以制度建设的科学化助推反腐倡廉建设的科学化

陈平其

(中共湖南省委党校、湖南行政学院党建教研部主任、教授)

以制度建设的科学化助推反腐倡廉建设的科学化

陈平其

(中共湖南省委党校、湖南行政学院党建教研部主任、教授)

改革开放以来，我党高度重视反腐倡廉制度建设，建立健全了以完善权力制约和监督制度、规范国家工作人员从政行为制度、违纪违法行为惩处等制度为重点的系列制度和法规，反腐倡廉制度建设的成效不断显现出来。但是也应看到，由于种种原因，我国的反腐倡廉制度依然存在不少的问题，离反腐倡廉建设的科学化要求还有一定的距离。不断提高反腐倡廉制度建设的科学化水平无疑是当前推进党的建设科学化与反腐倡廉建设科学化的必然举措。

一、反腐倡廉建设科学化要求以制度建设的科学化作保证

自中国共产党成立以来，以毛泽东、邓小平、江泽民为核心的三代中央领导集体和以胡锦涛为总书记的党中央，始终高举反腐倡廉建设的大旗，始终坚持同各种腐败现象作斗争，取得了反腐倡廉建设的重大成就，保证了中国特色社会主义伟大事业的顺利进行。但是，当前我国的反腐倡廉建设仍然存在着一些突出问题，反腐倡廉建设面临的形势依然十分严峻。在十七届中纪委第七次全会上，贺国强指出：“当前党风廉政建设和反腐败斗争呈现出成效明显和问题突出并存，防治力度加大和腐败现象易发多发并存，群众对反腐败期望值不断上升和腐败现象短期内难以根治并存的总体态势，反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨。”［1］之所以如此，必须从反腐倡廉建设的措施上找原因。从近几年查处的腐败案件来看，一些领导干部腐化堕落，既有道德弱化、自律不严的主观因素，也有教育不力的客观原因，更与我国反腐倡廉建设措施体系的不严密、不科学有密切的联系。面对反腐倡廉建设的长期性、复杂性、艰巨性，我们必须用科学的思想、科学的制度、科学的方法来全面推进反腐倡廉建设，反腐倡廉建设的科学化因此也成为了我国反腐倡廉建设的一个重要命题。

反腐倡廉建设科学化就是要使反腐倡廉建设走上科学化的轨道，重在通过一系列科学理论、科学制度、科学方法的运用，努力使反腐倡廉建设体现时代性、把握规律性，以达到最大限度减少腐败现象发生的目的。反腐倡廉建设的科学化至少包括了反腐倡廉建设指导思想的科学化、反腐倡廉制度建设的科学化和反腐倡廉建设方法的科学化。其中，反腐倡廉制度建设的科学化起着基础性的作用，是最为关键的环节之一。因为，反腐倡廉制度建设在反腐倡廉建设中处于基础性地位，带有根本性、全局性、稳定性和长期性。邓小平多次指出，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”［2］P333党的十七大因此对我国反腐倡廉建设作了战略性调整，要求在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本、加注重预防、加注重制度建设。党的十七届四中全会进一步肯定了这种做法，要求用制度管权管人管事，要最大限度地减少体制障碍和制度漏洞，完善防治腐败的体制机制。显然，只有科学的制度才是反腐倡廉建设的真正的治本之策。因此，也只有加强反腐倡廉的制度建设，真正提高反腐倡廉制度建设的科学化水平，才能更好地助推反腐倡廉建设的科学化。

在党的建设科学体系中，制度建设是党的建设的重要内容之一，同时它还是党的建设的重要保证。显然，反腐倡廉制度建设是党的制度建设的重要内容之一，它要为反腐倡廉建设提供有力的保障，这从惩治和预防腐败体系中也可以得到验证。反腐倡廉制度是用于规范反腐倡廉各项行为的基本准则，反腐倡廉制度建设既是反腐倡廉建设的有效载体和切入点，又是发挥教育、监督、惩治等综合职能作用的轴心和平台。反腐倡廉教育要靠制度来保证，对权力的监督要靠制度来落实，惩治腐败更要靠制度来规范。离开制度这个前提和基础，就不可能建立起科学的、完善的惩治和预防腐败体系。没有科学的制度作保证，就不可能真正发挥出惩治和预防腐败的作用。邓小平因此强调，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［2］P333“廉政建设要作为大事来抓，还是要靠法制，搞法制靠得住些。”［3］P379可见，反腐倡廉制度建设在惩防腐败体系建设中处于核心地位，没有反腐倡廉制度建设的科学化，反腐倡廉建设的科学化也无从谈起。

当前，我国正处在体制转轨、结构调整和社会变革的关键时期，党面临的“执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的。精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险，更加尖锐地摆在全党面前，落实党要管党、从严治党的任务比以往任何时候都更为繁重、更为紧迫。”［4］无论是通过完善社会主义市场经济体制来预防腐败，还是依靠发展社会主义民主政治来预防腐败，都需要有科学、配套的制度作保证。在某种意义上说，提高反腐倡廉建设科学化水平，最重要的就是要大力推进反腐倡廉制度建设的科学化。

二、反腐倡廉制度建设的科学化水平有待提高

中国共产党始终高度重视反腐倡廉的法律法规和制度建设，尤其从改革开放以来。党的十三大正式确定了坚持以制度建设开展反腐倡廉建设的战略思路，要求以改革精神推进制度建设，以创新性思路探索防治腐败办法，不断加大反腐倡廉制度建设的力度。十六大以来，中共中央加大了制度反腐力度，反腐倡廉法规制度建设的思路逐渐成熟，法规建设工作的制度化、规范化取得明显进步，反腐倡廉制度建设领域不断拓宽，成效不断显现。但是，也要清醒地看到，当前我国反腐倡廉的制度建设依然还存在一些突出问题和薄弱环节，现阶段反腐倡廉制度建设离科学化的要求尚有一定的距离。

(一)反腐倡廉制度设计的理念不够科学

反腐倡廉制度设计上受传统计划经济时代的执政理念和思维定式的影响过重，普遍存在重实体、轻程序，重制定、轻执行等问题，与党员干部思想实际和现代民主、法治精神不相符。

反腐倡廉制度设计的理念一般应立足于人性恶的理论，要把所有公职人员都作为潜在的腐败分子。因此，对公职人员的行为约束必须十分严格，不能依赖其道德自律和行为自觉。严格、苛刻的制度环境迫使公职人员如履薄冰、善待权力，不敢轻举妄动。我国在努力提升公职人员道德标准的同时，对市场经济带来的影响明显估计不足，对公职人员道德风险、公职岗位市场风险的估计不充分。尽管我们强调决不允许任何腐败分子在党内有生存之地，体现了对腐败的“零容忍”态度。但是有些制度建设在行为假设和结果预期上，并没有体现出这一要求，相反却建立在领导干部较高的道德修养基础之上。在领导干部各方面素质普遍较高的时代，这种制度设计理念没有太大的问题。但是一旦素质下降、尤其是思想品德修养水平下降，再加上权力的诱惑力普遍加大的情况下，在这种制度设计理念作用下制定的制度也就很难发挥其应有的作用了。

(二)反腐倡廉制度制定的程序不够严密

我国对反腐倡廉制度制定的程序重视不够，制度制定的盲目性现象较为突出。反腐倡廉制度的出台，一般是业务部门提出草案，相关部门征求意见，最后由领导研究通过。经常出现一有问题就下发文件、出台相应制度的惯性思维，既不进行民主决策，也不进行专家论证，更不广泛征求意见，导致制度出台过快、过于随意，结果是制度过多、过滥。对广大基层干部的想法了解不多，对制度的社会风险、实际效果等内容关注不够，系统谋划不足，制度建设碎片化，整体效能不高。一些制度的设置脱离本单位、本部门实际，制度制定者对制度的供求现状缺乏必要的了解，只是十分笼统地提出制度建设要求。一些制度甚至存在只顾制定、不管效果的情况。对制度自身存在的问题和不足缺乏科学量化、民主参与的跟踪反馈制度。

不科学的制度设计，为制度的执行带来了很大障碍。如在制止公款吃喝等问题上，中央出台了很多文件，各地每年重大节日前夕都要反复强调，这种做法虽然彰显了党委政府的决心，但也反映了制度自身的无力，导致制度的威信递减。

(三)反腐倡廉制度的内容不够科学

反腐倡廉制度一般要包括内容、主体、程序、监督等实质性要求，而我国现有的一些制度普遍存在内容空洞、要求笼统、难于操作的问题。在制度建设中，过多地注重原则性，忽视了可操作性。抽象笼统的规定、可松可紧的弹性要求、缺乏配套的甚至相互矛盾的制度大量存在。

反腐倡廉制度对改革开放和社会主义市场经济条件下反腐倡廉建设的规律及特点认识不够，特别是认识不到新阶段腐败现象呈现出的新特点，习惯于过去适用的老经验，缺乏动态性。在具体的标准和程序上存在一定的教条性，缺乏对社会发展趋势的综合考虑，缺乏对新的腐败现象进行的深刻剖析，在制度设计上缺乏实效性。

反腐倡廉制度还有一个较为突出的问题，即党纪政纪处分档次太多，其适用底线却因人而异。党纪政纪和相关法律条文往往根据涉案金额等标准判断行为的严重性，对“量”的考虑偏多，对“质”的考虑偏少。适用党纪政纪的自由裁量权相对偏大，适用惩戒性制度的随意性比较大，容易被个人操纵，甚至导致“宽严相济”的政策被滥用。

(四)反腐倡廉制度的执行力不强

制度执行的不确定因素太多，导致很多制度有令不行、有禁不止，制度执行背离了初衷，甚至适得其反。执行的标准模糊，也影响行为选择的可预期性。我国很多惩戒性规定对违纪情节多以定性标准表述，量纪幅度弹性很大，为少数人干预执纪执法预留了太大空间。而我国主要领导负责制的思维定势，导致个人权威高于制度权威，很多制度的执行力决定于主要领导的个人品德与素质。

层层加压的制度落实方式，也是导致制度执行力不强的一个方面的原因。一些政策的出台对基层工作的实际困难考虑不够，对基层的变化考虑不够，对弱势群体的关注不够，一些制度设计甚至与基层单位实际不相符，这都可能导致对制度的信任感下降，制度的执行自然大打折扣。

制度执行不力很大程度上也是因为对责任的追究不到位而导致的。我国现行的很多制度的内容只是重在提醒和警告，对违反者的处罚明显失之于宽，违反制度的成本太低，对与制度有关的制度制定者、监督者和评价者的连带责任追究更是无从谈起，制度的执行力不能不受到影响。

我们以往的反腐倡廉制度建设可以说是摸着石头过河，虽然有着历史的必然性与合理性，但我们也为此付出了一定的代价。在今天，我们必须对反腐倡廉建设当中的一些制度进行重新的评估，尤其要对那些长期得不到有效执行的制度进行再评估。同时，随着社会主义市场经济体制的基本确立，反腐倡廉建设在不少领域需要建立新的制度，也需要我们进行科学的制度设计。无论对于已经建立的反腐倡廉制度，还是需要不断创新的反腐倡廉建设的新制度，科学的制度设计都是至关重要的。

三、不断提高反腐倡廉制度建设的科学化水平

胡锦涛在十七届中纪委五次全会上强调：“要逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，切实提高制度执行力，增强制度实效。”［5］这为我们今后推进反腐倡廉制度建设的科学化指明了方向。

(一)树立科学的制度设计理念

制度设计的科学性首先要求综合考虑、全面规划。制度设计不能只求最为理想，那些看似完美、理想的制度，往往很难得到执行，从而陷入无法执行的困境。不能片面强调现实，而忽视制度设计的一般标准与制度设计的基本逻辑要求。不能片面追求可行性，一味迎合既存事实，却违背制度设计的基本逻辑要求。同时，还必须考虑到制度设计之后执行的策略，包括时机与方式。科学的制度应该在恰当的时候、以正确的方式推行。

科学的反腐倡廉制度设计必须遵循一些共同的基本的理念，这些理念大多建立在对人性、权力特征等的理性认识的基础之上，或建立在对人类制度设计实践的相关经验之上。制度设计中的无赖假设和中国古代的“先小人后君子”的说法，其中都包含着制度设计的科学理念。反腐倡廉制度设计应该总结并借鉴人类制度设计的这些成功经验。

应当借鉴国内外政府绩效管理的思路和做法，寻求反腐倡廉制度的政治效果、社会效益和经济效率的最大化。制度建设需要一定的智力投入和政策资源，因此就必须考虑成本及其后果。应把反腐倡廉制度建设工作作为公共部门的一项绩效管理目标，运用系统方法跟踪评估反腐倡廉制度研究、决策、实施、完善等各个环节，客观全面地了解制度运行的实际效果。科学确定推出反腐倡廉制度的时间，科学比较制度预期和制度实效的差异，科学推出改进完善制度的计划或方案。

(二)遵循科学的制度建设程序

程序严密是反腐倡廉制度建设科学化的一个重要方面。反腐倡廉制度的设立需要严密的制定程序，要把调查情况、分析问题、框架设计和制度对接等作为反腐倡廉制度建设的程序性要求，把公开透明作为反腐倡廉制度建设的硬性规定，广泛听取各方面的意见和要求，使制度建设的过程成为深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、全面反映广大党员干部意愿的过程。

反腐倡廉制度建设的程序一般应包括六个环节。第一步是调研。通过调研掌握某项制度出台应具备的基础和条件，包括国家对该制度需求的程度和党员群众对该制度的意愿的强弱等等。第二步是专家论证。组织专家进行可行性论证，拟定具体的制度条文。第三步是征求意见。就拟定的制度广泛征求意见，进一步修改和完善。第四步是先行试验。在制度正式出台前，在一定范围内加以实施，验证可行后再全面颁布施行。第五步是纠错程序。在制度全面实施过程中一旦发现制度本身的明显错误，及时加以纠正。最后是设计相应的执行程序，以保证制度的落实。每个环节都要尊重客观规律，做到相互有序衔接，从而保证制定程序的科学性。

在制定反腐倡廉制度的过程中，要特别注意克服重实体、轻程序的倾向，及时解决有实体性要求、缺程序性规定的问题，避免实体性要求过多、程序性要求偏少等问题，及时建立健全与实体性制度相配套的程序性规定。

(三)保证反腐倡廉各项制度的配套完备

制度本身必须协调统一，相互配套。反腐倡廉制度要与国家法律制度相配套，一方面必须与党的建设的其他方面的制度相配套，另一方面必须与国家法律法规相统一，使不同层次、不同方面的法规制度之间相互补充，相得益彰。反腐倡廉各项制度之间也要相互配套，要做到相互照应、相互衔接，避免矛盾、避免重复，站在制度体系的高度来设计制度。这就要求对现有制度进行清理，过多的、相互矛盾的制度要合并或废除，缺少的制度要尽快完善。通过制度整合、制度创新，实现制度的精细化和科学化。

制度的制定要充分考虑可操作性，要改变过去那种粗线条、宏观性、原则性的条条框框规定过多的做法，努力使各项制度做到细密化、具体化，增强制度的针对性和实用性。尽量不用模棱两可、含糊其词的修饰语。制度措辞弹性不宜过大，尽量不用“不准”、“严禁”等正向条款，更多地适用具体细化的逆向条款。

要根据反腐倡廉建设实践不断完善制度内容。制度出台后，要加强制度落实的后评估工作，及时跟踪收集制度落实中存在的问题，作为修订、补充、废止的依据。要根据形势发展的要求不断创新制度内容。坚持继承与创新相结合，既要高度重视制度的连续性和稳定性，又要适应新形势的发展和新任务的要求，不断创新制度，尽快形成较为完善的反腐倡廉法规制度体系。

要围绕权力运行的重点部位和关键环节加强制度建设。要从重大事项决策、重要干部任免、重大项目安排、大额度资金使用等易于滋生腐败的重点部位和关键环节入手，把权力的运行和监督制约结合起来，防止决策失误、权力失控。要围绕规范领导干部的从政行为加强制度建设，健全领导干部廉洁自律的各项制度，对领导干部廉洁从政的相关制度及时进行修订和完善。

(四)增强反腐倡廉制度的制度执行力

制度的生命力就在于执行，在重视制定反腐倡廉制度的同时，必须切实提高制度的执行力，维护制度的权威性和严肃性。

切实加强组织领导。要建立起相应的保证制度得到切实执行的工作机制，既要有保证制度落实的程序性规定，还要有相应的违反制度的惩戒性规定，对各项制度落实的任务进行科学的责任分解。

切实加强制度宣传教育。把制度宣传教育作为反腐倡廉教育的重要内容，使广大党员干部领会制度精神，熟悉制度内容，不断增强制度意识，不断树立严格按制度办事的习惯，把制度转化为党员干部的行为准则与自觉行动。

强化监督检查。要建立健全制度执行的监督机制，使每项制度都明确监督执行的责任部门，采用日常督查和专项检查等方式，加强对各项制度执行情况的监督检查，以抓重点制度的执行带动各项制度的落实。整合各方面监督资源，充分发挥各监督主体作用，探索加强基层民主监督的有效措施，发挥好舆论监督、网络监督的积极作用，推动反腐倡廉各项制度落实。要把制度执行情况纳入党风廉政建设责任制检查考核和领导干部述职述廉内容，建立健全制度执行问责机制和责任追究机制，加大对违反制度行为的查处力度，对各种严重破坏制度的行为，坚决依纪依法严肃处理，并追究有关领导的责任，切实发挥责任追究对推动制度落实的保障作用。

领导干部要作执行制度的表率。要教育引导广大党员领导干部带头学制度、执行制度、维护制度，在执行制度上率先垂范。

反腐倡廉制度建设的科学化是一个庞大的系统工程，既要处理好各项制度的相互关系和协调配套等问题，又要规避制度冲突，减少制度真空，还必须凝聚制度创新的合力，形成制度体系的最佳结构。这种科学的反腐倡廉制度必将大大推进我国反腐倡廉建设科学化的进程。

［1］贺国强.全面贯彻党的十七届四中全会精神深入推进党风廉政建设和反腐败斗争——在中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的工作报告［J］.经济日报，2012-02-20.

［2］邓小平文选(第二卷)［M］.北京：人民出版社，1994.

［3］邓小平文选(第三卷)［M］.北京：人民出版社1993.

［4］胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话［N］.人民日报，2011-07-02.

［5］胡锦涛.在十七届中央纪委五次全会上的重要讲话［N］.人民日报，2010-01-13.

周育平