公益事业捐赠政策的变迁及其原因

2012-04-13赵海林

淮阴师范学院学报（哲学社会科学版） 2012年1期

关键词：公益事业非营利救灾

赵海林

(淮阴师范学院历史与社会学系，江苏淮安 223300)

【社会学】

公益事业捐赠政策的变迁及其原因

赵海林

(淮阴师范学院历史与社会学系，江苏淮安 223300)

我国公益捐赠政策经历了曲折的发展历程。20世纪80年代主要是关于境外和华侨、港澳台同胞的捐赠政策，90年代主要是以救灾济困为主的捐赠政策；到21世纪，争取更大的税收优惠是其重要特征。公益事业捐赠政策变迁的原因主要有：由外部压力到内部需求、社会风险增加、社会贫富差距显著扩大、非营利组织的发展等。

公益事业；捐赠政策；救灾

我国公益捐赠政策经历了曲折的发展历程。1950年4月中国人民救济代表会议在北京召开，董必武在大会上作了题为《新中国的救济福利事业》的报告，报告明确地阐述了新政府对于民间慈善事业的态度：“中国人民成立了自己的政府，把中国的命运掌握在自己手中，救济福利事业不再是统治阶级欺骗与麻醉人民的装饰品，也不再是少数热心人士的孤军苦斗，而是政府和人民同心协力医治战争创伤并进行和平建设一系列工作中的一个组成部分。因此，它就有了新的意义和新的内容。”[1]报告无形中否定了民间慈善公益事业的独立地位，把政府视为整个社会救助事业的主体，这为政府在计划经济时代大包大揽社会救助事业奠定了基调[2]364。随着20世纪50年代后期出现极“左”思潮和之后的“文革”，公益慈善事业走向衰落，并最终停滞下来。改革开放后，公益慈善事业才开始发展起来。我国也开始制订相关政策来规范和促进公益事业。

一、20世纪80年代：境外和华侨、港澳台同胞为主的捐赠政策

首先，境外捐赠的政策。随着国家对外开放政策的实施，我国从1980年开始接受救灾外援，到1981年四川发生大水灾，又紧缩了接收外援的口径，经国务院批准三部请示，将接受救灾外援的方针改变为：不主动提出要求援助，对方主动提供援助又不附加先决条件，可以接受；灾情由新华社适当报道，所提供资料以新华社公开报道为准。按此方针，几年中我国接受外援工作基本上处于停滞状态[3]1021。对于国内发生的灾害，国家主要采取了三项措施：实行救灾救济费包干制度、在农村实行救灾合作保险工作试点、加强生产救灾工作。

1981年以后接受救灾外援一度处于停滞状态，但是联合国救灾署多次要求交流救灾情况，并愿意在救灾援助方面提供合作。而且每遇灾害，一些友好国家都通过使馆表达救灾援助的意向，这导致当时民政部、经贸部和外交部非常被动。1987年5月，三部向国务院递交《关于调整接受国际救灾援助方针问题的请示》，提出：一要有组织有计划地向国际社会通报和提供有关灾情和救灾工作的资料；二是有选择地积极争取国际救灾援助；三是接受联合国系统各机构、其他国际组织和友好国家政府的救灾援助，由经贸部负责归口办理对外联系交涉，由民政部负责归口办理提供灾情资料，组织宣传报道和资金物资的接受、分配；四是不涉及救灾援助，纯属向有关国际组织和友好国家提供灾情和救灾工作资料的业务交往，可由民政部直接对外，并与外交、经贸两部通气[3]1022。国务院于1987年6月批准三部的《关于调整接受国际救灾援助方针问题的请示》，当时确立的方针为：对联合国救灾署的援助可适当地争取，可及时提供灾情(包括组织渠道)，情况严重的亦可提出援助的要求。经过一年多的运行，三部认为现行的授受救灾援助的方针是积极的，有利于搞活救灾工作，有利于提高抗灾能力。在此基础上三部于1988年8月向国务院提出《关于在接受国际救灾援助中分情况表明态度的请示》，提出根据受灾情况的不同提出相应的国际救灾申请，国务院于次月同意了三部的请示。

随着接受国际救灾援助的增多，1991年国务院下发了《国务院办公厅关于做好境外救灾援助和捐赠款物工作的通知》，要求各地加强救灾援助和捐赠款物的管理工作。民政部1988年下发《民政部关于做好外援抗震救灾款物接收、发放、使用、管理工作的通知》，2001年下发《民政部关于做好接收境外救灾捐赠物资工作的通知》、《民政部关于安排使用境外捐赠资金有关事宜的通知》，进一步加强对境外救灾捐赠款物的管理。

其次，华侨、港澳台同胞的捐赠政策。20世纪80年代，华侨和港澳台同胞纷纷来中国大陆投资，也积极参与国内的公益事业，每遇国内发生重大灾害，华人、华侨和港澳台同胞都纷纷向国内捐赠款物。据统计，从1979年到1997年，经侨务部门登记的海外华侨、港澳同胞的捐赠额达400亿人民币。为了鼓励和保护华侨爱国爱乡的热情，加强对华侨捐赠工作的管理，中央和地方政府纷纷制订华侨捐赠政策。在国家层面有：《国务院关于加强华侨港澳同胞捐赠进口物资管理的通知》(1982)、《国务院对华侨港澳台同胞捐赠进口物资管理10条规定》(1989)、《国家外汇管理局关于对华侨港澳台同胞捐赠外汇参加外汇调剂的暂行规定》(1989)、《中华人民共和国海关对华侨、港澳台同胞捐赠进口物资监管办法》(1989)。在地方层面有：《湖南省关于接受自理华侨捐赠物资的几点意见》(1980)、《湖南省关于贯彻执行加强华侨和港澳同胞捐赠进口物资管理的补充通知》(1983)、《广东省华侨、港澳同胞办公益事业支援家乡建设优待办法》(1984)、《广东省关于华侨、港澳同胞捐赠进口汽车的新规定》(1985)、《广西壮族自治区关于改进接受华侨、港澳同胞等捐赠款物报批手续的通知》(1985)、《湖南省关于加强华侨、港澳同胞捐赠和经贸活动中外商赠送物资管理的通知》(1986)、《福建省华侨捐赠兴办公益事业管理规定》(1989)等相关政策法规。

这一时期救灾主要是由国家承担，来自社会的个人捐赠和企业捐赠没有大范围地出现，因而相关捐赠政策并未出台。公募性质的基金已经出现，如宋庆龄基金会(1982)、中国孔子基金会(1984)、中国人口福利基金会(1987)、中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会(1989)，对于公募基金的捐赠的相关免税政策还没有出台。这一时期的捐赠政策主要是在外部力量推动下制定的，主要是一些规定、通知、暂行办法，有关规定大多体现在其他的政策与法规之中，公益捐赠的专门法规尚未出台。

二、20世纪90年代：以救灾与济困为主线的捐赠政策

我国是一个地域辽阔、自然灾害多发的国家。在计划经济时代，救灾主要依靠行政性措施，在国家层面上解决各地的灾害救助。随着市场经济逐渐建立，中央政府不能再随意调拨各地的资金和物资来解决突发性的自然灾害救助问题，救灾所需大量资金和物资的缺口急需解决；同时由于社会转型，社会的贫富差距逐渐拉大，一些贫困群体的生活出现问题，而社会保障体系又不能完全解决这些问题，这就需要其他社会成员来协助解决，社会捐赠也随之发展起来。

1991年江苏、安徽等省发生了百年一遇的洪水，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于进一步开展向灾区捐赠活动的通知》，号召在全国范围内进一步开展向灾区的捐赠活动，并在民政部和地方民政局成立救灾捐款接受办公室，负责接受和分配捐款。1994年南方六省遭受了严重的洪涝灾害，各地为了应对灾情，纷纷出台鼓励捐赠的相关政策，同时加强对捐赠赈灾款物的管理。广西转发财政部等四部门制定的《关于为救灾接受捐赠进口物资税收问题的通知》，同时颁布《关于接收使用和管理捐赠赈灾款物的通知》，加强对捐赠款物的管理。同年，广州市通过了《关于规范救灾捐赠和援助工作的通知》，积极应对灾情。其他省也出台了加强救灾捐赠政管理的规定：《四川省人民政府办公厅关于加强救灾捐赠管理工作的通知》(1997)、《吉林省救灾救济捐赠款物管理办法》(1997)。为了促进接受捐赠的部门、单位加强财务管理，保证社会捐赠资金筹集、分配、使用的真实、合法，提高社会捐赠资金使用的社会效益与经济效益，1996年国家审计署公布了《审计机关对社会捐赠资金审计实施办法》(审行发[1996]351号)。

1998年长江流域发生特大洪水，国内外的社会捐赠高达60多亿元。为了加强救灾款物的管理，1998年国务院办公厅出台了《关于加强救灾管理工作的通知》，要求各地加强救灾款物的管理，确保救灾工作的正常有序开展。1999年国家税务总局下发了《关于企业向灾区捐赠所得税前扣除问题的通知》和《关于金融、保险企业向灾区捐赠所得税前扣除问题的通知》，明确了企业向灾区捐赠的税收政策，鼓励企业和个人向灾区捐赠，帮助灾区重建家园，缓解国家救灾资金紧张的局面。

在这个时期，救灾活动促进了社会捐赠的发展，随着公益捐赠的范围、数量和频度的增加，也引发了一些新的问题：比如虚假捐赠、擅自挪用捐赠款物等，以及捐赠个人与企业的税收问题，这在一定程度上抑制了公益捐赠的增长。就公益捐赠的管理方面来说，这个时期我国的捐赠立法，无论数量还是质量上相对于社会生活中的捐赠现象都已滞后[5]。同时随着1996年4月国务院较大幅度地降低了进口关税总水平，取消了一系列的减免规定，华侨、港澳台同胞的捐赠直线下降，1995年捐赠总价值为41.25亿元，1998年共为13.07亿元。一些捐赠人对捐赠之后要缴纳关税不理解，一些人受赠人又无力支付关税，致使一些捐赠难以实现[5]，因此迫切需要通过立法明确对捐赠的鼓励与优惠政策，促进公益事业的健康发展，公益捐赠的立法便应运而生。1999年6月《中华人民共和国公益事业捐赠法》颁布，公益捐赠开始走上法制化的轨道。

三、2000年以来：以免税为特征的捐赠政策

改革开放之后，国内公益捐赠还没有发展起来，有关公益捐赠的免税政策主要是涉及国外捐赠以及华侨和港澳台同胞的捐赠。20世纪90年代对公益捐赠基本上是执行1993年重新修订后的《个人所得税法》和1993年颁布的《企业所得税暂行条例》，即个人将其所得对教育事业和其他公益事业捐赠的部分，按照国务院有关规定从应纳税所得中扣除：企业所得税的纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度纳税所得额3%以内的部分，准予扣除。金融保险企业用于公益、救济性的捐赠扣除的部分不能超过1.5%。1999年6月《公益事业捐赠法》出台减免税收政策，明确了公益捐赠可以享受税收优惠政策，但在实际操作过程中并没有很好地执行。这一时期我国公益组织得到较快的发展，而有关公益捐赠的税收优惠得不到执行，引起各方面的关注。但1993年和1999年的《个人所得税法》都肯定了个人将其所得对教育事业和其他公益事业捐赠的部分，按照国务院有关规定从应纳税所得中扣除。这给公益捐赠的税收扣除留下很大的可操作空间，公益组织与社团依据税法的规定开始争取税收优惠。

国家税务总局在1998年通过向联合国儿童基金会捐赠给予减免税收(国税发[1999]77号)。在这之后，税务总局在1999—2006年7年间共下文21次批准了对21个基金会的减免税收政策*国税发[1999]77号文，国税函[2000]310、628号，国税函[2001]6、164、357号文，国税函[2002]890、973号文，国税函[2003]78、142、722、762、763、1198号文，国税函[2004]341、634号文，国税函[2005]952、953号文，国税函[2006]324、326、447号文。，财政部和税务总局在2000—2007年共发文21次，批准了对60个基金会的减免税收政策*财税[2000]30、97号文，财税[2001]28、103号文，财税[2003]106、204号，财税[2004]82、172号文，财税[2005]54、127、137号文，财税[2006]66、67、68、73、84、164、171号文，财税[2007]98、112、155号文。。这个时期对基金会的税收减免尤其明显：财政部和税务总局在2003、2004、2005和2006年共8次下文，批准了52个基金会的减免税收政策，平均每年6.5个，其中2005年共5次下文，批准了25个，而2006年1次就批准了16个，可见力度之大。

依据《公益事业捐赠法》和《基金会管理条例》，捐赠人用于公益事业的捐赠，依法享有税收优惠政策，但长期以来，这一优惠政策被作为特惠条款受到严格限定,只有少数由财政部和税务总局以官方文件指定的基金会和社会团体才得以享受。这一做法明显带有计划经济色彩，造成了公益组织之间政策待遇的不公平，2007年1月，财政部和税务总局通过财税[2007]6号文，扩大了公益捐赠可享受税前扣除的优惠政策范围，将税收优惠政策的范围扩大到在民政部登记注册的所有非营利的公益性社会团体和基金会，另一方面，又下放了资格确认权限，将在省一级登记的社会团体和基金会的捐赠税前扣除资格下放，由省级财税部门进行确认。这一文件的颁布实施标志着中国公益捐赠减免税收政策开始由“特许制”向“审核制”过渡[6]。2007年新《企业所得税》颁布，并于2008年实施，新《企业所得税》统一了内外资企业所得税的税率，同时在公益优惠税制上做出了重要的制度安排。规定企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。新《企业所得税》大幅度提高企业捐赠的税前比例，同时实行对非营利组织符合条件的收入可以列入免税收入政策。

5·12汶川地震之后，税务总局于2008年5月21日通过《关于个人向地震灾区捐赠有关个人所得税征管问题的通知》(国税发[2008]55号)，对于个人通过扣缴单位统一向灾区的捐赠或者直接通过政府机关、非营利组织向灾区的捐赠，依法据实扣除，并开具接受捐赠凭据。文件还首次提出：各级税务机关应本着鼓励纳税人捐赠的精神，在加强对捐赠扣除管理的同时，通过各种媒体广泛宣传捐赠扣除的政策、方法、程序，提供优质纳税服务，方便扣缴单位和纳税人具体操作。2008年12月财政部、税务总局、民政部《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》提出对公益性捐赠所得税税前扣除有关问题要依法执行。这为落实公益事业捐赠的税收优惠画上句号。

四、公益事业捐赠政策变迁的原因

(一)由外部压力到内部需求。

计划经济时代，我国自然灾害的救济是由政府统包下来，救灾物资都是由政府负责的，在那个年代向灾区捐赠等慈善行为甚至会被认为是“往社会主义脸上抹黑”，并不光彩，是要遭到批判的[2]378。在人们的意识中，社会主义中国无贫可济，也无苦可救，自然就不需要公益捐赠。公益捐赠政策最初是应对外国政府、非政府组织以及港澳台同胞、海外侨胞的捐赠管理，主要是有关国外捐赠、华侨和港澳台同胞的捐赠政策，因而大多数是临时的政策，主要是应对突发性的灾害，其中重大的灾害才会向国际社会通报，但这些政策的制定本身已经推动了我国公益捐赠政策的发展，也因此而了解到国外相关的捐赠政策，为建立我国捐赠政策体系奠定了基础。随着自然灾害的增加，传统的包干制为主要特征的灾害救助制度日益不适应救灾发展的要求，在国家没有足够力量来应对重要自然灾害时，就有必要发动国内外社会组织和个人来共同应对，也需要相关的政策体系来引导和鼓励个人和社会组织积极参与捐赠，同时也可以加强和规范公益捐赠，使公益捐赠发挥最大的效应。

(二)社会风险。

现代社会是一个不断分化、充满风险的社会。斯宾塞认为随着社会的增长，社会结构愈加复杂并且分化，社会结构的分化伴随着功能的分化，有机体和超有机体中分化的结构和功能通过相互依赖实现整合，每一个结构只有依赖其他结构才能维持其生存[7]。吉登斯指出现代性的出现使现代化的发展不同于传统社会的时空结构，即现代化的扩散已经使得越来越多的社会过程和事件超出了传统自然共同体“同时同地”的范围。吉登斯指出现代性的降临，通过对“缺场”的各种其他要素的孕育，日益把空间从地点分离了出来，从位置上看，远离了任何给定的面对面的互动情势。而现代社会在“时—空”结构上的高度伸延，是通过两种脱域机制来实现的，一是象征符号系统，二是专家系统[8]。处于分离和缺场状态下的人们依靠符号系统和专家系统获得信息，达成共识，形成共同行为，从而维持相互依赖。但问题在于，如果提供信息和解释信息的符号系统出了问题，现代社会在时—空结构上的相互依赖就会受到极大损害，现代社会就有可能陷入高度紧张和突发性事件所带来的混乱的风险之中。突发性的自然灾害和人为灾难都会引起社会秩序的混乱，这个巨大的社会系统，不可能保证各子系统完全按照既定的程序正常运转[9]，而且由于社会依赖程度高，会使原来的灾难出现放大和加剧，比如雪灾、非典、汶川地震，而要恢复到以前的状况，就必须动员整个社会成员的参与，捐赠就在所难免。

(三)社会贫富差距显著扩大。

20世纪90年代以后，社会主义市场经济迅速发展，导致了利益分化的加剧。2005年1月，盖洛普发布一项调查结果表明，中国富裕阶层和低收入阶层的收入差距在迅速加大。盖洛普国际调查事务部主任博克霍德说，中国富人和穷人的差距正在急剧拉大。同年北京市统计局的一个报告显示，北京高低户人均可支配收入差距由2000年的3.1：1扩大到2003年的4.7：1。目前，对于中国的基尼系数，说法各异，国家统计局的数据为0.4左右，中国社科院经济研究所课题组的数据是0.454，南开大学的研究成果认为已经超过0.5。但是考虑到最高收入阶层中存在不少没有纳入统计的灰色收入，因此事实上中国的基尼系数已经超过警戒线。贫富分化的结果就是两极分化，一极是大量贫困人口的存在，一极是新富阶层和官僚权贵，两者之间处于尖锐的利益冲突之中，随着社会张力的积蓄，新的对抗就出现了，要弥合两个社会阶层之间的鸿沟，就要推动富人去做善事，救助一些社会弱势群体，同时也要动员社会力量去关心和帮助社会中的弱势群体。

(四)非营利组织的发展。

改革开放以来，我国的非营利组织得到了空前的发展，在社会变革中发挥着越来越重要的作用。到1989年全国性的社团增加到1 600多个，是1978年的16倍，地方性社团则增加到20万个，是1978年的33倍[10]31。1988年国务院颁布了《基金会管理办法》，1989年国务院颁布《社会团体登记管理条例》、《外国商会暂行管理条例》等法规，加速了非营利组织的发展。20世纪90年代随着市场经济体制改革的推进，市场中自下而上生出的社会空间，使得非营利组织得到快速的发展。1998年修订了《社会团体登记管理条例》，同年颁布《民办非企业单位登记管理条例》。非营利组织发展呈现多元化的趋势，截至2006年底，中国共有民间组织35.4万多个，从2001年到2006年的5年内，社会团体年均增长6.3%[10]32。我国社会团体逐渐发展,形成形式多样、规模宏大的非营利组织，在经济发展和社会和谐建设中成为一支不可忽视的社会力量，并逐渐构成了我国社会的“第三部门”。非营利组织资金来源的重要组成部分就是公益捐赠。公益捐赠越发达，非营利组织就发展越快。

[1] 徐达深.中华人民共和国实录：第一卷(上)[M].长春：吉林人民出版社，1994：232.

[2] 周秋光，曾桂林.中国慈善简史[M].北京：人民出版社，2006.

[3] 《中国社会保障制度总览》编辑委员会.中国社会保障制度总览[M].北京：中国民主法制出版社，1995.

[4] 李现曾.捐赠立法刍议[J].云南法学，1998(3)：75.

[5] 许安标.用法律撑起爱的天空——《中华人民共和国公益事业捐赠法》介绍[J].科技与法律季刊，1999(3)：89.

[6] 王名，徐宇珊.基金会论纲[M]//清华大学公共管理学院NGO研究所.中国非营利评论：第二卷.北京：社会科学文献出版社，2008：46.

[7] 特纳.社会学理论的结构：上[M].邱泽奇，译.北京：华夏出版社，2001：9-10.

[8] 吉登斯.现代性的后果[M].田禾，译.南京：译林出版社，2000：15-25.

[9] 童星，张海波,等.中国转型期的社会风险及识别——理论探讨与经验研究[M].南京：南京大学出版社，2007：57.

[10] 程昔武.非营利组织治理机制研究[M].北京：中国人民大学出版社，2008.

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1007-8444(2012)01-0090-05