党报党刊非市场发行的财源体制改革研究

肖赞军

党报党刊非市场发行的财源体制改革研究

肖赞军

传统的财源体制是导致党报党刊非市场发行困局的内在制度原因，破解困局的主要途径是推进财源体制改革。改革的最终目标是构建一种负担相对公平的财源体制，基本思路为：在中央或者省一级建立专项财政资金，将重点党报党刊纳入政府采购序列；建立推进“私订公助”的专项财政资金；对民营企业单位与个人订阅党报党刊实施抵免一定所得税的优惠；财源体制改革与市场发行体系建设、其他延伸改革配套推进。

党报党刊；非市场发行；财源体制

一、引 言

2011年4月20日，新闻出版总署公布《新闻出版业“十二五”时期发展规划》，提出“全面完成非时政类报刊出版单位转制工作。加快推进党报党刊发行体制改革，建立健全市场发行体系”。5月17日，新闻出版总署署长柳斌杰在全国文化体制改革工作会议上的讲话中表示，今年是“十二五”开局之年，是新闻出版体制改革巩固提高、深入推进的关键一年，将重点抓好七项工作。而排在这七项工作前二位的即是：“稳步推进非时政类报刊出版单位体制改革”、“积极稳妥推进党报党刊发行体制改革”。可见，今年是报刊体制改革取得突破性进展的一年，党报党刊发行体制改革破冰在即，整体性、实质性的改革方略呼之欲出。

我国报刊体制改革框架分为两大组成部分：其一是非时政类报刊体制改革，其二是时政类报刊体制改革。前者的主要任务是“推动非时政类报刊出版单位分期分批转企改制”［1］，后者的主要任务是“以增强党报党刊等主流媒体的舆论影响力和信息传播能力为目的，积极探索党报党刊发行的新体制、新模式”［1］。在报刊体制改革的大框架下，党报党刊发行体制的此番改革将意义非凡，它并非仅仅局限于党报党刊发行环节的修修补补，而将是时政类报刊体制改革最为重要的突破口。

及至今日，在发行结构上，党报党刊的发行主要分为三大组成部分：其一是公费发行，由行政方式推动；其二是自费订阅，由市场力量推动；其三是私订公助，名义上是介于行政订阅方式与市场订阅方式之间的第三种发行方式，实质上则主要由行政力量推动。第一种方式、第三种方式即是本文所指的非市场发行。目前，仅有《广州日报》等少数党报的发行是以市场发行方式为主，绝大多数党报党刊的发行仍由非市场发行占据绝对主导地位。近年，各地党报党刊发行一直遵循“存量靠动员，增量靠市场”的思路。这意味着，党报党刊发行体制改革主要有两大任务：其一是如何通过新模式、新方法动员存量；其二是如何“建立健全市场发行体系”获取市场增量。前者是在非市场发行领域推进改革。尽管党报党刊发行体制改革的最终目标（或者说理想目标）是建立一个市场化的发行体系，但在现阶段，从现有的发行结构出发，建立存量动员的长效机制举足轻重。

在党报党刊非市场发行领域的改革中，核心任务是财源体制改革。这里的财源体制主要指党报党刊征订经费的主要渠道、分担原则和流转方式。当然，党报党刊非市场发行领域的改革不尽如此，如提高党报党刊发行中的征投效率也是改革中极为重要的一环。但是，财源体制改革在党报党刊非市场发行领域的改革中至为关键，它决定了这一领域其他改革的基本走向。在党报党刊持续多年的发行体制改革实践中，许多改革模式即是非市场发行财源体制的有益探索，其中最为典型的是“财政划拨、集订分送”模式、“私订公助”模式。

本文主要探索党报党刊非市场发行的财源体制改革。研究的基本思路是：先探讨党报党刊非市场发行困局的财源制度根源，然后回顾党报党刊非市场发行改革的已有模式及其财源体制，之后再从理论上揭示党报党刊的产品属性与非市场发行财源体制的关系，最终据此提出党报党刊非市场发行财源体制改革的最终目标与基本思路。

二、党报党刊非市场发行困局的产生及其财源制度根源

从20世纪90年代后期开始，党报党刊发行已经成为困扰报刊业、宣传部门、邮电部门的突出难题。进入新世纪之后，更有报社老总将党报党刊发行称为“天下第一难事”。报刊发行大战一年一度，切实做好党报党刊发行工作的通知从中央到地方一年一发，工作重心年年是要求做到三个“确保”：确保发行重点、确保发行范围、确保征订经费。每年有很长的一段时间，党报党刊非市场发行的动员是各级宣传部门至关重要的日常工作。发行困局不仅在于发行量的萎缩，更在于发行动员的难度。

从外部环境看，许多研究者和第一线实践者都深切地感受到，党报党刊的非市场发行困局主要源于以下原因：第一，在报刊体制改革的推动下，党报党刊独霸天下的格局不再，都市休闲类、生活服务类报刊顺势崛起，报业市场形成多元割据格局；第二，随着经济体制改革的深化，企业改制致使企业中党报党刊的征订量大幅缩减；第三，税费改革导致党报党刊在农村基层的征订量大幅缩水；第四，基层行政机构精简、合并使党报党刊的发行对象不断减少。

这些原因是导致党报党刊非市场发行困局的外部因素。党报党刊非市场发行的财源体制对发行困局有何影响？上述外部因素如何通过内在的财源制度对发行困局产生影响？

长期以来，党报党刊的非市场发行形成了如下的财源体制。对党政机关、行政事业单位而言，党报党刊征订费用先由各级财政部门分散拨给各部门、各单位，然后在征订期间各部门、各单位按层层分解的征订指标订阅党报党刊。这种分散划拨一般有两种渠道：一是由财政部门在年初预算时核定各部门、各单位党报党刊的征订经费；二是在征订期间各部门、各单位向财政部门申请，由领导批准后再划拨征订经费。对党政干部、事业单位员工而言，一般是先发放一定的书报费补助，然后在征订期间再由个人自行决定党报党刊的订阅。

这种财源体制从一开始并不缺乏制度上的合理性。首先，党报党刊征订指标的分解有了科学依据，下拨多少经费，就可以提出对应的征订数量要求；其次，在财政经费紧张的背景下，可有助于在各级部门、各级单位建立征订经费的分担机制；第三，党报党刊的征订经费先下拨，再由各部门、各单位按要求订阅，在一定程度上，这是一个模拟市场，虽然各部门、各单位不能自由退出市场，但在发行过程中的动员难度成为了报刊社改进报刊质量的潜在推动力；第四，书报费补助虽属财政经费，但一旦发放给个人，便在征订环节形成了一个真实的市场，此外，按照消费者均衡理论，货币补贴相对实物补贴总是效率增进的。

随着报刊经营体制改革的推进，报刊市场在两个方面发生了巨变：其一是都市休闲类、生活服务类报刊飞速发展，报刊市场形成多元割据格局的买方市场；其二是党报党刊迅速发展，种类迅速增加，同时内部刊物大为泛滥。这样的报刊市场格局，使上述财源体制对党报党刊的非市场发行产生了极为不利的影响。前者的影响在于：在由书报费补贴形成的市场，党报党刊发行将遭受前所未有的冲击，它们的市场被都市休闲类、生活服务类报刊逐步吞噬。后者的影响在于：相对需要订阅的各种党报党刊而言，下拨给各部门、各单位的征订经费远不够用，特别是当内部发行刊物风行，各部门、各单位的征订任务因党报党刊征订对象的大幅缩减有所增加时，它们的征订经费的短缺更为突出，结果，重点党报党刊征订经费被挤占的现象时有发生，征订经费一旦下拨就变成了各单位的经费，到征订党报党刊时，征订责任部门必须派人到各单位努力“争取”这些经费［2］，党报党刊非市场发行的存量动员难度年甚一年。

可见，报业市场多元割据、企业改制、税费改革、行政机构精简合并仅是党报党刊发行困局的外部原因，而财源体制是发行困局内在的制度原因。前者能很好地解释发行量的萎缩，后者则可深刻地揭示存量动员的难度。内在制度原因在一定程度上扩大了外在因素对党报党刊发行的影响。

三、党报党刊非市场发行改革的已有模式及其财源体制

针对上述发行困局的改革实践已持续多年，在非市场发行的财源体制改革上，许多试验性的探索已经发展成为具有典型意义的改革模式。其中，最为典型的有三种模式：其一是“财政划拨、集订分送”模式（类似模式有“财政代扣、集订分送”模式）；其二是财政经费和党费“统一采购”模式；其三是“私订公助”模式。

“财政划拨、集订分送”模式从2006年底由海南等地率先推出，随后逐步在全国许多县市推广。这种模式由宣传部门、财政部门、邮政部门协同完成党报党刊的发行工作。其具体做法是：各市县宣传部门分解征订计划指标，当地邮政部门据此计算出有关单位订阅款额，各市县会计核算中心再一次性地将征订经费全额划拨到当地市县邮政局的指定账户。云南从2010年开始推行的“财政代扣、集订分送”模式略有差别，党报党刊征订经费由各级财政部门代扣后先统一拨付给同级宣传部门，然后再由宣传部门划拨给云南日报社和当地邮政部门。

在财源体制上，无论是“财政划拨”还是“财政代扣”，均是实行财政经费分级负担原则。如云南推行的“财政代扣、集订分送”模式，就是实行省、州（市）、县（区、市）三级财政分级管理和分级负担原则。与之前先下拨经费再行征订的财源体制相比，其差别并非征订经费的原始渠道和分担原则，而是征订款额的支付方式，即征订经费不再下拨，而由各地的会计核算中心统一代扣或划拨。这种模式可以有效防止征订经费被挤占、多拨少订的现象，同时也使征订成本大为减少，从财源制度上建立了一种有效的长效机制。

“统一采购”模式由吉林省从2008年开始推行。其基本做法是：吉林省委宣传部将《人民日报》、《吉林日报》和《求是》作为“公共文化产品”（党报党刊是否为公共产品，后文将详细讨论），用财政经费和党费统一采购，按规定范围发放到相关部门、单位和基层党组织。

与“财政划拨、集订分送”模式相比，“统一采购”模式的最大特色在于征订经费负担原则的改变。从现有实践模式来看，征订经费可能由省财政负担，也可能由县市财政承担，但征订经费无需从相关单位、部门代扣。这一模式事实上已不是集订，而是统一采购，党报党刊的投递也不是分送，而是由宣传部门统一调配。

“私订公助”模式于1998年由浙江省常山县首创，随后在浙江各市县得到全力推广，成为党报党刊发行体制改革中极富影响的浙江模式。借助此模式，《浙江日报》的发行绝对数和发行密度一直位居全国前列。全国许多市县对这一模式表现出浓厚的兴趣。其基本思路是：自费订阅，单位补助，责任到人，订送到家。

“私订公助”是党报党刊非市场发行困局产生之初推行的一种模式。在财源体制上，它通过单位补助，引导个人将已经发放的书报费补贴用于订阅党报党刊。这种模式通过行政手段（责任到人）与市场方式（个人订阅）相结合，提高了征订资金的使用效率：一方面，国家财政支付的书报费补贴可以用于订阅党报党刊，另一方面单位补贴的资金可以推动党报入户（党报入户是党报党刊发行的最终目标）。

四、党报党刊的产品属性与其非市场发行的财源体制

吉林模式的引人注目之处为：《人民日报》、《吉林日报》和《求是》等重点党报党刊被吉林省委认定为公共文化产品，由财政经费和党费统一采购。党报党刊是公共（文化）产品吗？这是一个容易忽略但又极为重要的理论问题，它关系到党报党刊发行体制改革的最终目标及进一步推进其非市场发行财源体制的基本思路。

这里的产品属性是指某一产品在经济意义上的特定属性。在经典经济理论中，产品的属性主要指产品是否具备排他性，是否是竞争的。其中，排他性指非付费消费者能否被低成本地排除在一种产品或服务的消费过程之外；竞争性指一个人在使用一种物品时是否或减少了其他人使用该物品的可能性，相对生产者而言，竞争性表示一种成本结构，即在给定的生产水平下，生产者向一个额外消费者提供商品时的边际成本不为零。排他性决定了一种物品在市场中能否顺利地被供给出来，竞争性决定了一种物品在市场中能否保持在最合适的生产水平。同时缺乏排他性、竞争性的物品被称为公共产品，这样的产品市场无法顺利供给出来，必须由政府供给。在市场经济中，公共产品具有特定的非市场的供给方式。

在经济意义上，党报党刊是公共产品吗？它是否必须由政府供给？从排他性来看，十分显然，没有付费的消费者可以很容易地被排除在党报党刊的消费过程之外，党报党刊具有充分的排他性；从竞争性来看，增印一份党报党刊的边际成本远大于零，并非可以忽略不计，党报党刊具有很强的竞争性。由此可见，党报党刊并非公共产品，并不一定得由政府按非市场的方式全资供给。

但显而易见，党报党刊并非一般意义的私人产品，与之相比，它具有十分突出的特殊性。对一般报刊而言，它不同于其他行业的显著特征是：其内容产品的外部性是其他行业的产品无法比拟的；它是党和民众之间的联系纽带，是政府向民众传递声音的重要渠道，通过报刊市场党和政府可以实现自身的某些职能。而对党报党刊而言，“党报党刊对内引导舆论走向，对外代表中国声音，始终是意识形态阵地的中坚力量”，党报党刊是党和政府的喉舌，它肩负着宣传党的政策、传播信息、统一思想、凝聚力量、鼓舞斗志的重要职责［3］，党报党刊发行事关党的执政能力。

由于党报党刊的特殊性，它的经营体制也十分特殊。报刊体制改革伊始，在“事业单位，企业化管理”这一框架下，党报党刊形成了这样的经营体制：一方面，党报党刊被认定为事业单位，这种供给体制与公共产品的供给方式极为类似（值得注意的是，“公共物品的名单比政府提供的商品的名单要少得多”［4］。一些产品尽管由政府提供，但这并不意味着它就一定是公共产品）；但另一方面，党报党刊实施企业化管理，可以在广告市场经营，而且在发行环节，也可区分为市场化发行和非市场化发行，即使在非市场发行中，党报党刊的发行也存在模拟市场，只不过这一模拟市场的行政意味十分浓厚而已。

这是一种复合的经营体制，党报党刊可按私人产品的供给方式在市场经营，但又有公共产品供给方式的明显痕迹。在发行环节，其复合性体现在：一方面，党报党刊的市场化发行至为重要；另一方面，它的非市场发行必须建立特殊的财源体制。在本质上，这种财源体制既是通过补贴使党报党刊的外部性内在化，又是对党报党刊实现政府行政职能的一种补偿。

综上所述，在发行环节建立特定的财源体制并非是因为党报党刊是公共产品，而是因为党报党刊在职能上的特殊性和党报党刊在经济意义上的正外部性。认识到这一点意义深远：其一，党报党刊改革的基本走向并非一定得将党报党刊视为公共产品而采取非市场的供给方式；其二，党报党刊发行体制改革的目标可以是建立健全市场发行体系，市场化发行体系的模式设计、发行环节的市场主体培育等内容不可或缺；其三，党报党刊在非市场发行领域的改革重在财源体制改革。

五、党报党刊非市场发行财源体制改革的最终目标与基本思路

近几年，“存量靠动员，增量靠市场”一直是各地区党报党刊发行体制改革的基本思路。这一思路指明了党报党刊发行体制改革的基本走向：行政发行和市场发行可以并行不悖。在传统的财源体制下，存量动员仅能借助“运动式”的发行动员，即依靠各级党委下达征订指标，层层召开发行工作会议进行部署。这种存量动员方式行政成本高昂，缺乏长效性的制度安排。党报党刊非市场发行的财源体制改革即是存量动员的长效性的制度安排。

从正在推进的报刊体制改革部署来看，改革对非时政类报刊和时政类报刊区别对待，前者是经营性的，将于今年全面实行转企改制；后者是公益性的，将由国家重点扶持，其改革的中心即是发行体制改革。财政部也多次表示，将同宣传部门、新闻出版部门、邮政部门一起，从制度上解决党报党刊发行工作难的问题。因此，在财源体制上，党报党刊发行体制改革的思路将是“存量靠财政，增量靠市场”，对存量发行而言，有效的财源制度将替代艰苦的发行动员。

“存量靠财政”即是党报党刊非市场发行财源体制改革的最终目标。具体而言：基于各地区经济发展水平的差异、财政收入的非均衡性，对公益性的党报党刊在发行环节建立一种长效性的、相对公平的财政支持制度，保障党报党刊征订经费来源的稳定性，创建党报党刊非市场发行的长效机制。

在财源体制改革的三种典型模式中，许多地区的实践卓有成效，但同时也存在不少缺陷，有待改进和完善。“财政划拨、集订分送”模式的有效性是通过代扣、划拨使党报党刊的征订经费得到保障，但它实施征订经费分级负担原则，仅是对各部门、各单位的征订经费进行一次性代扣和划拨，并没有对征订经费的渠道进行实质性的改革，传统财源体制下“越是基层征订负担越重，越是上层征订负担越轻”的倒金字搭的负担结构未有改变。财政经费和党费“统一采购”模式不再是代扣、划拨，它改变了征订经费的渠道，财源体制有实质性的变化。但目前有省委一级宣传部的统一采购，也有县市一级宣传部的统一采购，尚没有形成普遍的制度。如果是县市一级宣传部的统一采购，仍面临倒金字搭的负担结构。对“私订公助”而言，单位补助支付的资金主要来自压缩的征订费用和党费，这一模式改变了部分征订经费的使用方式，但未改变征订经费的渠道，受当地财政收入所限，各地区的单位补助比例不一，财政负担严重不均。

在报刊体制改革正在加速的背景下，如何改进、完善已有模式，进一步推进党报党刊非市场发行的财源体制改革时不我待、迫在眉睫。改革的基本思路主要为：

第一，在中央或者省一级建立专项财政资金，将重点党报党刊纳入政府采购序列。强调在中央或者省一级建立专项财政资金，主要是为实现财政负担公平，避免倒金字搭的负担结构。而实施统一采购，相对代收代订，党委宣传部可以掌握发行结构调整的主动权，对党报党刊的城乡结构、地区结构实施有效调配，可以实现重点党报党刊的有效覆盖。对于经济发展较好的省份，可在省一级建立专项财政资金，中央级、省级党报党刊均由省委宣传部实施统一采购；对经济发展落后的省份，可在中央、省各建专项财政资金，中宣部统一采购中央级党报党刊，省委宣传部统一采购省级党报党刊。

第二，建立推进“私订公助”的专项财政资金。“私订公助”是党报党刊发行的重要长效机制，但其单位补助的资金来源却缺乏长效性的制度安排。在现有推进“私订公助”的地区，由于经济发展的地区差异，财政收入的非均衡性，各单位的财政负担不一。如果党报党刊发行体制改革的思路是“存量靠财政，增量靠市场”，那么建立专项财政资金可以使“私订公助”成为并不亚于“统一采购”的制度安排，因为“私订公助”是目前推进党报党刊入户最为有效的方式，借助专项财政资金可使党报党刊的发行结构从“存量”主导逐步转化为“增量”主导。从平衡财政负担考虑，可以在中央或者省一级建立专项财政资金，重点在省一级建立统一的补助体系，中央专项资金可对经济落后的省份实施补贴。

第三，对民营企业单位与个人订阅党报党刊实施一定补贴。相对一般生活休闲类报刊而言，党报党刊一般订阅价格较高，硬新闻居多，在市场竞争中居于弱势。但民营企业也是党和政府舆论宣传不可忽视的重要宣传对象，党报党刊覆盖这一群体也十分重要。具体做法可以是：民营企业单位与个人订阅党报党刊可以分别抵免一定的企业所得税、个人所得税。

第四，财源体制改革必须和市场发行体系建设、相关配套改革相结合。其一，如果仅按上述思路建立党报党刊非市场发行的财源体制，这意味着从“事业单位，企业化管理”模式那里倒退，发行环节的包销与计划经济的财政拨款无太大差别，只有建立健全党报党刊的市场发行体系，才是从“事业单位，企业化管理”模式那里前进。其二，导致党报党刊发行困局的一个重要外部因素就是党报党刊数量泛滥，最终导致重点党报党刊的征订经费被挤占，上述财源体制改革思路必须以党报党刊的结构调整为前提，否则，在重点党报党刊被统一购买之后，各部门、各单位仍将面临新一轮的强制摊派。

六、结 语

虽然外部环境是导致党报党刊非市场发行困局的直接原因，但传统的财源体制是发行困局内在的制度原因，它扩大了外在因素的影响。在非市场发行领域，破解发行困局的主要途径是推进财源体制改革。改革的最终目标与基本思路是建立负担相对公平的财源体制。

党报党刊发行体制改革是一个复杂的系统工程，党报党刊非市场发行的财源体制改革仅是其中的重要一环，除此之外，它应包括三个方面的内容：其一是市场化发行体系的模式设计，即搭建市场发行网络，构建现代物流体系；其二是发行的市场主体培育，主要内容为组建发行经营公司，建立现代企业制度；其三是延伸改革，重点在两个方面，一是推行各个层级党报党刊存量的结构调整改革，二是进行党报党刊受众再定位的改革。这些改革与党报党刊非市场发行的财源体制相辅相成，是尚待进一步研究的重要领域。

［1］柳斌杰.确保新闻出版体制改革继续走在文化体制改革前列——在全国文化体制改革工作会议上的讲话［EB/OL］.http：//www.gapp.gov.cn/cms/html/21/367/201105/717005.html，2011-06-15.

［2］广西日报.广西崇左三县（市）创新党报党刊发行思路的调查［EB/OL］.http：//cpc.people.com.cn/GB/64093/64387/8725888.html，2011-06-17.

［3］王金春.论党报发行的特殊性和普遍性［J］.城市党报研究，2006，（5）：61.

［4］R·S.平狄克，D·L.鲁宾费尔德.微观经济学（张 军等译）［M］.北京：中国人民大学出版社，1997.

Research on the Reform of Financial System of Party Newspapers and Periodicals’Non-market Distribution

XIAO Zan-jun

The traditionally financial system is the inherent institutional reason leading the non-market distribution of the party newspapers and periodicals to be in trouble.The main way to solve the problem is to promote structural reform of the financial system.The ultimate goal of the reform is to establish a relatively fair system，and the basic thinking is following：establishing special financial funds in the central or provincial level and bringing the major party newspapers and periodicals into the government procurement；setting up the special financial funds for the“private subscription subsidy”；implementing certain tax exemption for some subscribers such as private enterprises and individuals；complementarily promoting the reform of the financial system，construction of market distribution system，and other extensions.

party newspapers and periodicals；non-market distribution；financial system

肖赞军，湖南师范大学新闻与传播学院副教授，经济学博士（湖南 长沙 410081）

教育部人文社会科学研究项目“媒介融合时代的传媒规制研究”（10YJA860024）；湖南省哲学社会科学基金项目“传媒产业融合与湖南传媒发展研究”（09YBA109）；湖南省哲学社会科学成果评审委员会课题“媒介融合时代广电传媒的规制政策研究”（1011229B）；湖南省软科学项目“三网融合下湖南传媒产业创新研究”（2011ZK5025）

（责任编校：彭大成）