社区矫正立法的可行性及立法重点探讨

刘文

(苏州大学法学院，江苏苏州 215006)

社区矫正立法的可行性及立法重点探讨

刘文

(苏州大学法学院，江苏苏州 215006)

社区矫正作为一种与监禁矫正相对而言的刑罚执行方式，目前在西方发达国家已经成为一项重要的司法制度，基本实现了通过立法来对社区矫正进行全面的规制。我国对社区矫正进行立法具有可行性，立法的重点应聚焦在矫正队伍建设及人员素质、矫正措施和手段、财政保障机制以及社区矫正的法律监督等方面。

社区矫正;立法;矫正措施;财政保障机制

一、社区矫正在西方发达国家的立法状况

社区矫正制度的产生，有其深厚的社会条件和历史背景。19世纪六七十年代，伴随西方资本主义经济的快速发展，城市化进程加快，人口流动频繁，各种社会矛盾与纠纷层出不穷。与此相伴，各国的犯罪数量呈上升趋势，犯罪率居高不下，监狱人满为患，而作为监禁刑主要场所的监狱，又不可能无限增加与扩大。随着先进行刑理念的生成和普及，西方国家开始探索行刑社会化问题。他们对一部分被判处轻刑的罪犯，以放在社区中矫正取代监禁矫正，不仅降低了行刑成本，也收到了较好的改造效果。到20世纪80年代，适用社区矫正的国家越来越多，有些国家适用社区矫正的非监禁刑数量已经超过监禁刑数量。在不少发达国家和地区，社区矫正已经成为一项重要的司法制度，得到了广泛多样的普及和发展。目前英国、美国、澳大利亚、加拿大、日本、香港等国家和地区的社区矫正已经比较成熟，基本实现了通过立法来对社区矫正实行全面的规制。

在美国，社区矫正至今已有100多年的历史，目前已成为普遍适用的司法和执法形式。早在1878年，马萨诸塞州就颁布了第一部缓刑法，规定罪犯在符合条件时均可以适用缓刑，其后的刑事立法和司法制度对缓刑制度有了进一步的发展和完善。1899年，伊利诺伊斯州正式确立了未成年罪犯的社区矫正项目。1973年，明尼苏达州议会通过了世界上第一个《社区矫正法》，至1996年，美国相继有28个州通过了社区矫正或类似社区矫正的地方性法规，发展了许多新的社区矫正形式，加强非监禁刑措施成为美国刑罚体系中的一个特色。如今，社区矫正在美国的整个矫正系统中具有举足轻重的地位，在内容和形式上都得到很大的发展，对于预防和控制犯罪具有非常积极的作用。

加拿大是世界上社区矫正工作开展得比较好的国家之一。加拿大社区矫正适用的对象主要是缓刑和假释罪犯，执行的方式包括一般的监督、家中监禁、电子监控、中途住所等。加拿大的社区矫正在刑罚执行中占了很大的比例，而1992年颁布的《矫正和有条件释放法》对社区矫正具有重要的指导规范作用，形成了一套独具特色的同社区相结合的刑事司法制度:比较健全的社区矫正法规，两级垂直管理体制和明确的专业化分工，社区矫正与非政府组织参与的社会救助紧密结合，监狱管理与社区矫正密切衔接，注重个别化的管理、教育和服务。据统计，2004年联邦社区矫正对象在社区服刑期间的重犯率低于2%，说明社区矫正在保护社会和促进包括未成年罪犯在内的各类罪犯自新与回归社会方面是卓有成效的。

日本的社区矫正是在第二次世界大战后蓬勃发展起来的，在以人为本和使犯罪人重返社会的理念支持下，日本创立了一套颇具特色的社区矫正制度。在日本，社区矫正的适用对象十分广泛，各类矫正措施也非常丰富，主要包括缓刑、假释、罚金、社区服务令、损害赔偿令、保护观察等。为了使社区矫正制度更具有效性和针对性，日本在立法方面，1948年的《少年法》首次规定了违法少年的保护观察制度;1949年的《犯罪者预防更生法》确立了假释和保护观察制度; 1954年的《缓期执行者保护观察法》又确立了有关成年犯罪者的保护观察制度;1995年又制定和颁布了《更生保护事业法》。〔1〕这些法律的制定与完善促进了社区矫正实践的发展，并使日本成为大陆法系国家中适用社区矫正最好的国家，形成了一套“官民协作，以民为主”，即在官方领导下以民为主的社区矫正组织体系，民间组织和志愿者广泛参与。他们既接受专门人员的指导与建议，又同矫正者保持密切的联系 另外 更生保护事业为矫正对象提供食宿 医疗 就业指导、职业训练以及生活指导等帮助，不仅给矫正者提供了安置服务，更重要的是给予了他们以尊重、尊严和自信，其作用和贡献，一方面给社区矫正工作营造了适于改造的社会氛围，另一方面也使犯罪者能迅速、顺利地重新回归社会，融入社会，取得了良好的社会效果。

二、我国社区矫正立法的可行性

相比较而言，我国的社区矫正起步较晚，它是在我国面临新的社会形势，应对社会转型的要求，更新司法理念、推行司法改革、实现和谐社会的治理目标的宏观背景之下出现的“新生事物”。“对于中国的刑事司法领域而言，这更是一项结构性和历史性的变革。”〔2〕自2002年上海市率先开始探索性地开展社区矫正工作至今，还不满10年时间。在近十年不断推进的过程中，社区矫正工作取得的成绩无疑是巨大的，但面临的困难、阻力与问题也不少。目前这项工作正处于“转型升级”的重要关头，要继续深入推进这项工作的开展，保持强劲势头，客观上需要对其进行立法，通过立法为其进一步发展提供支撑，为其持续发展提供后劲与动力。对于社区矫正立法的必要性，目前无论是法学理论界还是司法实务界，可以说已经形成了共识。

然而，为社区矫正进行立法，仅有必要性仍然是不够的，还必须分析其可行性，这两个方面的关系殊为密切，同等重要。如果仅具有必要性，而立法的现实障碍很多，时机不成熟，条件不具备，那立法最终只能成为泡影，可望而不可及。笔者认为，目前在我国，社区矫正立法的各方面条件较为成熟，通过立法来规制社区矫正问题已经是顺理成章、水到渠成之事。具体说来，对社区矫正进行立法的可行性主要表现在以下几个方面:

(一)社区矫正制度的价值已经深入人心

社区矫正制度之所以能在西方国家普遍推行，并达到通过立法予以规制的程度，与该制度本身所具有的基本价值存在密不可分的关系。作为一种非监禁的刑罚执行措施，社区矫正使得犯有轻罪的矫正对象的矫正过程实际上并未脱离主流社会和现实社会，这就可以大大消除他们因监禁所造成的与社会生活完全脱节的不良影响，为他们刑满后顺利回归社会并为社会所接纳奠定良好的基础。倘若用高墙电网将那些罪行不太严重的矫正对象与社会隔离，由于监禁场所狭小的生存活动空间、单调乏味的日常教育以及朝夕相伴的不良群体等特定因素的影响，势必使他们产生或加重消极、颓废甚至抵制帮教的心理，也给教育和矫正工作带来重重困难。反之，对这些矫正对象进行社区矫正，让他们从事一定的社区服务，社区相对于监禁场所有较好的平等、有序、互助的氛围，对他们心理的影响必然是积极的，有利于促成他们产生积极向上的行为动机，减少和防止其自暴自弃的倾向。此外，当他们从事社区服务的具体工作事项时，会发现通过自己的努力切实能为社会带来贡献，哪怕是极微不足道的贡献，都有助于其认识自身存在的社会价值和人生意义，这无疑对矫正对象树立自尊、自重的心态起到重要作用，也有利于他们鼓起重新做人的信心和勇气 此外 社区矫正还能在一定程度上合理配置行刑资源、降低刑罚执行成本、提高刑罚执行效率，最大限度地增加和谐因素，维护社会的和谐稳定。应当说，在社区矫正试点之初，有些司法工作者及社区矫正工作人员对该项工作的上述价值存在模糊甚至错误的认识，他们头脑里所固有的传统的行刑思想根深蒂固，担心将矫正对象从监管场所放到社区里来，无疑是放虎归山，将大大降低惩罚的力度，难以实现改造和教育的效果。此外，将矫正对象放在社区里教育和改造，也需要得到社区居民的理解和支持，社区矫正的成功执行离不开社区居民的大力配合。社区矫正要挖掘、利用社区资源，也主要是通过社区居民的互动特别是社区居民与被矫正者的互动来实现，因此矫正对象回归社区进行矫正必须要让社区居民理解、接受，包括心理上的宽容以及矫正过程中的行动支持与配合。这在当初也是极难做到的。令人欣喜的是，经过近十年的大力宣传、有效倡导和稳步推进，上述状况已经有了根本的转变，不管是司法工作者、社区矫正工作人员，还是普通社区群众，对社区矫正的重大意义已经有了深刻的认识，社区矫正的积极价值可谓深入人心，从而为社区矫正的立法奠定了坚实的思想基础。

(二)社区矫正已经取得较为丰富的试点经验

虽然我国现行的《刑事诉讼法》中没有关于社区矫正制度的任何条款，但在司法体制和工作机制改革过程中，社区矫正早在2002年即已浮出水面。2002年8月，上海领风气之先，在全国率先启动社区矫正试点工作，他们经过艰苦实践和努力，在社会管理、工作制度和方式方法等方面逐步摸索出了一条社区矫正工作的新路子，取得了初步的效果。2003年7月，“两高两部”为了倡导并规范社区矫正工作，联合发布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，规定对被判处管制、宣告缓刑、裁定假释以及被剥夺政治权利和暂予监外执行等5种罪行较轻的罪犯可适用社区矫正，随后，上海、北京、天津、江苏、浙江、山东6省市正式开展了社区矫正的试点工作。2005年1月，“两高两部”又联合下发《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，将社区矫正试点省份扩大到18个。与此同时，为了规范司法行政机关实施社区矫正的工作，司法部制定了《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》，对于社区矫正工作的机构、人员及其职责，社区服刑人员的接收，社区矫正措施，社区矫正终止等内容作了相关规定。2009年10月，“两高两部”再次联合下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，决定在全国全面试点社区矫正工作。从这一过程来看，社区矫正的试点一直秉持着务实、稳妥、谨慎的精神，是在不断总结试点地区的成功经验和负面教训的基础上逐步扩大试点的地域范围的。通过试点，各地社区矫正工作制度化、规范化建设取得了显著成绩。目前，北京、天津、上海、江苏等25个省(区、市)制定了社区矫正工作办法或实施细则，形成了较为规范的工作制度和流程，保障了社区矫正工作健康发展;吉林省长春市人大通过了我国第一个社区矫正地方法规——《关于全面试行社区矫正工作的决定 重庆市在总结试点经验的基础上 制定了《重庆市社区矫正工作条例》，提请了地方人大审议。另外，山东、湖北、安徽等省还不断完善和细化社区矫正制度，先后出台了《适用非监禁刑判前社会调查暂行办法》、《社区服刑人员异地委托管理办法》等制度。截至2010年6月，社区矫正工作已经在全国226个地(市)、19507个乡镇(街道)展开，累计接受社区服刑人员43万多人，重新犯罪率为0.2%。〔3〕可以说，近十年的社区矫正试点实践，就其过程而言，充满了艰辛，但试点的成果是令人满意的，试点地区各级人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关等有关部门相互配合、相互支持，广大社区矫正工作者积极探索、努力实践，做了大量富有成效的工作，逐步建立了社区矫正工作协调机制和工作制度。试点工作取得了显著成效，积累了较为丰富的而又具有极高价值的试点经验，这就为社区矫正工作的进一步有效开展提供了有利的条件，也为社区矫正的立法打下了牢固而厚实的根基。

(三)社区矫正已经取得丰富的理论研究成果

在司法实务部门积极深入地进行社区矫正探索和试点的同时，我国的刑法学界、刑事诉讼法学界对社区矫正的理论问题表现出了极大的关注和浓厚的兴趣，对此问题的研究热情空前高涨，以至社区矫正成为近年来刑事法理论研究方面的又一个炙手可热的问题，并且呈现出“高烧难退”的状态。研究的视域不断扩大，内容逐步深入，从最初对国外社区矫正制度的粗略介绍和分析、评述，发展到对社区矫正制度理论基础、实践价值、矫正原则的揭示以及对我国社区矫正工作程序、分类体系、管理制度的具体构建;研究的方法不断出新，既有历史的方法、比较的方法，又有分析的方法、实证的方法，更有多种研究方法的融会贯通和综合运用;研究的队伍不断扩大，不仅从事刑事法教学和研究的专家、学者成为主干力量，还吸引了一大批司法实务部门的学有所长、业务精湛、善于思考的有识之士跻身研究的行列。通过交流和探讨，不仅开拓了思路，加深了思考，启迪了智慧，而且取得了丰硕的研究成果，已有不少相关的学术论文和论著公开发表或正式出版，为建立社区矫正制度提供了强有力的理论支撑，也为社区矫正的立法积淀了厚实的理论基础。

(四)国外相关立法为我们提供了可资借鉴的立法经验

前已述及，社区矫正在西方发达国家已经走过了百余年的发展历程，20世纪80年代后，社区矫正制度在西方已渐趋成熟，不少国家实现了通过立法对社区矫正进行规制。例如美国的不少州制定有专门的《社区矫正法》，加拿大1992年颁布了《矫正和有条件释放法》，日本1995年制定并颁布了《更生保护事业法》等。这些立法对于规范、推动和促进社区矫正在这些国家的良性运行显然具有积极的作用。对这些国家的成熟立法经验，采取漠然置之、熟视无睹甚至盲目排斥的态度，显然不是理性务实的科学精神的体现。“他山之石，可以攻玉。”国外的相关立法为我们提供了可资借鉴的立法经验，采取包容的态度，洋为中用，无疑应当成为我们的明智选择。

三、社区矫正的立法重点

社区矫正既有立法的必要性，又有立法的可行性，那么进行立法便是顺理成章之事。当然，社区矫正是个系统工程，涉及诸多环节，需要通过立法加以规范的事项很多，诸如社区矫正的法律性质、基本定位、适用对象、执行机关、矫正内容、工作程序、保障体系，对矫正对象的监管措施、教育方式，社区矫正的机构设置、队伍建设、经费保障，对社区矫正的法律监督、法律责任等。那么立法的重点应聚焦哪些问题?同样值得我们关注。笔者认为，立法的重点应集中在对社区矫正的有效实施具有根本影响并已在试点过程中暴露出的那些重大问题上，尤其是下述几个方面:

(一)关于矫正队伍建设及人员素质

在开展社区矫正过程中，矫正队伍是否健全以及矫正人员素质如何处于较为重要的地位，在很大程度上会影响到对罪犯进行社区矫正的效果。因此，有必要通过立法，根据社区矫正工作的规律和特点，理顺组织系统，建立和健全社区矫正队伍，提高社区矫正从业人员的自身素质。社区矫正队伍可以分为两个方面:

从专业队伍建设角度来看，社区矫正既是执法工作，也是教育矫正的工作，涉及对矫正对象的教育改造和心理矫治，具有很强的专业性和政策性，要求具备犯罪学、教育学、社会心理学方面的专业人员，因此有必要通过立法加大对专业工作人员的培养力度。一是吸纳专业人员。主要是通过吸收心理学专家、社会学专家组成顾问小组指导社区矫正工作的开展。二是要加强对矫正从业人员的专业素质培训。通过对他们进行法律、心理学、社会工作等知识的培训，使其具备专业思想和操作技能，以增强矫正工作的效果。三是要加强专业矫正人员的人才储备，可以在有条件的高等学校开设社区矫正专业，系统培养社区矫正专业人才。

从志愿者队伍建设来看，现阶段社区矫正工作的志愿者可以从离退休的干部与教师、各级职能部门的干部和具有法学、教育学、社会学、伦理学、心理学等学科知识的热心人士以及大学生中招募，这些志愿者一般具有较高的专业水平，有丰富的社会经验，并热心社会公益事业，能够对罪犯的社区矫正起到很好的辅助作用。

(二)关于矫正措施和手段

矫正措施和手段也是社区矫正工作中殊为重要的方面。社区矫正作为一种新型的刑罚执行方式，应当有与之匹配的创新的矫正措施和手段，如果仍然沿用传统单一、僵化呆板的矫正措施和手段，就不可能达到理想的矫正效果，也不可能实现矫正方式变革的目标。基于此，在社区矫正立法中，应当将矫正措施和手段作为一个重要内容加以规定，明确多种措施和手段的有机结合:一是个别教育与分类集体教育相结合。既坚持针对罪犯的个性心理特征开展个别教育，又针对同一犯罪类型罪犯的共同犯罪心理特征开展多种形式的集体教育，如进行相关法律知识学习、社会实践等，以节约资源和成本，提高工作效率。二是思想道德教育与心理健康教育相结合。在坚持法规、文化、道德教育的同时，尽快建立起全面的心理辅导和诊疗机制 包括开展心理健康讲座 定期进行心理测试、进行一对一的心理咨询和矫正，开展各种形式的辅助治疗等，尽快消除罪犯的犯罪心理，矫正各种不健康的心理倾向，促使其在心理上回归社会。三是专职教育与兼职教育相结合。社区矫正工作者作为执行主体，是专职矫正人员，对矫正全过程进行统筹规划，制定矫正方案，确定阶段矫正目标;兼职是指与矫正机关达成合作关系的专业机构、社区组织和社会志愿者阶段性地参与矫正工作，在一些专业领域提供服务，在专业矫正队伍没有完全形成体系前，弥补其专业领域上的不足。四是课堂式教育与互动式教育相结合。在矫正工作者采取主动的谈话教育、课堂教育之外，开展形式多样的互动教育，使服刑人员参与进来，通过直观的感受深化教育效果。

(三)关于财政保障机制

社区矫正作为一种刑罚执行方式，与监禁刑一样，国家除了要投入一定的人力资源之外，还需要一定的经费投入，尤其是在社区矫正制度初步建立、尚未完全步入良性运行之际，更需要充足的经费保障，否则便极易陷入“巧妇难为无米之炊”的尴尬境地，矫正工作可能因为经费的捉襟见肘而无法正常有序、富有成效地开展。这种现象在试点过程中，已经在有些地方出现，因而必须予以解决，通过立法明确社区矫正经费的来源。可以说，切实保障社区矫正的经费，是确保社区矫正工作深入发展的基础性条件。对此，财政部、司法部已于2006年发布的《关于制定基层司法行政机关公用经费保障标准的意见》中，将社区矫正经费纳入了公用经费保障范围。同时，该《意见》还指出:“建立社区矫正经费的全额保障制度，将社区矫正工作人员经费、行政运行经费、办案业务经费、业务装备经费等纳入财政年度预算，并根据工作发展的需要 建立社区矫正经费动态增长机制 毫无疑问，在对社区矫正进行立法时，应当将该意见的上述精神纳入相关条款中。

(四)关于社区矫正的法律监督

社区矫正工作必须依法有序进行，防止矫正工作出现随意性，避免矫正活动的偏差。要达到这一效果，除了社区矫正机构要进一步加强自身建设，建立和完善内部监督检查制度，及时自纠社区矫正工作中出现的问题外，还有赖通过外部力量对其实施强有力的监督。社区矫正立法应当对此作出规定，并明确具体的监督途径和方式，主要包括:一是矫正对象对矫正工作的监督，允许矫正对象对矫正机构与人员有悖社区矫正的违法、越权等不当行为进行控告、申诉;二是社会公众可以通过新闻媒介、大众舆论和网络等对矫正工作进行监督;三是作为专门法律监督机关的人民检察院的检察监督。在各种监督力量中，这应当是最重要的。检察监督主要体现在两个方面:一是对矫正对象的监督。主要监督矫正对象对相关法律、纪律、规定的遵守情况，并根据不同情况作出处理，发现社区矫正对象需要收监执行的，应当向矫正机构提出检察建议。二是对社区矫正工作的相关机构和人员进行监督。“社区矫正既有促成犯罪者回归社会的良好效果，也存在适用弹性大、疏于管理、罚不当罪的司法疏漏，甚至出现利益交换的黑色区域。对此，检察机关必须加强法律监督，从适用条件、批准程序、执行过程、最终效果等方面进行监督，防止社区矫正形式化、简单化、随意化，以维护法律的严肃性。”〔4〕如果社区矫正的相关机构及人员在矫正工作中有相应的违法、失职、渎职等行为，检察机关有权介入调查，并视情节严重程度进行相应处理，例如建议相关部门给予行政处分等，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

〔1〕汤道刚．社区矫正制度分析〔M〕．北京:中国社会出版社，2010．22．

〔2〕张绍彦．社区矫正在中国——基础分析、前景与困境〔J〕．环球法律评论，2006，(3):25．

〔3〕于涛．我国社区矫正制度构建与完善的战略构想〔J〕．山东省经济管理干部学院学报，2010，(6)．

〔4〕张凯，姚宏科．社区矫正分析〔J〕．中国刑事法杂志，2009，(9):104．

On the Feasibility of Community Correction Legislation and Legislative Focus

LIU Wen
(School of Law，Suzhou University，Suzhou，Jiangsu 215006)

The community correction has become an important judicial system in the western developed countries，they has basicly realized the comprehensive regulation for community correction．It is feasible for China make legislation for community correction，the focus of the legislation should focus on the correction team building and quality of personnel，correction measures and means of financial security mechanism as well as community correction supervision．

community correction;legislation;correction mearsures;financial security mechanism

DF792．6

A

1672-2663(2012) 01-0049-04

2011-11-02

刘文(1966-)，男，江苏镇江人，苏州大学法学院副教授、硕士生导师，主要从事诉讼法学研究。

(责任编辑 连春亮)