试析国家对国际刑事法院管辖权的规避*——以美国的双边不移交协定为例

廖济贞

(武汉大学 国际法研究所,湖北 武汉 430072)

一、 条约在现代国际社会中的基础性作用及不足

条约是国际法主体之间以国际法为准则而缔结的确立其相互权利和义务的书面协议。[1]285从时间上看,国际条约出现要早于国际法的产生,而在近现代社会,国际法的长足进步就体现在“协定国际法”的大量涌现。在数量方面,“据统计,从19世纪初至第一次世界大战前夕,各国所签订的双边及多边条约不下15000个,其中包含许多实体的国际法规范。”[2]109在条约的信守和效力方面,在这一时期,由于资产阶级革命的发生,许多国家进入民主共和或君主立宪时代,“这种演变,一方面是国际条约在国内的实施需要立法机关的同意或者批准”,“另一方面也使国际条约的效力比以前加强了,它不再是君主间的诺言,而是国家间的协定”。[2]114虽然学者们对条约和习惯作为国际法渊源的等级问题有不同意见,但是,条约必须信守构成国际法基本的原则,而条约也构成国际法最基本和明确的渊源,具有较强的法律约束力,并成为国际法发挥作用的体现。

1871年的伦敦宣言以明文规定,“任何国家不得解除其条约的义务,也不得变更条约的条款除非以友好的谅解,得到缔约各国的同意,这是国际法的一个基本原则”，[3]460但是在国家的实践中,条约被违反也是时有发生,特别是在19至20世纪中前期,战争的发动者更是肆意践踏条约义务,这种无视国际法基本原则的做法,遭到了国际社会的谴责,同时也促人反思。二次世界大战后,国际社会通过一系列的多边公约,建立起包括联合国在内的诸多国际性组织,建立这些组织的多边公约本身已成为国际法最重要的渊源。但是国际法效力的根据仍然是存在于国家间意志的协调,换言之,许多国际组织的成员尽管范围广泛,但是往往做不到一览无余,特别是一些重要国家的缺席,导致公约执行效果差强人意。依据1998年通过的《国际刑事法院规约》(以下简称《罗马规约》)并于2002年正式成立的国际刑事法院(International Criminal Court,以下简称ICC)。虽然《罗马规约》对法院的管辖权作了许多规定,但是执行起来困难重重的事实,就是一例明证。本文试从履行条约的现实情况为视角,对非缔约国的美国和《罗马规约》的一些缔约国通过双边不移交协定(Bilateral Non-surrender Agreement),对ICC进行的规避行为作法律分析。

二、 有关国际刑事法院管辖权的争议

ICC是根据联合国1998年外交全权代表会议通过的《罗马规约》的规定,于2002年7月1日正式成立的。ICC将审理国家、 检举人和联合国安理会委托它审理的案件。法院有权对种族灭绝罪、 战争罪、 反人类罪和侵略罪进行审判,但是只追究个人的刑事责任,而且是在各个国家所属的法院不能自主审理的情况下才可介入。检察官将根据ICC预审分庭的同意,应某个国家或联合国安理会的请求对罪犯进行起诉。

根据规约的条文,缔约国的协助义务主要是规约第12条规定的接受ICC的管辖权,具体内容就是规约第9条详尽规定的国际合作和司法协助义务。

在国家接受法院管辖权的方式方面,《罗马规约》采取了与《国际法院规约》(the Statute of ICJ)完全不同的规定,即一旦一国成为了规约的缔约国就接受了法院对有关罪行的管辖权的方式。根据《罗马规约》第12条第2款的规定,法院行使管辖权的先决条件是,只要犯罪发生地国或罪犯国籍国中有一个国家接受了法院的管辖或成为规约的缔约国,法院就可以行使管辖权。换句话说,只要罪行发生地国或罪犯国籍国中的一个国家接受了法院的管辖权或者是规约的缔约国,尽管其他有关国家,如罪犯拘留国或受害人国籍国,不是规约的缔约国,而且没有接受法院的管辖权,法院亦可行使管辖权。这就产生了规约与第三国的关系的问题。即不经一国的同意,法院是否能对其行使管辖权的问题。从《罗马规约》的规定可见,对于在缔约国境内,包括在缔约国注册的船舶和飞行器上犯有《规约》所称国际罪行的非缔约国国民,法院有权审判和处罚。有学者认为,这并没有违反条约权利义务相对性原则,“《罗马规约》在未经非缔约国同意的情况下,不得为它们创设义务。事实上《规约》并没有将与法院合作的义务强加给非缔约国,只要求非缔约国在自愿的基础上向法院提供合作。因此《规约》的规定并没有违反条约相对效力原则。的确,按照《罗马规约》,法院有权对非缔约国国民的国际犯罪行使管辖,但这与法院管辖非缔约国或者规定非缔约国的义务是两个不同的问题,不能混为一谈。”[4]155当然我们从学理上可以如此解释,但是从实际效果上分析,规约的规定还是带有扩张属性。1998年7月,建立ICC外交大会(罗马大会)在意大利罗马召开。在这次会议上,“有7个国家对规约投了反对票。由于这是一次无记录表决,所以没有把投反对票的国家记录下来。有3个国家即中国、 美国和以色列陈述了投反对票的理由。中国认为,授给预审分庭来制约检察官的主动行动的权力还不够,同时,规约的通过应该采取协商一致的方式,而不是以表决的方式。美国主要反对的,是管辖权的概念及其对非缔约国的适用。美国还表示,规约必须确认安全理事会在确定侵略行为方面的作用。以色列说,它没法理解为什么将人口迁入被占领领土的行动也被列为一种战争罪。”[5]可以看出,反对理由集中在法院的管辖权上。正是如此,不少国家采取各种方式,试图规避ICC对其国民的刑事管辖权。根据《规约》的规定,“非缔约国规避法院对本国国民的管辖权的方式主要有两种： 一是在联合国内部阻止安理会向法院检察官提交有关情势,或者促使安理会通过决议,推迟法院可能对本国国民采取的司法程序； 二是与《规约》的缔约国签订条约,要求它们承诺不向ICC移交本国国民”。[6]64

三、 美国双边不移交协定的签署原因及主要内容

尽管克林顿政府2000年5月曾签署《罗马规约》,但布什政府上台后明确提出,美国不会接受ICC,也不会考虑批准该规约。究其原因,有国家安全方面的考虑,也有美国现行的对外政策原因,同时也有美国法律体制的因素。官方给出的阐述可以参考前美国常驻联合国代表博尔顿递交给联合国秘书长的一封信件。K·艾尔斯力格在其一篇文章中指出,美国会对ICC如此担忧,内在因素有减损主权(diminution of sovereign)和宪法冲突(constitutional conflicts),[7]80-104布莱德利教授也认为： “在美国国内,主要是参议院反对美国加入ICC。普遍认为的原因是,对于被告,ICC并未保证其被美国宪法所赋予的经过陪审团审判的权利。即使美国总统试图签署《罗马规约》,参议院也会表示他们无意批准这样的条约。”[注]美国杜克大学法学院国际法教授C. Bradley2010年4月21日在武汉大学国际法研究所所作的“美国与国际刑事法院”的主题演讲。其实,美国视ICC如洪水猛兽的最主要的原因,在于ICC的普遍管辖权。众所周知,由于美国在全球范围设有众多军事基地,美军士兵频繁参与各种军事行动,美国自然不愿受规约限制和束缚,“而如何保护美国士兵及国际服务人员避免受到ICC的管辖,就成为美国对ICC政策的主要的和最初的政策目标,几十年来,美国政府就一直小心翼翼的缔结美国军事力量地位协定以获得司法管辖权的豁免,但是美国政府避免其公民受到ICC的管辖权的努力是不同寻常的宽泛和热情(unusual breadth and fervour)”[8]290美国政府在决定不签署《罗马规约》的同时,在几个方面开展工作,目的是获得其公民不受到ICC或者其它国际司法机构的刑事管辖。首先是寻求安理会的决议对美国维和部队人员的赦免； 在国内积极开展立法工作,如制定了美国公务人员保护法案(ASPA)。为了防止出现未来战争中美军士兵触犯规约而被起诉的情况,美国国务院要求驻外机构积极寻求驻在国的支持,尽可能与更多的国家签订双边赦免协定,这些协定更多的是被冠以双边不移交协定(Bilateral Non-surrender Agreement)这样中性的名称。“假如该国不是《罗马规约》的缔约国,美国便向该国政府提供一项互惠的约定,在未获得该国同意的情形下美国不能逮捕该国公民； 如该国已是《罗马规约》的缔约国,美国将不再禁止依据ASPA而禁止向该国提供军事援助,以换取该国同意签订双边的不移交协定。截至2009年1月,有104个国家与美国签订有这样的双边国际协定,到2010年1月,仍然有效的协定数额为96份。”[9]159美国首先要求一些中东欧国家,特别是动荡的巴尔干地区国家(《罗马规约》缔约国),与其签定有关美国公民在该国境内不受ICC管辖的双边协定。罗马尼亚成为第一个与美国签订双边不移交协定的国家,[10]斯洛文尼亚、 克罗地亚和保加利亚拒绝了美国的要求,而波黑、 马其顿和阿尔巴尼亚只能就范。菲律宾、 柬埔寨、 尼泊尔等东南亚国家也在缔约国之列。[11]

这些双边协定可能是单边的赦免也有属于互惠赦免的,主要结构一般分为两部分,包括以下内容：

充分认识到将种族灭绝罪、 反人类罪以及战争犯罪提交司法审判的重要意义,同时认识到1998年在罗马召开的成立ICC外交大会旨在补充而非取代国家的刑事管辖权。

考虑到美国政府已经决心调查并起诉那些与ICC所管辖罪行的人,无论是政府官员,雇佣者、 军事人员、 或者其国民。

根据规约98条的规定,达成以下协议：

根据此协定的目的,所指人员(persons)是指现任或卸任的政府官员雇佣者军事人员或者协定当事国的国民。

非经一缔约方同意,该缔约方的上述人员在另一缔约方的领土内,不得以任何方式移送或移交ICC； 或者以任何方式移交或移送给第三方,其目的是最终移交给ICC。

美国政府也对缔约另一方做出上述同等承诺。

当X国引渡移交移送美国公民给第三国时,X国应当提出不同意第三国将该人移交或移送给ICC的承诺,除非美国政府做出明示的同意。

本协定在双方互换换文通知完成国内法律要求后即应生效。在一方通知对方将中止协定之日起一年内条约继续有效。[12]200

四、 从条约法视角对不移交协定效力的分析

(一)条约相对性原则决定不移交协定并非当然无效

所谓条约的相对性原则,是指条约原则上只对缔约国有效,对于第三国而言,应当是既不能有损其利益,当然在理论上不会有益于第三国。1969年《维也纳条约法公约》(以下简称《条约法公约》)第34条也确认了这样的规则。这样的原则主要是基于现代国际社会上国家主权的平等性,未经国家同意的协定和条约,自然对其无效力。条约的相对性原则是与条约的冲突与适用紧密联系在一起的,对于作为多项条约或协定的缔约国的一方而言,在履行诸多协定的时候,如果涉及事项相近或相同,很容易发生条约义务的冲突。这种冲突不大会出现在两项双边条约之中,而更多的是在双边协定与多边条约之间。正如本文的双边不移交协定与《罗马规约》。

对美国而言,由于美国不是规约的缔约国,根据条约相对性原则,美国采取的各种措施,主要是为了规避和预防规约对非缔约国公民的间接管辖权。但是对于协定另一方,要分两种情况,即规约缔约方和非缔约方。美国与非规约缔约国(且未申明接受法院管辖权)签订双边不移送协定,从国际法上分析,只要不违反强行法规则,是没有问题的。但是美国与规约缔约国签订的类似双边协定,在法律效力上是值得关注的。如果我们从ICC具体的司法活动来分析,在著名的ICC起诉苏丹总统巴希尔的案件中,联合国安理会第1593号决议第2段规定“在确认非《罗马规约》缔约国不承担规约义务的同时,敦促所有国家与ICC充分合作”。其实“这是一个很具讽刺意味的规定。1593号决议一方面要求非缔约国苏丹承担充分合作义务,另一方面又同时确认除苏丹外的非缔约国不承担规约义务而仅“敦促”所有国家与ICC充分合作。”[13]68对于《罗马规约》的非缔约国来说,合作不是义务而是出于自愿的基础。从条约法的意义上讲,美国寻求签订双边不移交协定的行为,并不是国际法所禁止的行为。

那么对于已是《罗马规约》缔约国的这些国家而言,根据《条约法公约》第30条的规定,对于同一事项,当事国先后签订的多个条约,以下列规则确认相互之间的效力等级： 即在不违反联合国宪章第103条的前提下,如果两个条约中有明文规定,依照该约定,若没有规定,且前后两个条约当事国不完全相同,即“在为两条约之当事国与仅为其中一条约之当事国间彼此之权利与义务,依两国均为当事国之条约定之”。具体包含了两个原则,第一必须善意履行条约义务,第二是条约相对性原则,履行条约不能损害第三国利益。但是,“问题是,这样的规定是否充分地保障了丙丁戊三国的利益以及整个国际社会的利益,因为国际社会显然对于子条约的得到当事国的善意履行有着很重要的集体利益。”[3]261具体到本例之中,《罗马规约》于2002年7月1日正式生效,而罗马尼亚是第一个与美国签订这样双边协定的国家,其时间是2002年8月1日。也就是说,美国与其它国家签订的双边不移交协定均是后于规约生效时间。对于规约缔约国来说,在规约和双边不移交协定之间,就有一个履行冲突问题。李浩培教授认为,“维也纳条约法公约的这个规定,从实质上看是国际法的前进发展。由于它并不使与前条约抵触的后条约当然无效,而只是使后条约的当事国在违反前条约的场合负担国际责任,它的有益作用在于促进各国借助条约的缔结来进行国际合作和发展国际法”,“国际责任使它的当事国有义务把该后条约修改到与前条约可以相容的程度,并且在不能作这样修改的情况下终止后条约”。[3]261当规约生效以后,双边条约的履行就变得很重要,因为《条约法公约》的规则并没有赋予冲突条约相互之间的等级优先效力,其含义就是如果一国履行在后协定而不履行在先协定,唯一的后果也可能仅仅是承担违约后果。换句话说,在先的协定不能够使规定同一或者相同事项的在后协定必然无效。《罗马规约》的缔约国在后与美国所缔结的不引渡协定,即使违反了其基于规约的义务,但是不能够使它与美国签订的不移交协定无效。

值得注意的是,在2005年的时候菲律宾国内出现一起涉及美菲之间所签订的不移交协定效力的案件(Bayan Muna Vs.Alberto Romulo),2011年2月,菲律宾最高法院就该案作出了维持该协议效力的判决。针对上诉人提出的菲律宾与美国签订的不移交协定与规约相冲突以及违反了国际法基本原则(Principles of International Law)的起诉理由,菲律宾最高法院认为“根据《罗马规约》第1条及90条的规定,ICC的管辖权是国家管辖权的补充(complementary to national criminal jurisdictions),菲律宾与美国的不移交协定不构成对《罗马规约》的违反”,“菲律宾与美国的不移交协定只是两国政府就惩处犯罪的协定,只是不将涉案人员移交国际司法机构,而是依据现有的国内法进行审判,并不构成对一般国际法概念的违反”。[14]虽然菲律宾政府只是签署而未批准规约,但是菲律宾最高司法机关所作的维持判决,无疑会给此类双边不移交协定的执行带来正面的效应。

(二)条约的冲突并不必然导致不移交协定失去效力

美国签订的双边不移交协定,在美国的国务院网页上也被称为98条协定,主要原因是,在美国签订的双边不移交协定中,都载明其是依据《罗马规约》98条的规定,即视其为不移交协定法律效力的基础。罗马规约第98条内容如下：

第九十八条 在放弃豁免权和同意移交方面的合作

(一) 如果被请求国执行本法院的一项移交或协助请求,该国将违背对第三国的个人或财产的国家或外交豁免权所承担的国际法义务,则本法院不得提出该项请求,除非本法院能够首先取得该第三国的合作,由该第三国放弃豁免权。

(二) 如果被请求国执行本法院的一项移交请求,该国将违背依国际协定承担的义务,而根据这些义务,向本法院移交人员须得到该人派遣国的同意,则本法院不得提出该项移交请求,除非本法院能够首先取得该人派遣国的合作,由该派遣国同意移交。[15]

《条约法公约》第31条规定了条约解释的一般规则,即条约应依其目的善意的予以解释,并连同上下文进行整体的解释,并且该解释应当参照该条约的目的和宗旨所具有的通常意义。在外交实践和国际司法活动中,对条约的解释从来都是一件困难的事情。因为条约特别是多边条约的订立过程表明,多边条约能够达成,往往是多方协商乃至妥协的产物,在条约中也会出现回避实际问题的原则性条款,这在罗马规约中也有所体现。

就本文所讨论的第98条而言,一方面,根据第98条1项的内容分析,规约似乎是排除了法院对享有国家或者外交豁免权的人的管辖权,但是规约27条又规定了“官方身份的无关性”,其内容为：

第二十七条 官方身份的无关性

1. 本规约对任何人一律平等适用,不得因官方身份而差别适用。特别是作为国家元首或政府首脑、 政府成员或议会议员、 选任代表或政府官员的官方身份,在任何情况下都不得免除个人根据本规约所负的刑事责任,其本身也不得构成减轻刑罚的理由。

2. 根据国内法或国际法可能赋予某人官方身份的豁免或特别程序规则,不妨碍本法院对该人行使管辖权。[15]

按照条约的整体解释规则,从第27条的字面意义来理解,只有非国家缔约方才适用第98条1项,对于缔约国则没有选择的余地。有学者认为,在缔约国之间,实际上已经排除了第98条1项的适用,主要是针对缔约国与非缔约国之间的法律关系。但是作为一个整体的法院的管辖权也因此而被打破,因为存在这样的可能性,同样的犯罪行为,在缔约国和非缔约国,可能出现起诉或不起诉两种对待,同样一种行为,出现两种不同对待即罪与非罪的差异,这种矛盾性的差异,显然不符合国际社会订立罗马规约的目的和宗旨。但是如果第98条1项也适用于缔约国,那又如何看待98条与前述第27条的关系呢。它们之间的冲突,到底是规约制定者的一时疏忽还是有意为之,从法律上已无从分析。但是作为非缔约国的美国,其双边不移交协定中如果涉及到罗马规约第27条所列人员时,无疑是具有排除ICC管辖权的法律效果的。

相比较第98条1项的解释与适用,第98条2项的适用也是众说纷纭。首先,规约条文未明示该国际协定是指规约生效前的既有协定,还是规约生效后的新订协定,抑或两者皆可。其次,ICC的运作必须依靠成员国的合作,因为其自身并无任何强制执行机构,也不可能依靠自身力量在主权国家内行使检察权,从某种意义上,ICC是建立在规约第86条基础上的。在规约谈判通过之前,已经有国家提出,如何处理其已有双边协定(主要是军事和引渡协定)与规约的矛盾,这也是很多国家没有签署规约的原因。再次,第98条2项中的国际协定(international agreements)到底是指何种性质的协定,从字面理解,并无特别限定。唯一的限制来自于《条约法公约》第18条和26条的规定,在规约生效前,不能再签订与前一条约目的宗旨相违背的新约； 规约生效后,应善意履行条约义务。规约中的国际协定,应作广义还是狭义的理解,还有待于ICC的司法实践。而罗马规约制定者显然已经意识到了该条款可能引起的冲突,所以在规约第90、 93、 97条[注]《罗马规约》第90条是关于请求的竞合规定； 第93条是关于其他形式合作的规定； 第97条是关于缔约国执行困难或者无法执行的规定。三者的共同之处就是缔约国予以协助时将产生义务的冲突。相关款项,也约定了法院与被请求国之间的请求权协商机制。这也从一个侧面说明,法院的请求权并非一项国际法下的义务,当事国有自己的选择权。

美国在1998年的外交大会上也是投票反对罗马规约的,在一般情形下,罗马规约对美国并不适用。为了杜绝ICC可能的管辖,美国采取与相关国家缔结双边协定来规避ICC的管辖权,也正是利用了规约相关条款的模糊性。缔约国在签署规约之后,本不应该再缔结双边协定来逃避法律义务。根据《条约法公约》第30条5项的规定,条约间相互冲突之后,如何适用,选择权在于国家自身,其有义务修改所订条约或终止实施,否则将承担国家责任。但是,即使双边不移交协定与相关公约冲突,也仅仅是使用上的冲突,并不影响协定本身的效力。

即便如此,由于规约所针对的犯罪主要是基于人权和人道主义的保护,此类犯罪行为受害者皆是自然人或自然人团体,不似国家间责任追究有明确的启动机制,也是造成人权和人道法公约执行困难的内因,同样,“一个没有被各国广泛接受其管辖的ICC,即使建立了,其实质意义也会大打折扣。业已存在50余年的联合国国际法院就是前车之鉴。”[16]152美国作为世界上具有重大影响力的国家,通过签订双边不移交协定的方式,显示其对ICC至少是不合作的态度。虽然从条约法角度分析,有其合法之处,但是人权保护作为国家社会的共同责任,国际社会应协力避免此类规避行为的发生。

需要指出的是,ICC在2009年3月4日发出了对苏丹在任总统巴希尔的通缉令,虽然是基于联合国安理会第1593号决议,但是苏丹并非罗马规约缔约国,在此情况下,罗马规约第27条是适用于苏丹及巴希尔总统的。2011年,在安全理事会通过第1970号决议之后,检察官也向ICC预审分庭提交通缉令的申请。利比亚在1998年的外交大会上也是投票反对罗马规约的,鉴于法院还未作出决定,但是依据巴希尔案的先例,第27条也会适用。苏丹和利比亚的情形说明,双边不移交协定的作用是不能否认的。在非洲联盟大会在2009年7月的时候就专门通过一项决定,“在非盟没有得到协商的背景下,要求所有非盟国家依据罗马规约第98条关于豁免权的规定,不向ICC提供逮捕和移交苏丹总统巴希尔的合作。”[17]这也体现出国际社会对罗马规约98条的不同理解。

五、 美国不移交协定对中国的启示

目前中国学术界讨论较多的是中国应该签署《罗马规约》与否,当然这种讨论是非常必要的。但联系到中国至今没有接受国际法院的强制管辖权的实际情况[18]3-12和一般立场[19],讨论中国应否加入ICC,实际上意义不大。中国真正要重点研究的应当是ICC对非缔约国(包括中国在内)潜在的管辖权以及如何有效应对这种管辖权。虽然中国没有加入ICC,规约也规定ICC管辖权的行使以主权国家的自愿接受为前提,但中国公民依然面临被ICC管辖的可能性。ICC行使管辖权的案件可以分别来自缔约国、 安理会和ICC检察官。由于ICC启动司法程序的多样性,特别是只要符合犯罪发生地或者犯罪嫌疑人国籍国这两个条件之一,法院便可以行使管辖权,同时ICC的管辖权就可能延伸到没有接受法院管辖的非缔约国国民身上。“只要作为犯罪地国的缔约国向ICC提交了相关情势,即使犯罪人是没有接受法院管辖的非缔约国国民,他也要受到ICC的管辖。这就是说,虽然中国没有加入ICC,中国公民和中国的司法主权仍然时刻都要受到它的威胁。”[20]114

2007年4月,中国代表陈佩洁在联合国“追究联合国官员和专家刑事责任”特委会上的发言时表示： “我们赞同专家组报告中提出的由维和行动东道国对发生在其境内的罪行优先行使管辖权的建议。我们认为,联合国及有关国家也应从各方面积极配合和协助东道国加强其司法能力建设,确保东道国的法律制度能够正常运作,以实际具有对犯罪行为行使管辖权的能力。关于非东道国的管辖权问题,我们认为,当东道国无法行使刑事管辖权时,由于维和人员的刑事犯罪不属于国际罪行,对其适用普遍管辖权原则恐不合适。因此,可考虑优先适用属人管辖原则,由涉嫌犯罪人国籍国对其犯罪行为行使管辖权”[21],在第63届联大六委 “关于追究联合国官员和特派专家的刑事责任”议题时,陈佩洁进一步阐述了中国对维和人员刑事管辖权的立场,“根据中国《刑法》第7条的规定,对于中华人民共和国公民在中华人民共和国领域外实施的犯罪行为,如果根据中国《刑法》亦构成犯罪,中国法院具有管辖权。另外,根据中国《刑法》第9条,对于中国缔结或参加的国际条约所规定的罪行,中国将在所承担的条约义务范围内行使刑事管辖权。”[22]这表明中国是支持国内管辖的,避免将本国人员移交国际司法机构。如何通过协定的方式并结合中国国内的刑事司法,避免出现中国公民被移交国际司法机构的事情发生,也是一个值得研究的问题。

正是从这个立意出发,本文重点分析的美国双边不移交协定与《罗马规约》之间的法律关系,目的不是为了批判,而是在于向大家阐述一个事实,即使是美国这样的超级大国,仍在处心积虑的保护美国公民免受ICC的管辖,那么一向对国际司法机构实际运作参与不多的中国,就必须作更多的准备。本文认为,有两个方面的工作必须予以高度重视。其一是完善中国国内刑事法律,实现与规约所确定的国家刑事管辖权优先性规定的对接； 其二是加强双边刑事司法合作机制,减少ICC对特定案件行使管辖权的机率。

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[21] 陈佩洁. 关于“追究联合国官员和特派专家的刑事责任”议题的发言 [EB/OL].(2007-04-09) [2011-5-30]. http： //www.china-un.org/chn/zgylhg/flyty/gtwh/t348857.htm.

[22] 陈佩洁. 关于“追究联合国官员和特派专家的刑事责任”议题的发言. [EB/OL](2008-10-10) [2011-5-30]. http： //www.china-un.org/chn/hyyfy/t517556.htm.