略论我国古代慈善事业的监管体系

2012-04-13王娟

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2012年6期

王娟

(北京理工大学人文与社会科学学院,北京 100081)

我国的慈善传统源远流长，对社会发展和社会秩序的稳定曾发挥不可低估的积极作用。不过从总体来看，古代慈善事业的内容单调、范围有限、层次低下，尤其是对慈善救助效果不理想、不稳定产生重要制约作用的监管体制并不完备[1]312-315。从现代社会保障理论来看，慈善事业的监管体系从监管主体而言，大致包括政府、社会舆论、慈善组织自身三个部分。不同的监管形式各具优势、作用互补，共同促使慈善事业趋向协调运转[2]。通过披览文献我们可以肯定的是，尽管古代对慈善事业的管理、监督或监控受到特定历史条件下政治、经济、文化诸因素的影响,实际效果往往差强人意，然而多层面的监管体制、多元化的监管模式却是不争的客观存在。本文不揣谫陋，在现有研究成果基础上从政府、社会舆论以及慈善组织自身三个方面进行粗略论述。纰缪之处，敬请方家指正。

一、封建官府对慈善事业的管理与监督

在我国漫长的古代社会，统治阶层为谋求政权长治久安，对贫病弱疾灾等各色困难群体实施惠政善举，尤其是在某些历史时期，慈善事业格外受到重视，中央官府不仅诏令颁布相关条例、制度，而且设有专门官职或监管机构予以规范和制约。

在传统慈善事业发轫之初的西周时期，一整套的中央中枢机构和官制逐渐形成。其中重要官员地官“司徒”之职是，“以保息六，养万民：慈幼，养老，振穷，恤贫，宽疾，安富”(《周礼·地官》)。司徒之下还附设属官，大多掌管涉及民众生计的具体事务，“养耆老以致孝，恤孤独以逮不足”(《周礼·王制》)，旨在教化百姓、辅佐礼治。自此，由政府主导、官民共同参与的各种慈善活动千百年来赓续不辍。

至南北朝时期，设立了专门收容贫疾者的慈善机构——六疾馆。这是一个里程碑式的重大变化，它表明我国古代慈善福利制度由“设官掌事”为主开始向“因事设署”或“以署定职”的方向转变[3]。

两宋均以文立国，重视仁政，“宋之为政，一本于仁厚，凡振贫恤患之意，视前代尤为切至”[4]，其慈善福祉活动，“规模之大、设施之全、内容之广，在中国封建社会无一朝能出其右”。而且宋朝在对前朝隋唐例制损益的基础上多有创获，促使慈善之政逐渐趋向日常化和制度化[5]88,96。这个时期，政府还加大对慈善救济事业的监管力度。例如针对义葬机构漏泽园，中央政府规定，各地漏泽园须将收葬死者数目置立图籍，“以图籍交授，监司巡历取图籍点检”[6]，定期督查掩埋枯骨情况。此外，不少朝臣针对灾荒赈济纷纷建言献策，以图避弊趋善，尤以董煟集前代今朝救荒大成之作《救荒活民书》为代表[7]，朝廷据此制定详备的救灾章程，以备凶荒之年检视、督查与赈恤。

明初善政尤为重视官办慈善机构养济院的建设及其监控。太祖朱元璋屡次颁令设立养济院，为严厉敦促各级官员认真筹办，还将养济之政载入国家大法《大明律》，明确规定“凡鳏寡孤独及笃疾之人，贫穷无亲属依倚不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖六十。若应给衣粮而官吏扣减者，以监守自盗论”[8]。到明后期，养济院因漏卮丛生而多有废弛停顿，中央政府采取了相应的补救措施，比如派遣巡抚、御史等官员赴各州县加强督查，同时还提出具体要求，“本县正佐官按月躬亲点阅给散，本府官则一月二次巡视”，希冀通过加强主管官员的责任意识以杜众弊，“务使朝廷德泽下流，而颠连之民皆占实惠”[9]。

清朝基本承袭明制，重视对慈善救济事业的重建和监督管理。尤其自顺治至雍正朝，中央屡颁政令，对各慈善机构的管理具备更为严密的操作依据。以养济院为例，乾隆帝曾发布诏令，要求将养济院的经营与地方官员的政绩紧密挂钩，并对经营监管不力者加以不同等级的相应处罚[10]，使得养济院自此产生较为完善的稽查责成之法[5]152。又如针对溺婴、弃婴陋俗而设的民间慈善组织育婴机构，为杜绝弊陋滋生，清朝中期以后加强了直接管理、管控的力度，参与程度明显加强，具体表现就是统一制定育婴堂章程、直接指定堂务负责绅董，以及补贴财政、监督财务等[1]217。至雍乾之交，各地曾出现一次兴办高潮，育婴救助事业颇为蔚然，促使恤幼慈善遗风得以世代绵延。

由上可见，传统社会中官府对慈善事业的监督与管控确实存在，并对慈善传统的相承不绝发挥了难以忽视的积极作用。当然毋庸置疑，这种监管形式具有其自身难以克服的历史局限性。

表现之一是监管的教化功能十分明显。以“仁爱”为思想内核的儒家文化，是历代统治者推行仁政、惠民政策的思想基础，是民间慈善事业勃兴的政治保障[11]。儒家思想服务于统治集团利益的阶级属性，要求慈善事业的发展应有助于封建秩序的稳固与封建伦理的维护，统治阶层的教化意图不可避免地通过一些监管政令予以渗透与贯穿。因此，政府对慈善事业的管理与监督必然会打上社会控制的烙印，政府监管的社会功能亦难免狭隘和低下。

表现之二是监管的人治色彩极其浓厚，这也是中国古代慈善事业政府监管体系表现最明显、历史影响最大的一个特征。古代中国是一个具有集权专制政治传统的国度，政府对慈善事业的人治化监管即是威权政治的产物，其监管的深层目的是，断然不能允许民间慈善跨越到政府的“视线”之外去自由发展。更何况，封建社会很多方面的措施大多得人而兴、失人而废，人亡政息，人治色彩浓厚。受此影响，尽管不同历史时期政府大多设有专门机构管理与指导慈善福利事业，但多数往往有名无实，存在极大的虚置性[12]；实际政策亦是反复不定，加上执行不力、程序不严诸原因，未几中辍的现象比较普遍。当然，在任何一个非法制化的社会里，尽管在某些历史阶段政府强有力的干预与监控会产生一定收效，但慈善事业的政府监管呈现出人治化的特性却都是不可避免的现象。

二、慈善组织的自我管理与自律

慈善事业最终要靠慈善组织来进行具体实践与运行，因此慈善组织具有自我管理、约束、发展的能力就显得相当必要，所以监管的中心环节应是慈善组织的内部管理及自律机制。古代中国的慈善组织，在宋元之前民间力量稍显薄弱，且规模不大、持续性差；宋元尤其明清以后，民间慈善活动渐趋活跃，特别是在广大江南地区，以儒者、地方士绅或商绅、宗族等为组织者举办的慈善事业十分兴盛[1]193,214，这些民间慈善组织的自我监管状况较前亦有大幅改进。

早在北宋时期，大文学家、政治家范仲淹在其家乡平江府长洲、吴县购置田产，创立了中国最早的私人义庄。范氏亲自订立《义庄规矩十三条》[13]，规定从各房择取一名子弟执掌经营，并设存总簿，各房每月末领米时由掌管人如实填写所支米额。由于经营有方，普通族人的受益自不待言，而且引得当时及后世封建官绅纷纷接踵效仿，尤其江南地区“指不胜屈”[14]。至明清，带有明显封建宗法观念痕迹的血亲宗族慈善救助，其各种条例、章程在赡助对象、内容、数额等方面更趋细密，以达“敦本收族”“睦族敬宗”之目的。

明代中后期涌现出来的众多民间慈善团体，江南地区的同善会无疑最具代表性。为达到济贫与劝善的双重目的，众多同善会的管理采取定期聚会制度，目的有三[1]202：一是会计向各会员收集捐银，并集体讨论款项的具体分配；二是依据会员进行的道德调查信息，确定施救人员；三是举行通俗易懂的讲演，借此籍重整地方的纲常风纪。

清代中期以后，善会、善堂、会馆等较大规模的慈善团体开始更多地采取机构常设机制，不仅通常建有固定住所，并且设有专职管理者理事。在人事管理上，为克服以往“司事轮流承值”之随意性的弊端，更多地实行公推“司董”制，同时配备司年、司季、司月等职共襄各项善举。规定司董不仅负责全面管理，对田产等善款善源不得侵吞挪用，“如有缺少及擅用公款而未经集议者，唯值年司董是问”[15]，而且要求司董督查杂役人员应各司其职、实心任事，“日常办事亲身料理，则尤在司事之实心实力，一有不善则诸务废弛矣。遇有办理不善者，公议更易，不得徇情容隐”[16]。经费方面则实行分摊集资模式，或刊印征信录，将进出款额登记造册，或刻碑勒石，公开财务，明晰收支，以最大限度地杜绝经手人员损公肥己等弊窦，同时广泛接受输捐者的监督[5]188。

相较民间慈善组织，官营慈善机构的内部管理也有较大改善。例如，各地养济院均订有院规，对于堂宇安置、入院名额、银款来源、日常开销、首事及书吏杂色人役等都有详明规定，以利正常运行。值得注意的是，普济堂作为清代官方介入程度较深的一种民间慈善机构，其内部运营管理状况与官办救济机构养济院呈现出“同质化”的发展趋势[1]228。这充分显示，在中国传统时代，国家与社会在博弈与合作的过程中保持着一种微妙的脆弱的平衡关系，反映在慈善福利领域里，官民救济机构在对抗疏离中彼此模仿与借鉴、相互影响和渗透即为鲜明体现。

然而论及古代慈善组织的救助效果时，我们不得不承认，不论官办还是民营，多数慈善机构在经历初期的积极进取之后，其机能大多在后期渐趋衰退，内部管理混乱、弊漏深重，舞弊现象层出不穷、不胜枚举，而且与日滋长蔓延，闻者对此莫不惊叹。究其原因，固然首推政府的监管机制不健全、地方官员的管理不到位。但是古代慈善事业在总体上终归是服务于统治集团利益的社会精英群体面对社会问题与矛盾所采取的自救性质的社会活动，尤其是民间慈善组织，在各种艰险境况与罅隙中苦求生存，已然实属不易。然而，这些精英人物在处理慈善事务时，几乎完全依靠自身道德修养[17]，自古以来封建家长制的陈规陋习难免会影响他们的决策思维与行为。慈善组织即使经常也会采取一些事后补苴之策，但远不能满足社会对慈善事业的需求，动员更广泛慈善资源的能力也极为薄弱，更遑论实现慈善组织之间的行业化监管以及制定有效的中长期预警机制等。

三、社会舆论对慈善事业的监督

尽管慈善组织应以自律为主，但难免会出现行为失范和违规现象，因此接受广泛的社会监督就成为必然要求。受古代社会经济与文化发展水平的限制，对传统慈善事业发挥舆论导向与敦促作用的社会因素主要有两个来源。

一是拥有一定知识水平的官员、儒者及绅商等。我国古代慈善事业很大程度上是一项精英事业，一些好善尚义的封建士绅等依据自身经济实力或社会地位，以博施济众为旨趣，孜孜致力于开展救困扶危的慈善事业。他们大多自幼接受儒学教育，胸怀匡世济民之志，在社会秩序混乱、道德颓败之时，往往将慈善机构作为道德教化的场所，在扶助弱困百姓的同时，充当了封建卫道士的角色，有利于封建王朝的社会控制[18]。具体来讲，这些地方绅衿通常具有功名身份，有过宦海生涯，他们大多不仅担当各种慈善机构的事务管理者，而且借助自己有利的社会地位，从舆论导向角度，为民间社会积德行善、好善乐施风气的培育和养成，为慈善组织的运行提供重要的智力与思想支持。

宋代一些地方官吏在任内普遍实施慈善惠政，产生积极社会影响。例如南宋进士真德秀曾任湖南安抚使等职，毕生致力赈恤慈幼事业[19]。他在担任多地太守之时发布谕俗、劝文等文告，敦促当地慈善活动的开展；而且作为一名理学大师，出于对民瘼生计的深切关注，还曾为《太上感应篇》等劝善书作序，大力宣传积德修善思想[5]123，调动人们参与慈善的热忱，推动慈善观念的浸润人心。

明末著名慈善组织同善会，以高攀龙、陈龙正等知名缙绅为代表，在每次聚会之时所进行的宣讲、演说[20]，不仅以通俗的话语劝人为善，用以整肃地方社会的道德习尚，而且针对官办慈善机构的弊籔进行猛烈抨击，愤激之情常常溢于言表，传达出了普通民众对于官赈的不信任情绪与期待。这些士绅的呼声、建议、言论等，包含的信息量尽管十分有限，甚至具有很大的空想性，不能有效反映慈善事业的实际状况与需求，但却间接发挥了监督慈善组织良性发展的作用。

二是广泛刊布与流播的宗教劝善典籍，即善书，所谓善书是指宣扬伦理道德，以劝人为善为宗旨的民间通俗书籍。修善和劝善在中国社会各阶层中“是最普遍而且最基本的道德律”，因为善是“中国人的魂”，在社会中占据很高的价值和地位[21]。善书作为劝诫人们行善止恶并确立道德规范的指导书，对社会大众产生深刻影响，促使人们慈心向善与行善。

阐述儒家孝道的《孝经》被视为儒家善书鼻祖。宋代以降，随着印刷业的发明、普及以及市民文化的隆兴，善书的刊布流传呈现前所未有的兴旺景象。大致编纂于北宋末年的《太上感应篇》，是依据道教经籍辑录的一部最为著名的劝善书，至南宋初年已广泛流传于社会。宋明以来，儒释道三教逐渐合流。三教中有关慈善的教义对民间社会的慈善事业产生了深远的影响。以佛教为例，佛教在中国的本土化过程一直伴随着与中国传统伦理道德的融合，特别是佛教的因缘业报说渗透到社会伦理生活中，极具威慑力地规范着人们的善恶行为[22]14-16。不仅善恶果报的佛门思想观念被编成故事、写进小说、绘成壁画、塑成泥雕，而且许多佛学高僧、儒者反复阐发佛教教义，与儒道两家劝善书相似的佛门劝善书也由此大量产生，上至统治阶层，下及普通百姓，因而产生怵惕之心，不断警醒，去恶从善[22]104-111。

明清之际的社会动荡剧烈，善书被大量编纂重刊，出现再度兴旺的情况[1]189。到清代康雍之交，《太上感应篇》《文昌帝君阴鸷文》《关圣帝君觉世真经》因传播广、影响大、注释多而被称为“善书三圣经”，在民间社会备受尊崇。尤其是为《感应篇》序跋、注释、刊刻者辈出，甚至一度被目为“天下通行必读书”。这一定程度上反映了明末清初江南社会深刻的经济结构变迁和社会风气的嬗变，社会精英希望通过善书对世人进行警示，以广泛倡导民众多做善事、广行义举，重整社会道德规范[5]192。事实上，借助各种善书的大量刊行，明清时期的民间社会的确善风遍吹，人心趋善，善会善堂纷纷林立，嘉行义举绵绵不绝，民间行善之举逐渐蔚然成风。

由于古代中国科技水平低下，信息传播途径落后，慈善文化只能长期依赖各派宗教、学派的信仰予以体现和传播，善书则是展示、传播民间慈善信仰的重要载体。信仰是无形的，作用却无比巨大，它对中上层社会具有强烈的震慑、警示作用，而对中下层则产生吸引、劝慰之功效，因此一定程度上弥补了儒者宣传慈善文化易于“视野”朝上的缺陷。

总的来说，古代社会教育权利与资源的不均衡分布，导致上流社会的精英群体始终把握着对慈善事业进行舆论导向的话语权，下层普通民众则基本处于“失语”状态。就儒者、士绅等的舆论监督作用而言，尽管他们不遗余力地阐说着行善价值，对于敦促和规劝社会尚善风气的形成具有教化、净化作用，但由于传播渠道不畅通，传达的信息不及时，甚至不真实，社会对慈善的需求与供应仍有一个较大的落差，而且由于此类舆论监督通常是单向度的、非强制性的，监管效果必定难遂人意。

通过粗略回顾，可以看出我国古代社会慈善事业监管状况呈现多元化的大致轮廓，其中政府的管控发挥了主导作用，随着时间推移，其监管意识与程度逐渐加强，但人治化色彩极为浓厚；社会力量进行舆论监督的力度与深度不够，基本处于自发状态，更强调社会伦理对个体的道德约束；慈善组织内部的自律体制随历史的发展不乏创新建树，但往往受到传统政治因素的影响而大多流于虚设。在具体实践当中，三者欠缺有效的互通与协调，在没有新鲜的、强有力的外来因素提供参考借鉴或者进行冲击刺激的情况下，只能沿袭旧制进行简单循环而殊有重大突破，给后世留下不少遗憾和反思。

不过客观来讲，辉煌一度的古代慈善事业，在监管体系方面的历史实践尽管初衷与实效并不一致，然而对于传统慈善事业的持续发展还是发挥了一定作用，后人不能仅凭一时一事之功效而作简单断言。毕竟这样的监管状况是与中国古代农业社会经济文化发展程度相适应，而且从国家政权到基层社会，不同的社会阶层都曾做出了自身相应的努力和探索，历史期待着新的曙光。

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