中等收入陷阱背后的陷阱：财政体制缺失与民主财政陷阱

宋 丙 涛

(河南大学 经济学院,河南 开封 475001)

一、中国问题的中古性质

近来，随着中国经济总量跃居全球第二，有关中国未来前景的争论日益升温。学术界的争论大体上分为两个方面，一方面是关注中国崛起可能带来威胁的西方学者和试图从中国的崛起中获得自信的中国学者热衷于讨论中国的经济总量何时能赶上美国，似乎中国的经济总量世界排名第二已经揭示了中国经济不可阻挡的发展潜力；另一方面则是关心中国现代化进程的学者忧心忡忡地担心中国掉入所谓的中等收入陷阱，似乎中国正面临一个中等收入国家发展过程中必然经历的结构转型门槛。对于前者，许成钢的研究一针见血，他指出，如果我们只看GDP总值的排名，中国在2010年实际上只是恢复了其在1913年的国际地位。即使中国的GDP总值真的很快成为世界第一，那也只是大体上恢复到了其在1880年时的国际相对水平。“而1880年是大清帝国在太平天国内乱后经济一蹶不振、秩序勉强恢复的年代”[1]。因此，他指出，从某种意义上说，中国今天所面临的问题仍是1880年代所面临的体制问题，中国的发展并未踏上罗斯托所说的起飞的坦途。而关于后者，不少学者都在探索这个陷阱的性质，卡拉斯就是其中的代表，他认为中等收入水平陷阱源于生产率的提高，产业结构“长期停留在取得了极大成功的装配业或其他形式的产业政策上”[2]，导致现代化的经济结构没有出现。

然而，无论是对体制的强调，还是对产业结构的重视，这些研究都没有回答真正的现代化体制是什么、中国和现代化之间的差距究竟在哪里等问题。尽管有不少的学者热衷于从经济、政治或文化差异的角度来分析中国和现代化国家的差距，但很少有人能像冯友兰先生那样清醒地认识到差距的本质。冯先生敏锐地指出， “一般人所说之西方文化，实非西方文化，而乃是近代西方文化。若希腊罗马之思想，实与儒家之思想，大有相同之处”[3]。“西洋文化之所以是优越的，并不是因为他是西洋的，而是因为他是近代的或现代的。我们近百年来之所以到处吃亏，并不是因为我们的文化是中国的，而是因为我们的文化是中古的”[4]。

事实上，尽管今天的中国经济和一百年前的中国经济似乎已经不可同日而语，然而中国当前所面临的问题却仍然是冯友兰先生提到的固化的社会结构顽强地抵制着现代化转型的问题，因此中国面临的陷阱和南美国家面临的陷阱性质完全不同，而仍然是马尔萨斯的生存陷阱。换句话说，占据中国现代制造业主体地位的农民工仍然像候鸟一样徘徊在现代经济体制之外，尽管他们接触到了现代经济的边缘，但他们并不是现代社会的一员。无论他们在城中打工挣到了多少钱，这些人追求的生活目标仍然只是回到偏僻的农村盖房娶妻生子。因此，不仅现代化的生活没有扩展到他们身上，而且追求娶妻生子的生存目标也没有改变。总之，中国社会的主流还根本没有真正开始现代化转型的进程，马尔萨斯的幽灵还在纠缠着我们的灵魂，在那繁华表面的背后隐隐约约浮现的泡沫经济、贫富矛盾与官民矛盾所反映的正是传统的中古体制对中国现代化进程的顽强抵制。

二、中古问题的财政本质：正式财政体制的缺失

确实，目前已经有越来越多的人意识到，中国的经济发展与现代化进程正面临着严重的挑战，这些挑战表面上表现为房地产泡沫、股市低迷以及贫富矛盾与国民资本冲突导致的大量资本外逃，但实际上这些问题背后隐藏的则是公共产品供求双方力量不均衡以及中央与地方的财权事权错位导致的财政体制危机。换句话说，中国落后的财政体制才是冯友兰先生所说的中古文化的本质。

体制危机的本质首先表现为财政收支正式制度的缺失带来的产权保护名存实亡。一方面，表面上的产权保护制度被隐蔽的政府侵权行为所破坏。政府在法律领域确立了产权归属，在财产领域确立了所有权，然后再在财政收入领域用合法的形式(比如说税法)予以更改。尽管税法是经过了立法程序的，但真正的收入产权人——纳税人并不是真正的立法者，从而导致利益对立者政府可以堂而皇之地合法改变收入产权的性质。另一方面，政府对产权的侵犯还可以通过垄断土地交易权或者是垄断行业定价权的管制方式把私人口袋中的收入收归己有，因此政府还可以不经过预算就获得大量的财政收入。此外，由于缺乏纳税人的参与、消费者的监督与交易过程的经济核算，政府提供公共产品的效率极端低下，不仅公共服务的成本居高不下，而且政府提供的公共产品的数量与质量都既不能符合市场经济发展的需要，又不能满足保护弱势群体生存的需要，从而引发了一系列的社会矛盾与经济停滞。

体制的危机其次表现为制度化的非法财政体制。作为一种畸形分税制的结果，“在中央收走全国大部分税收的同时，作为对地方政府税收收入损失的补偿，从90年代后期起，地方政府不仅得到授权，更被鼓励以土地收入解决其财政问题”[1]。事实上，这样一种非正式财政体制的缺陷并不是近当代中国经济体制的特色，而只是近代传统财政体制的延续，是中国传统社会中古性质的内涵之一。对此，布莱特等人曾指出，中国传统财政体制的收入能力非常低，不仅不能应对现代化转型的需要，甚至无法满足传统社会基本运转的需要[5]。在内忧外困带来的公共产品供给的刚性压力下，制度外的财政收入体制的出现与扩张就成为一种社会的默许与历史的必然。确实，绝对的财政低收入与迅速增长的总人口意味着清政府的官员需要用较少的资金来提供较多的公共产品，而缺乏现代运转机制的清政府又不可能迅速提高自己的工作效率，再加上缺乏来自纳税人方面的约束与阻力，于是地方政府试图扩张财政收入就会成为一种必然的经济逻辑。然而，脆弱紧张的满汉关系又使得缺乏合法性的中央政府不敢轻易放弃轻税政策，于是中央政府不得不一方面把大量的事权(甚至是平叛与御外这样的国防事务)转移给地方，同时不给财权财源，另一方面又容忍甚至默许地方官员在制度外寻求收入补偿，从而以地方政府及其官员的非法行为来换取中央政府的正当性与合法性[5]，以利于中央政府在东窗事发后用惩罚地方官员的办法逃避责任、稳定社会。

然而，非正式财政收入制度的存在严重降低了政府提供公共产品的效率。正是由于这个体制在提供公共产品(国防与市场经济发展)方面的无效，才导致近代以来的清政府在面对外来的冲击时屡战屡败。首先，非正式财政收入制度的隐蔽性使政府收入既摆脱了传统的道德约束，又摆脱了现代的制度监督，从而导致政府吞食民间财富的能力急剧扩张。其次，非法收入过程的隐蔽性给官员假公济私提供了方便的途径与机会，必然引发以官本位为核心的政治腐败。前者导致公共产品的提供成本急剧上升以及对民间经济的极度挤压，削弱了国家竞争赖以为基础的私人经济发展的空间；后者导致官商勾结，致使特许垄断行业泛滥，并误导中国的精英人才与商业资金流入黑洞一样的官僚腐败系统。特别是，这些非正式制度很难把官员的自利腐败行为与创新性公共服务提供区别开来，从而既遏制思想创新，又遏制市场经济。

那么，中国的现代化进程需要什么样的财政体制才能推进市场经济的发展？众说纷纭的民主财政能够约束地方政府的非制度性财政——土地财政——的持续吗？换句话说，中国的财政决策体制需要民主决策与社会参与吗？要回答这些问题，我们还需要从英美体制的成功与南美体制的失败中寻找答案。

三、英美近现代模式的财政体制内涵

近几十年来，发展经济学与制度经济学家已经认识到，尽管现代经济发展是典型的市场导向的结果，但经济发展的成功决不仅仅是市场经济与自由竞争的产物[6]，而是以现代城市为标志的公共财政制度与现代政府功能最终确立的结果。因此，所谓的现代化转型既不是技术的变迁，也不是市场制度的变迁，而是财政制度的变迁。

尽管从古典经济学家开始，英美等发达国家的成功就被定义为市场经济与自由贸易的成功，但英美的市场经济为何能够成功，而荷兰、威尼斯与中国南宋的市场经济为何却在蛮族炮火的硝烟中毁于一旦？这些与巩固市场经济发展成果密切相关的关键问题却一直没有得到很好的回答，以至于不仅屡试屡败的中国仍有如此多的社会精英抱着“中学为体，西学为用”的中古体制不放，而且早已成为追赶成功典范的日本人也曾长期坚持“日本的精神，西方的技术”，同在欧洲文化圈的德国甚至也曾长期抵制过西方的文化。

事实上，尽管对体制的性质可以有各种各样的解读[7]，但学者们的研究却已经表明，所谓的近现代政治体制其实是一个有效的公共产品供求决策机制，是首先出现在英国的公共财政体制[8]。他们的研究强调，公共财政的内涵虽然包含了诸多方面的内容，但以大纳税人决策为核心的公共产品供求双方讨价还价机制才是市场经济的持续发展能够经受住外来压力与挑战的真正原因。这样一种制度安排由于符合了经济交易原则而提高了公共经济的效率，从而确保了英国在公共经济竞争取胜，并推动了市场经济的发展与产业革命的成功。很显然，这是一个典型的产权保护原则与有偿交换原则相结合的预算机制，即纳税的人才拥有公共产品的产权，才能参与税收立法的决策。虽然因为技术的原因，公共产品的产权并不能清楚地得到界定，但没有出钱的人没有产权却是很清楚的。这种对产权给予无条件保护的原则构成了英美市场经济得以持续发展的制度基础。

当然，为了确保决策过程效率，公共财政并未让所有的纳税人都参与这个决策过程，真正参与的只能是少数成功的市场经济主体的代表。并且英美两国也正是由于坚持了付费较多的纳税人参与公共产品决策过程的体制，才确保了市场经济主体的利益，推动了市场经济的发展。因为市场经济的发展除了依赖于市场经济主体的利己心带来的激励与积极性，更重要的是还要依赖于政府提供的公共产品，比如市场秩序、基础设施、统一市场与国际环境等。因此尽管英国的税收收入远高于清政府同期的税收收入，甚至与加上非制度收入后的清政府收入不相上下，尽管英国是全欧洲税负最高的国家[9]，是与斯密所推崇的夜警国家相距最远的国家，但政府与皇家海军支持下的市场扩张仍然确保了英国产业革命的成功。总之，尽管表现为庞大的商业网络，但英国的与众不同的文明与进步并不是它的臣民的富裕或市场经济的繁荣，而是它那高效的公共财政制度与强大的政府竞争实力。也就是说，公共财政体制有效的原因不是它的低税，而是在纳税人参与决策的前提下对市场经济发展需要的合适的公共产品的充分提供。

但是，为什么公共财政体制的变迁只是在英国才获得了成功？为什么不仅东方的文明古国没能率先实现公共财政体制的变迁，而且希腊罗马文明的直接继承者意大利与法国也没能率先实现现代文明的成功？

经济学最基本的供求规律为我们提供了部分答案。供求规律强调，需求决定供给，需求结构的变化决定着供给结构的变迁。财政制度的变迁与发展同样如此。近代英国的财政制度变迁正是公共产品需求结构发展变化的结果，是地理环境与地缘政治导致的公共产品需求结构的变迁决定了英国公共财政体制的建立。

当然，对公共产品的需求早就存在了，更有效地满足这种公共需求的努力也一直是人类尝试不同社会管理模式的目标所在。然而，在1750年以前人类有考古材料证实的一万年的历史长河中，人类从未关心过人均GDP的提高，也没有追求过以市场经济发展为目标的公共产品的提供。相反，人类历史上反复上演的人与人之间的竞争与人与自然之间的斗争都是为了追求更多的人生存。在人类进入近代以前的古代历史上，一个文明的成功总是以它维持的人口数量来衡量的[10]，从来没有人用人均GDP或市场经济的成功来炫耀。在这样的公共产品需求结构中，传统中国的中古体制不仅是没有问题的，而且其先进性也一直是得到普遍认可的[11]。

直到英国的崛起，特别是英国皇家海军赢得了一系列的生存竞争的战争之后，世人才发现了一个完全不同却更为有效的公共产品需求结构与提供机制。而英国之所以能够如此，完全是由其岛国的地缘政治决定的。在15-17世纪的英国，由于从欧洲大陆的撤出，和日益萎缩的国防公共产品相比，为市场经济服务的贸易保护主义诉求逐渐成了英国公共产品需求的主要内容。这样一种公共产品的需求结构的变迁，抑制了君主专制与官僚集权体制的发展，保留并发展了传统的宪政体制，从而为公共产品的交易提供了有效的供求沟通机制，为公共财政制度的出现奠定了基础。这样一种制度安排由于符合了经济交易原则而提高了公共经济的效率，从而确保了英国在公共经济竞争取胜，并推动了市场经济的发展与产业革命的成功。

四、南美模式的民主财政陷阱

然而，这种能确保近代经济革命爆发的宪政原则与公共财政体制很显然无法满足所有公民甚至是大多数非纳税公民的生存公共品需求，它在英国和美国的顺利推行很大程度上依赖于特殊的地缘政治格局带来的国防需求萎缩与生存威胁减少。不过，国防需求的萎缩并不意味着所有的生存威胁都会消失，特别是对广大的下层人民来说，除了外部入侵带来的生命威胁之外，生存资料的匮乏同样是重要的生存威胁之一。

在产业革命的过程中，随着公共财政决策机制的日益成功，穷人的生存公共品的供给日益遭到忽视，从而产生了现代化转型过程中难以逃避的社会矛盾与公共产品供给领域的利益冲突。而面临生存威胁的弱势群体通过各种各样的社会运动来反对这个有效的正式制度就成为一种生存追求的必然，于是，以穷人的生存公共品需求满足为目标的社会主义运动与社会民主运动成就为一场愈演愈烈的群众运动。在强大的社会压力下，发达国家的精英们普遍被迫接受了民主决策的财政机制，因此财政体制从公共财政向民主财政的演变是一次典型的自下而上的强制性制度变迁，换句话说，这是一次被迫的财政体制变迁。

显然，这两个财政体制的竞争实际上是两类公共产品的竞争，以富人为代表的强势群体更为推崇公共财政体制，这个体制由于激励了有能力的社会精英的发展积极性从而有利于经济发展，但却会在现有产权的分布与能力分布不均的前提下导致社会贫富差距的扩大，进而导致社会的不稳定；而以穷人为代表的弱势群体则更为推崇民主的财政体制，这个体制由于确保了弱势群体的生存而有利于社会的稳定，但却因为破坏了付费者决策的经济原则而影响了经济发展的潜力。但由于这两类公共产品(穷人生存保障与市场发展条件)需求协调的困难，分别有利于两类公共产品供给的民主政治与宪政体制不仅不能总是一致的，而且实际上经常是相互矛盾的[12]。因此财政体制中的民主与宪政的冲突就一直得不到解决，发达国家不得不在金融政策的反复摇摆中一再重复地陷入经济危机，盲目模仿与引进民主财政制度的发展中国家才不得不在国家权威消失的过程中陷入内部秩序的混乱。

确实，不用承担经济责任的民主政治对公共产品交易关系的干预正是20世纪二三十年代经济大危机和两次世界大战的直接原因：受社会主义与工人运动影响上台的各国工党或工会影响下的社会民主党政府，在缺乏付费人同意的前提下，依赖民主政治的选举机制与决策机制的支持，纷纷推出了非付费决策人偏好的公共产品和社会福利政策。然而，所有这些福利项目的维持却是需要税收收入来支撑的，并且这些税收收入往往并不是来自投票支持这些福利项目的非纳税人或小纳税人*近年来在发达国家进行的多项实证研究都表明，收入水平或富裕程度会严重影响人们对再分配性税收制度的态度，大多数低收入人群支持税收再分配，而高收入人群则相反。见Reed-Arthurs, Rebbecca and Steven M. Sheffrin,“Understanding the Public’s Attitudes Towards Redistribution through Taxation”,SER conference,Singapore,2009.Alesina and Ferrara，2005；Alesina,Alberto and Eliana La Ferrera,“Preferences for Redistribution in the Land of Opportunities.” Journal of Public Economics 89(5-6):897-931。，而是来自并不赞成这些转移支付福利项目的富人或大纳税人。一方面，受到这些转移支付财政政策打击的富人经营投资、生产创新的积极性必然受到影响；另一方面，对大多数低收入劳动者来说，与更为艰苦的工作努力相竞争的是丰厚的失业社会福利的负激励，其结果自然只能是参与劳动的人数进一步萎缩，劳动力成本进一步提高，最后导致更多的人需要救济。因此，正是这个新的民主财政体制严重阻碍了现代经济的发展、并导致了反复发作的经济危机的爆发。于是，早已变成了现代宗教的民主政治[13]，难免遭遇现实中的尴尬：失去效率的发达国家的市场经济开始出现停滞，没能实现效率提升的发展中国家的转型出现反复与逆转，并最终导致南美诸国陷入所谓的中等收入陷阱。

事实上，由于民主政治体制的广泛传播，在发达国家的财政预算过程中，那些几乎不必承担成本负担的大众决策者几乎无一例外地都赞成大规模的社会福利计划与收入再分配计划，从而使得以产权保护为基础的公共财政体制逐渐滑向了自己的反面：合法的税收与财政制度逐渐否定了私人产权的神圣性，关注经济发展的公共财政逐渐演变为关注分配的民主财政。这样一种体制的异化严重误导了发展中国家的体制改革与政策选择，因为正是在发达国家专家学者有意无意的误导下(英美等国自己的成功模式都是先有公共财政后有民主财政)，以南美为代表的广大发展中国家才误解了现代化体制的本质，在发展中选择了以民主政治为基础的民主财政体制，从而导致了他们的经济长期陷入了所谓的中等收入陷阱而不能(民主体制具有高度的不可逆性)实现现代化的目标。

很显然，南美的中等收入陷阱就在于南美市场经济发展所需要的公共产品从来未能得到很好的提供。一方面是现有民主政治根本没有给市场经济活动主体进入议会参与公共产品决策的机会，另一方面经济发展的自由又给了他们积累财富、控制经济命脉的手段，而不受政府控制的军事集团的存在又为他们提供了必要的机会。于是人民大众通过选举把军事领导人推翻与资本大亨通过军事政变把民选领导人赶下台，就成为南美政治的必然循环过程[14]。在这个过程中，富人不断地用军事政变来控制政府以获得暂时的发展机会，而穷人则用合法的选举来再分配富人的财富获得生存的保障。

令人遗憾的是，作为意识形态斗争的产物与对西方文明崇拜的结果，发展中国家一些不明就里的学者也跟着盲目鼓吹民主财政体制，甚至理所当然地把现代化转型过程中在英美等国建立的早期的政治制度称之为民主制度，并与古代希腊罗马的民主政治传统相联系，这样一种冯友兰先生早就批评过了的类比很显然是与历史事实完全相悖的。

五、结论

我们的研究表明，尽管中国的经济总量再次跃居世界第二，但构成现代经济基础的公共财政体制却并未成型，中国的现代化转型还严重受制于中古性质的非制度地方财政体制——土地财政的约束，而为了解决这个问题，许多学者主张尽快推行民主财政体制，但我们对英美发达国家成功经验与南美陷阱的分析却表明，在现代化转型成功以前引入民主财政体制将会把中国引入另一个财政体制陷阱，从而严重误导我国的体制改革与现代化转型。

[1]许成钢.从体制认识中国经济的结构性问题[J].比较，2011,56(5):25-38.

[2]霍米·卡拉斯.中国向高收入国家转型——避免中等收入陷阱的因应之道[J].比较,2011,56(5):86-118.

[3]冯友兰.三松堂全集:第1卷[M].郑州：河南人民出版社，2000:580.

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