期，人们坚持效能政府一定是“廉价政府”的信念，政府效能赖以建立的物质基础、信息资源、人力资源、管理技能与方法及公众支持并不是无限的，都在努力将成本控制在最低限度内，谋求“花更少的钱办更多的事情”。然而，从实证数据来看，却总是事与愿违，几乎所有国家都难以挣脱瓦格纳所总结的政府扩张法则，政府规模日益扩张，行政成本的规模存在普遍膨胀的趋势，并带来效率低下的问题。曾有学者很形象地说，现在的“政府就像超音速时代的豪华游轮，巨大、笨拙、昂贵并且极端难以掉头”[13](P563)。为满足庞大规模组织的日常开支，只能通过举债、加大税收和其他收费行为予以维持，加上政府部门利益等自利行为，使得其活动成本愈来愈高。行政成本居高不下也是中国政府面临的一个难点问题，曾有资料称中国的行政成本高居世界第一，从1986年到2005年中国人均负担的年度行政管理费用20年增长了23倍，而同期人均GDP只增长了14.6倍。2006年中国行政管理费用占财政总支出的比重高达18.73%，高出世界平均水平25%，2009年高达24%，远远高出日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%。而在国外，行政管理费一般只占财政收入比重的3%至6%[14]，中国公车消费和公款吃喝一年的总数高达6000亿元以上，每年公务用车购置费支出增长率为20%，以上几乎相当于财政收入的20%左右[15]。面对这样的行政成本构成，压缩政府机构与人员规模自然成为降低行政成本的重要途径。

政府规模过度扩张除导致预算无限制增长、产生大量不必要成本支出和浪费外，还直接形成行政管理过程中政府内部各部门之间互相掣肘，降低行政执行效率等一系列连锁反应。公共选择理论者们认为，在政府规模扩张过程中，依赖于权威对社会公共事务进行管理的政府组织系统的灵敏性与有效性会随之降低，因为要处理越来越多的公共事务，有限的权力资源被迫委托或者分散去应对，这会导致权力无法完成权威应有的控制和协调功能。政府若想继续保持权威的完整性，就必须加强已被弱化的控制权力，便不得不求助于更多的更严格的规则、程序与监督体系。而更加严格的规则与监控体系大大限制了组织低层的决策与行动自由，不利于及时完成其所承担的职能，为证明自己并不是无能，这从根本上为组织低层提供了隐瞒不利于自己真实信息的动机，导致真实信息无法通过正常的途径传递到达组织的高层而使整个组织指挥系统失灵，政府为获取真实的信息，被迫开辟新的信息获取路径，继续增设新的机构与人员或者继续扩张权力规模，“雄心勃勃的官僚由于不甘于满足从下属那里获得已经失真了的信息流，因而总是想方设法地创设规模更加庞大的行政干部体制予以补救，但是这种体制却由于他们的巨大规模而更易于出错”[16](P187)，于是，政府就陷入“规模扩张—产生无效—再扩张—更无效”的共振的恶性循环。安东尼·唐斯用组织控制三个定律概括了这个现象:(1)不完全控制定律——没有人能够完全控制一个大型组织的行为;(2)控制递减定律——组织规模越大，上层领导者对其组织行为的控制力就越弱;(3)协调递减定律——组织规模越大，在不同行为之间进行协调的能力越差。在每个人心智能力有限的情况下，这些定律更加不可避免。所以政府整体执行力在不断下降，效率持续被削弱，所有的决策被长期延迟、在解决公共问题上行动迟缓，花费大量的时间与精力来证明行动的必要性，而不是行动本身。

三、规模过度扩张降低政府的回应能力引发民众对政府的信任危机

在公众对公共需求多样化、个性化并快速增长的当今时代，效能政府应该是能够视公众利益为自己的最高追求，能够及时准确地反映公众需求，具有快速回应能力的政府。自然，快速的回应能力也直接影响政府的合法性和公信力。正如格罗弗·斯塔林所说:“政府对民众对政策变革的接纳和对民众要求做出迅速的反映，并能采取积极措施解决问题。”[17](P132)因为，这个基于对公共需求的敏锐感知并快速做出反应的双向交涉与互动过程，体现的是公众至上、公民广泛参与、责任政府、服务型政府等一系列公共行政的基本价值原则。娄成武指出:“行政回应反映了政府施政的价值目标，这种价值目标就是政府要扮演表现性社会角色，要以民为本、执政为民，要保证社会公正与社会公平，要为人民提供优质公共产品与公共服务，回应性体现的是民主政府、公利政府、公正政府、责任政府、服务政府。”[18]事实上，这些价值的实现构成了公众对政府信任的基础，所以从一定程度上说，回应能力的大小决定了政府公信力的大小，一个长期不能回应公众需求的政府势必引发信任危机。

当然，影响政府回应能力大小的因素是很多的，如政府回应的意愿、回应的体制与制度化建设、公务员的素质等等，但是，这些因素都深受政府组织结构与规模的控制。规模过度扩张至少在以下三个方面对政府探测公众需求的能力以及分析与满足公共需求行动能力形成阻滞。第一，规模扩大而使政府行为僵化。政府规模的扩大意味着控制难度的增加，它要求更多的规则与权力以加强控制，结果是控制使资源消耗的额度大肆增加，政府整体行动的灵活性却在不断下降。就如唐斯所说:“官僚组织变成了一个巨大的机器，缓慢且笨重地在最初确定的方向上蹒跚前行，它仍然提供服务，或许质量和数量都不错，但其运作的速度和灵活性却在逐步下降。”[12](P151、P171)在这种情况下，即使政府有强烈的回应意愿，也无法冲破心有余而力不足的藩篱。第二，规模扩张促使政府陷入所谓的“伪适应”[19](P172)状态而忽略了对民众的回应。在“伪适应”状态下，庞大规模的政府的目的由实现公共利益蜕变成保护和维持组织自身的存在和权威，了解和回应公众的公共产品与服务的需求退居其次。第三，为维持过度扩张的庞大政府组织，势必挤占大量的用于生产和提供公共物品的财政资源，降低其回应的能力。美国前总统克林顿说:“我们不仅面临着预算赤字和投资赤字，由于联邦政府的绩效赤字，我们还面临着巨大的信任赤字。除非我们解决这一问题，否则其他问题都无从谈起。”

从公共管理实践领域来看，因政府回应能力减弱而引发的政府信任危机是比较严重的。20世纪七八十年代以来，“削减”、“民营化”、“放松管制”、“企业家政府”之所以能够成为政治与公共行政领域的流行用语，除了人们对政府赤字、低效率的厌恶外，庞大的官僚机构使政府逐渐失去公众的信任也是重要的原因之一。美国一直是公众反政府情绪最为强烈的国家之一，就像美国前总统里根所说的——“政府不能解决问题，因为它本身就是最大的问题”——很多美国人都相信政府毫无能力解决他们真正需要解决的问题，政府不能解决问题，反而引发更多的问题。据调查显示，过去四十多年来美国人民对其政府的信任急剧下降，在20世纪60年代有四分之三的美国民众信任联邦政府总是做正确的事情，然而，至90年代初期，却急剧下降到四分之一。2010年4月，美国皮尤研究中心的民调显示，有近80%的美国民众不信任联邦政府，对政府的信任度跌到了近半个世纪以来的最低值。表现相信政府的民众只有22%，只有19%的民众说对政府基本满意，56%的民众对政府失望，另外将近有一半的人认为政府采取的政策严重干扰了他们的日常生活，21%的民众说自己对政府很愤怒。原因在于美国政府花费巨大的公共资金帮助大银行、大汽车企业“脱困”，而自身财政赤字连年增长，无法及时回应民众的需求，引起民众对政府的广泛不满。

四、规模过度扩张引发其他政府道德风险

在经济学上，人们将道德风险看成是从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时做出不利于他人的机会主义行为，还包括因经济人自利行为导致的制度失效或制度的相反的激励，属于“经济人”伦理道德沦丧的问题。道德风险在委托—代理双方信息不对称的情况下容易诱发，这一过程中，作为理性经济人委托人和代理人都在努力寻求自身利益的最大化，委托人对代理人的行为难以观察，也就难以收集准确的信息和得到及时反馈，这将弱化委托人对代理人的控制。即使想要努力搜集有关信息，监督和控制代理人的行为，则需要付出更高昂的交易费用或成本，这在无形中增加了代理人通过损害委托人的利益达到自身效用的最大化目标的可能性。在委托代理过程中，我们还可以发现，道德风险产生的频率、强度与委托代理关系的复杂性成正相关，代理环节越多，则成本与风险越大，所以在委托—代理中产生逆向选择和道德风险是很普遍的事情。

从道德风险产生的前提来看，政府活动具备明显的委托代理特征、信息不对称以及经济人的理性等条件，这决定政府同样容易面临严重的道德冲突。首先，政府具有理性经济人的特点，根据公共选择理论者的观察，“在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人会根据两种完全不同的行为动机进行活动……他们的目标都是追求自身利益最大化。政治、经济截然对立的‘善恶二元论’是不能成立的”。其次，信息不对称现象在政府与政府服务的公众、政府内部各权力主体之间广泛存在。相对于其他的社会组织而言，政府的超然地位使它在收集和掌握全局信息方面具有优势。一般的，它可以通过两种方式去实现对信息的控制，一是赋予社会其他组织与成员向其汇报信息的义务，二是建立权威的信息系统去完成这项工作。而对政府以外的主体，如果在政府信息没有充分公开的前提下，它们熟悉的只是自己领域的情况。从委托代理的视角来看，直接作用于公共事务的公共权力实际上是被多重委托代理后的权力。公众将公共权力委托给代议机构，代议机构将权力委托给政府行使，而政府成为公众代理人的同时，又将权力委托给不同层级的机构和政府官员直接行使，对公共事务进行管理，这是一个多重代理的过程，人们是实际上的权力来源者，现实中却成为被多重权力管理的对象。

政府规模过度扩张意味着政府纵向层级或者是横向部门的增加，这加剧了委托代理关系的复杂性，同时，纵横交错的政府主体结构使信息沟通也变得困难，于是道德风险就不可避免地产生了。具体表现为几种形式:其一，维持日益增长的庞大规模的政府除直接消耗大量的公共资源外，更为严重的是诱导浪费，出现“劣币驱逐良币”的现象。越来越多、各自为政的政府部门为证明自己的重要性，总是倾向于扩展其职位的权力范围，而不管权力是否必要，倾向于增加更多可以控制的部门和下属，倾向于预算最大化，而拒绝节约，以免权力与财政拨款被削减。在缺乏严格规则的监督之下，并不实用的政绩工程竞相涌现，财政资源被无端耗费，政府俨然演变成一个浪费竞赛的场所。因为不浪费就显示不出政绩，就不会被评价机制所认可。其二，规模过度的政府倾向于墨守成规，缺乏创新与竞争的动力。较大规模的政府保持有较大的惯性，任何改变与创新都会受到来自政府组织内部的多重压力，因为这会增加习惯了旧体制下官员与机构的不适应。其三，政府规模过度扩张给权力寻租腐败可乘之机。法国启蒙思想家孟德斯鸠说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，公共权力本身特性决定只有通过对它进行合理的限制，才能保证它致力于公共利益的目的。但在规模超过必要限制的政府里，形式上的权力运行程序、制度与规则会相应增加，这也意味着管制和审批的增加，为政府主动“创租”创造了条件，即拥有政治和经济资源的政府部门竞相通过设置较多的审批环节来获得更多的管制机会，政府规模过度扩张实质上为权力寻租提供了便利。

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