制度创新、社会自治与话语建构：我国社会组织的发展困境与角色定位

孙 素 娟

(中国人民大学 国际关系学院，北京100872)

近年来，社会组织问题一直是学术界关注的热点课题。培育社会组织参与社会管理和公共服务，已成为新时期构建和谐社会的重要任务。社会组织作为居民物质文化生活极大丰富的产物，是现代社会政治文明的一个标志，也是普通民众参与管理社会公共事务的重要载体。亨廷顿认为：“组织是通向政治权力之路，也是政治稳定的基础，因而也就是政治自由的前提。”[1]中国共产党第十七次全国代表大会上提出要加快以改善民生为重点的社会建设，尽快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，充分发挥各级社会组织在民众政治参与和社会诉求方面的社会自治功能，这为我国社会组织的良性发展提出了发展路径和培育目标。认真研究社会组织在我国创新社会管理中的角色定位，揭示社会组织在培育和发展过程中出现的主要问题，探讨协调这些问题的出路和机制，是目前理论界研究社会组织问题的重要论题。

一、社会组织在社会管理体系中的功能定位

社会组织是指一定数量成员在制度化的行为规范和组织结构指导下，为了某种组织目标而形成的共同活动群体或组织团体，其主体是各级民政部门登记注册的社会团体、基金会和民办非企业团体单位等组织，它们主要致力于承担部分政府剥离出来的社会管理职能，具有社会性、非营利性以及非政府性，为人民群众自由表达意见、参与社会公共事务提供诉求平台。社会组织在国民政治经济生活中发挥着越来越重要的作用，它是政府与社会之间关系协调的桥梁和纽带，它能够向政府转达民众的社会利益诉求，协助政府改进公共政策，同时还能够建设并捍卫公共社会价值和社会资本，实现国家、社会和个人的利益整合。创新社会管理的时代需求为社会组织的发展提供了政治合法性和生长前提，这不仅给政府带来了提升社会公信力的机会，同时也给社会组织提供了重塑角色和功能定位的制度空间。

目前形势下，我国社会组织面临着加强社会管理创新、积累社会资本的历史新使命，其功能作用主要有：一方面，社会组织可以发挥灵活优势，协助政府应对突发危机和自然灾害。社会民众个体的利益诉求有其分散性和局部性，在每一个成熟的社会体中，理应有相关的利益表达机制去逐步凝聚这种利益诉求，逐步去接近决策层面，使民众的集体利益能够有组织地通过理性方式和合理渠道实现。因此，相对强大的社会组织就成了民众利益表达的有效路径，它们能够在专业领域内提供相应的服务，将民众对政府的诉求和意愿、建议和批评汇集起来转达给政府，及时有效地协助政府进行社会力量和公共资源的组织动员，同时也可以将政府制定的政策以及对相关问题的处理意见转达给民众，在政府和社会之间建立起互动协作的桥梁，推动政府与广大人民群众的良性互动。另一方面，社会组织能够有效调节利益群体矛盾，实现社会公平正义。我国当前正处在政治体制改革攻坚阶段，这为社会组织的发展提供了重要战略机遇。同时体制转型带来的利益结构和社会阶层的分化，也为社会组织提出了严峻迫切的现实考验。政府则可以通过社会组织，实现社会利益分配的合理化，使不同的社会群体实现利益均衡、和谐共处。中国共产党要启动社会稳定风险评估机制，培育和发展综合性社会组织，把各类社会组织纳入党委和政府主导的社会组织体系，达到从源头上预防和减少社会矛盾的最终目的。

二、我国社会组织发展的现实困境

从社会管理的角色理论来分析，当前我国社会组织的发展遭遇到前所未有的机遇和挑战，一方面政府和民众对社会组织的发展寄予厚望，换句话说社会组织承担的角色期待很高；另一方面，从社会组织的发展现状来看，社会组织在角色实践中面临着诸多制约性因素，其中最为主要的是社会组织对党和政府存在高度依赖，内部运行活力也多有不足，由此导致社会组织的角色功能发挥面临现实困境。

(一)对党和国家高度依赖，内部运行活力不足

在整部国家机器的运转过程中，社会组织是新时期社会构成的重要元素，它能直接反映社会结构的动态变化。在计划经济思维下，社会民众的主体意识时常被压抑在萌芽之中，国家按照统一计划、整体管理、总体动员的原则把社会民众组织起来，并按国家统一部署的行政模块贯穿成民间非政府的官方职能组织。其职能只是为了完成党和政府交付的部分任务，某种层面上基层社会组织是对国家负责，政府只是通过基层社会组织来组织社会生活、加强社会管理。随着社会主义市场经济的发展，计划经济思维遗留的问题依然制约着我国社会组织的发展，其内部成员因其社会福利与保障、劳动报酬等获取途径的唯一性，在对组织的关系上就容易表现出对组织的高度依赖性，对组织的依赖事实上也就是对党和国家的依赖。这是由于社会组织没有相关的社会自有资源，并不是真正的利益来源和资源分配主体，缺乏自我发展和满足成员需要的弹性能力，所以只能借助于国家赋予的权力，依附于行政管理体系的资源分配渠道以及人事体系对其成员进行社会管理。而社会组织只有全体成员在保证组织目标利益一致的基础上，才能形成合力，增强集体行动的力量。就目前我国社会组织的规模和现状来说，很难发挥其应有的职能作用。

在整体战略思维视角下，一方面，我国社会资源存在严重分配不均衡现状，社会组织很大程度上只是党和国家分配资源和管理社会事务的代理人，再加上社会组织的类型、各行业结构等责任隶属单一，致使社会组织普遍缺乏独立自主权。这种内部运行活力不足，基本上要靠外在行政管理体系推动运转的局面，加大了党和政府治理社会的成本，造成了社会收益偏低的现实困境。另一方面，由于中国共产党内宣传体制的特殊性，一般情况下处于基层的社会组织，对中央和党政机关工作的具体部署和安排并不是很了解，所以很多情况下社会组织对党的方针政策的贯彻执行并不是很充分。再加上因其利益表达和精英聚集会对党的执政和社会管理带来挑战，党和政府就从外部控制了社会组织发育、整体态势和方向发展，这也使得基层组织很难发挥其应有的社会调节功能。

(二)政府职能定位不明确

马克思提出：“把国家由一个高踞社会之上的机关变成完全服从这个社会的机关。”[2]他总结了巴黎公社的实践经验，认为政府职能的定位、职能作用的发挥以及政治目标的实现都必须适应社会的稳定发展，社会民众对政府的拥护是政权合法性的动力源泉，这是与社会价值和社会认同相联系的，政府的一切工作必须最大限度地发挥它推进社会进步的积极作用，提高工作效率。目前我国政府承担了直接管理经济和管理社会的繁重任务，形成了万能政府和巨型国家机构，在社会民众中的政治认同度并不高，各级政府的职能、规模、范围以及形式都远远超出了其应有的行政边界，无限地挤压了社会组织的发展生存空间。

这主要表现在：一方面，作为基层社会公共利益的代表者、社会秩序的供给者和维护者，许多行政人员在社会利益调节过程中始终认为政府就是要管理制服民众而不是责任服务民众，甚至认为民众的政策参与都是可有可无的事情，社会公众只是被管理的对象而非服务的根基。另一方面，在很多地方社会组织承担的一些基层民众会议很难召开。基层政权与社会组织之间赖以生存的社会基础出现了部分脱节，政府与社会治理对象之间的关联性与一致性也出现了部分松动，这会直接导致政府公信力出现认同危机，并由此引发政府对基层社会的控制能力和动员能力下降。这种价值取向的错位、责任意识的薄弱以及对民众利益诉求的漠视，都会导致基层政府为社会组织和公共服务提供的空间越来越小，二者之间的关系会越来越淡漠，最终出现社会组织与政府的关系纽带产生体制性断裂。

(三)政策参与不足

政策参与是社会组织的一种重要功能，它通过各种政策工具的积极介入，推动政治思想和公共政策的实施，并协助政府改进各种政治思想和政策，以维护社会民众的公共利益。在任何一个政治实体中，社会组织的发展都意味着权力主体的多元化[3]。美国社会学家朱莉·费希尔对第三世界国家通过大量实证研究认识到国家与社会组织之间通过推动、合作、交流等互动关系，能够形成自上而下的权力分化，这是国家逐步要把过去属于国家掌握的权力还给社会民众，在权力主体出现多元化趋势情况下逐步形成国家控制与社会治理相结合的社会发展模式。而这种多元格局的形成会大大加重国家权力被分解稀释以及被监督带来的失落感和剥夺感。改革开放30多年来中国急剧变化的社会结构和错综复杂的社会关系，直接带来社会组织相对独立领域的迅速扩大，政府再也无法用单一的思想宣传方式来动员整个社会，对社会直接控制范围也在逐渐缩小，效度也在不断降低。但这并不说明社会组织的政策参与能力在增强。在我国传统的公共服务和社会管理领域，政府仍然发挥着主导作用，缺少社会组织的合作和公众的政策参与，存在着社会管理不到位和公共服务程度低的问题。

总的来说，与西方发达国家相比，我国社会组织还处在生长发育阶段，远未成熟和定型，其政策参与的范围和空间十分有限。无论是数量还是职能作用，当前我国社会组织都明显发育不足，长期存在政策参与率低，势力弱以及社会认可度不高的状况，再加上民众对社会组织评估机制和信息披露机制的知晓率偏低，这些都严重影响了政府在民众中的政治公信力。我国社会组织这种功能单一的角色群体还没有充分发挥协调政府和社会之间关系的职能作用，政府的社会管理渠道出现了权力真空，社会民众的政策参与渠道一定程度上也出现了断裂。

三、发展出路：制度创新、社会自治与话语建构

计划经济时代国家与社会合一的社会主义体制特征在很大程度上限制和压抑了我国基层社会民众的自我意志，最大限度凸显了国家和集体的利益，这种单一的行政控制方式使政府与社会民众的关系处于胶着状态之中。随着改革开放和社会转型的不断推进，社会多元化的趋势不断显现，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场或国家协调的失败”[4]。基层民众的社会权益意识不断苏醒，自我意识和私人利益逐渐在多元化的社会体制下得到张扬，这就为充分发挥社会组织的功能和角色作用提供了发展出路和历史机遇。

(一)制度创新：提供制度引导，加大政策扶持

政府创新社会管理方式，就要试行一条政府与社会相互增权的道路：政府要从根本上退出社会公共服务领域，妥善处理社会组织的角色定位，增强社会资源的配置效率。政府要对社会组织进行合理有序的监督和引导，整合社会资源来同步实现二者之间的良性互动，实现科学化创新社会管理；社会组织也要借助政府巨大的社会动员力量和对公共资源的统筹调配能力，有效地实现自己的组织目标，广泛有效地参与社会公共事务，努力成为政府创新社会管理的重要生力军。执政党对社会的领导要通过国家意志即公共权力来对社会组织施加有效的政治影响力，规范引导并合理监督社会组织的良性发展，理顺政党和国家的权力运行秩序。

要加大对社会组织的政策扶持，一方面，就是将社会组织培育管理工作纳入社会管理宏观工程来决策部署，进一步放开社会组织的审核条件和注册标准，简化社会组织管理的程序和步骤。政府要通过制度引导等方式重点发展公益类、新兴产业类以及社区管理类社会组织，通过让渡各种活动权限、特许经营、政府保险、凭单制度等多种方式，推进政府职能转移、登记评估以及购买服务等开拓性目标的实现，最大限度激发出社会组织的创造活力。另一方面，社会组织的发展也离不开资金的支持和保障，政府可以通过税收优惠、设立专项资金以及财政补贴等方式对社会组织进行资金扶持。同时政府放低社会组织准入门槛之后，也要加强政策监管，政府要让社会组织真正成为自主行动的活动主体，要对社会组织参与社会管理的过程给予严格规制，并与社会组织互动学习，最终实现交互自主、平等合作为导向的创新社会管理模式。

(二)社会自治：转变政府职能，加强社会自我治理

“‘治理’一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”[5]。社会自我治理是学术界广泛接受的社会管理创新方式，其基本内涵是各级公共机构或民间的社会管理组织在既定的公共空间领域内运用公共政治权威，维护社会秩序并不断满足社会成员需要。政府作为公权力的主导者必须从根本上转变执政理念，真正意识到仅仅依靠国家和政党的职能发挥绝不可能治理好社会公共事务，必须以开放、坦诚和务实的心态积极参与社会合作、动员和整合社会资源以实现合作治理。

“不再是监督，而是权力包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由‘国家’指导，而是由国家和私营部门合作”[6]。凡社会组织能够自主解决的内部核心事务，要全部交由社会组织自行解决，逐步构建和完善分类监管、行为控制和资源引导的创新型社会管理体制；要大力加强公民权利和公民意识教育，破除和摒弃社会组织成员的臣民意识，敦促组织内成员在社会公共事务管理中积极承担社会责任和公民义务。在政府不轻易干预社会组织的具体运作和内部事务的前提下，逐步构建分类监管、行为控制和资源引导的新型社会管理管理体制。促进政府职能从微观管理向间接宏观调控转变，有效利用各类社会组织的基层优势，提高社会公共资源的供给效率，为政治体制改革和创新社会管理创造条件。

要逐步发展社会组织的独立生存模式，转变政府职能，把社会组织真正投放到民众中去。“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型的民主制中是如此。一旦民主的过程在诸如民族国家这样大的范围内被运用，那么自主的社会组织必定会出现。而且，这种社会组织的出现，不仅仅是民族国家统治过程民主化的一个直接结果，也是为民主过程本身运作所必需的。其功能在于使政府的强制最小化，保障政治自由，改善人的生活。”[7]让它真正承担起创新社会管理职能，并不断发挥其在社会矛盾协调中的职能作用，缓解党和政府的基层社会矛盾调解成本和压力。把构建动态社会稳定机制作为调解基层矛盾工作的突破口，以社会弱势群体为核心，从基层社会民众的客观实际出发，把全体社会成员的利益诉求放在首位，通过社会组织协调他们的利益诉求，力争构建一个积极稳定的利益表达通道。

社会主义经济政治体制的改革也基本是在转变政府职能并限制政府的社会职权范围着手的，这就有利于扩大各种社会组织的自主性和独立性，以及社会整体的各种社会生活方式在社会利益协同中的协调与控制作用，从而实现传统政府与社会治理模式质的突破，形成了在一定规则和制度框架内社会各结构要素之间的功能互补、协调一致，政府和社会整合力量参与其中，建立起完整而开放并具有强大凝聚力的社会自服务系统。

(三)话语建构：参与社会管理，建立政治互信

社会民众的广泛政治参与是现代社会民主进步的表现，它能够表明社会体制对任何利益主体的尊重，可以更好地体现社会公正，我们要注意利用共同需求、共同利益来调动广大基层民众参与政治的主动性和积极性，建立一套有利于社会组织参与社会管理的管理体制和运行机制，在参与各级基层组织的平台上使社会民众树立强烈的主人翁意识，提高他们政治参与的热情。政府要能够与社会组织不断增进共识和互动，促进具有中国特色的合作型管理文化的形成和发展，从而逐渐实现政府与社会相互依存、良好合作的政治局面。实施这样的合作共治，就能大大增强社会民众对执政党合法性维度中的价值认同，社会组织对公共事务的社会管理模式，也由积极争取转向互动约请，从而并不断拓展和丰富政府的合法性认同基础。

政府要把过去由政府承担的部分社会职能交还给公民社会中的自治组织和机构，推动包括社会团体、中介机构、行业组织、志愿者团体等在内的各种社会组织发展壮大，充分发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，强化各类企事业单位的社会管理责任。要扩展社会组织参与社会管理的空间，大力培育社会组织并不断提升其政治参与能力，在政府行使行政能力的某些领域积极邀请社会组织团体及其成员参加，把政府不该干、干不好、干不了的事务转移出来，让社会组织参与去干，以社会民众更加信任的方式促进社会多元化合作治理的实现。同时必须加快我国政府管理的民主化与法治化建设进程，建构法律保障机制和治理路径，把各种社会组织有效地纳入社会管理体系之中，不断提高其自我管理社会的能力，使公民参与、批评和监督公共事务管理的权利得到更进一步的落实。

政府加强和完善对社会的有效领导，要在构建社会组织领导体制的基础上，形成全国归口统一的社会登记管理制度与相关法律体系的完善，规范并引导社会日常运转与发展走向，确保社会组织准入门槛的安全性；建立完善社会组织管理法律法规以及公益组织促进法，保证社会组织的内部运作和自主管理，体现非营利性、公益性和服务性，各级政府要严格监督，其与企业组织进行严格区分；同时要建立社会组织监管体系和统一的执法队伍，坚决杜绝多头管理、重复管理以及管理出现盲区和漏洞。

综上所述，虽然政府与社会组织之间存在着不同的制度诉求与利益分歧，但归根到底他们的根本目标和宗旨是一致的。政府要从制度上支持、监督社会组织的不断发展壮大，为处于发展地位的社会组织提供发展政治公信力和自我运作能力的平台。同时社会组织也要监督和测评政府，双方建立起良性互动合作关系，最大限度服务于民、造福于民，从而实现全社会和谐善治的共同目标。

[1]塞缪尔·亨廷顿:变化社会中的政治秩序[M].北京:华夏出版社,2009：382.

[2]马克思恩格斯选集：第3卷[M].北京:人民出版社,1995:313.

[3]朱莉·费希尔.NGO与第三世界的政治发展[M].北京:社会科学文献出版社,2002:145.

[4]杰索普.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述[J].国际社会科学杂志,1999(2).

[5]俞可平:治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000：4.

[6]弗朗索瓦-格扎威尔·梅丽安.治理问题与现代福利国家[J].国际社会科学杂志,1999(2).

[7]Robert A. Dahl.Dilemmas of Pluralist Democracy:Autonomy vs.Control [M].New Haven:Yale University Press,1982：1.