流动人口管理与服务之政策反思——基于比较法的视角

朱利民

（湖北警官学院 法律系，湖北 武汉430034）

流动人口管理与服务之政策反思
——基于比较法的视角

朱利民

（湖北警官学院 法律系，湖北 武汉430034）

流动人口问题是城市化过程中的副产品，正确处理流动人口问题是城市正常发展的必要途径。比较法上的处理经验值得我们参考：美国的社会保障号制度、法国流动人口社会保障制度、德国城市化问题应对措施、英国的住房保障制度、日本的户籍随人走制度、拉美城市化困境应对措施、印度农民工法案等，都是各国基于其国情从不同角度处理流动人口问题留给世界的经验，对我国处理流动人口问题具有一定的启发。

流动人口；管理；服务；比较法

一、引言

流动人口及其管理是现代城市管理的一大问题。一定数量和较高素质的流动人口，既是城市开放程度和内在活力的标志，也是城市经济不断发展和转型的资源条件。我国第六次全国人口普查结果显示，流动人口已达到2.2亿之巨，因此，社会管理创新的背景并不是静止的社会图景，而是“流动中的中国”。社会管理创新，也必然包括对流动人口的管理创新。然而，当前我国流动人口管理与服务机制仍然没有摆脱传统的“管理+控制”的思路，导致流动人口问题始终成为我国城市化过程中的顽疾，阻碍了经济的发展和社会的和谐稳定。2011年2月，在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上，胡锦涛总书记就提出了要加强和创新社会管理。5月底，中央政治局召开会议，研究加强和创新社会管理问题。可以说，站在一个新的历史制高点上，以新的思维来进行治理，这一局面已经展开。尽管我国流动人口问题有其特殊性，但从本质上来说，这是城市化过程中人口流动异化所导致的。实际上，国外在城市化进程中，也有过类似经历。因此，借鉴比较法上的经验，有利于我们理解和制定相关流动人口管理与服务的政策。

二、各国流动人口管理政策考察

（一）美国的“社会保障号”制度

美国是一个非常强调自由的国家，但奇怪的是，美国宪法并没有明确规定迁徙权。尽管如此，也没能阻止美国人对迁徙自由的追求。实际上，美国人口城市化比例非常高，到1990年普查时已经高达75.2%，人口城市化都是以人口流动为主。同时，美国也是一个移民国家，外国移民的进入从没停止过。因此，美国人口流动主要包括移民流入、国内城市间人口流动。

实际上，尽管美国宪法并没有明确规定迁徙自由，但是已经隐含着迁徙权利是基本的人权，而且美国宪法判例对迁徙自由作出了进一步的肯定。在“夏皮诺诉托马斯案”中，法官明确指出：“所有公民都可以自由地在我们国家的领土范围内旅行，而不受那些对这种移动施加不合理限制的法律、裁定和规章的约束。”在该案的判决意见中，审理法官引用了1849年“乘客系列案”中的判决意见：“就联邦政府得以成立的所有伟大目的而言，我们是一个民族，生活在一个共同的国家里。我们都是合众国的公民，并且，作为一个共同体中的成员，必须有权利不受干扰地进出国家的每一个地方，一如在我们自己的州里一样。”另外，美国大法官斯图尔特在“合众国诉盖斯特案”中也指出：“从一个州到另一个州旅行的宪法权利被牢固确立并反复得到承认，无论如何，我们应当承认在美国各州之间的旅行的自由长期以来就已经被认为是宪法下的一项基本权利。”由此，宪法判例也很明确地肯定了迁徙自由的基本观念。

尽管如此，美国也并非对人口流动实行完全放任的政策。管理流动人口对于城市的正常运作显得非常重要，实际上，美国也有一套行之有效的人口管理办法。美国管理流动人口的办法与我国并不相同，甚至没有“户口”的概念，其管理流动人口的方式主要是全国统一的“社会保障号”（social security number，SSN也称“社会安全号”）体制。在美国，任何公民从出生开始，都会分配到一个社会保障号，这个号码是其通行美国任何地方的证明，由三个部分组成：区域、群组和序号，总共9位数字。它记录了个人的各种信息，包括工作、居住、纳税、信誉、奖惩情况等等。即使是一个暂居美国的外国人，也需要申请一个社会保障号。此外，社会保障号与联邦和各州的许多社会机构相衔接，是公民享受医疗保险、失业救助、住房补贴、看病就医的凭证。而且，美国护照、驾照、信用卡等证件常常扮演身份证的角色，而这类证件须以拥有一个社会保障号为前提。因此，可以看出社会保障号对于美国进行人口管理，在美国政府所有人口管理活动的基点地位是不可替代的。长久以来，美国通过“社会保障号”体制，使得城市之间的流动人口管理有序地进行着。

（二）法国流动人口政策

在法国，农村与城市之间并不存在流动障碍，不论是农村人进城，还是城里人下乡，法国政府都没有任何限制措施。因此，法国的户籍管理工作体现出极大的随意性，尤其是在全地区的人口流动方面。

在城市化过程中，法国最为显著的特点就是巴黎的人口规模一直很突出。1968年巴黎人口为260万，到了2000年，以巴黎为中心的大巴黎城市圈人口已经增长到了962万。尽管如此，法国流动人口问题并不突出，这主要是因为法国有完善的社会保险，每个农民都可凭一个社会保险号码在全国范围内享受医疗保险、失业救助、住房补贴、看病就医、子女入学等社会福利。

另外，在居住保障实践方面，政府的廉租房制度一方面保护了流动人口的利益，另一方面也有利于政府对流动人口的综合管理。对于一般法国人或留学生来说，只要凭年收入证明、身份证明以及社会保障号就可以租到政府提供的廉租房。

在法国户籍管理制度方面，其户籍信息包括公民的出生年月、性别、父母的职业、经济收入、国籍、宗教信仰等相关内容。这与公民的就医、存款等日常生活息息相关，一旦发生户籍信息变动，则可能牵一发而动全身。

（三）德国城市化问题应对策略

德国城市化比例相当高，据统计，其城市化水平已经高达90%以上，而城市化过程中极为显著的问题是流动人口比例非常大。在1907年德国总人口数为6000万的情况下，流动人口即有2900万之多，这将近占到了德国总人口的一半。许多城市中 60%以上的居民都是外地迁移进来的，这主要是基于德国法律对人口流动的开放态度。1919年《德意志宪法》第11l条规定，一切德国人，在联邦内享有迁徙自由之权，无论何人，得随意居留或居住于联邦各地，并有取得不动产及自由营生之权。惟根据联邦法律，始得限制以上之规定。第112条规定，德国人民有移住国外之权。此项移住，惟联邦法律的限制之。

但是，在德国城市化过程中，流动人口导致了诸如住房、社会福利、教育、环境等社会问题，这同其他发达工业国家在城市化过程中出现的问题差不多。但在解决这些问题的方法和采取的措施方面，德国却有所不同。面对城市的住房、交通、环境卫生等问题，德国政府和企业家，从长计议，进行综合治理。

首先，着重解决流动人口住房问题。在这一方面，政府鼓励企业参与住房建设，为外地移民解决住房问题。同时，政府也着力建设更多的经济适用房，以此解决低收入人群的住房问题。

其次，完善全民社会保障制度。德国社会保障制度的前身为地区性穷人救助制度。比较而言，《穷人权利法》首次以法律的形式规定了社会照料穷人的义务。此后，逐步推动了《疾病社会保险法》、《意外灾难保险》以及《老年和残疾保险法》的通过。随后，德国政府又进一步将这三部法律统编为《社会保险法》，从而形成了完善的社会保障体系，为城市流动人口提供了一种基本的安全感。

最后，合并行政区域，促进劳动力就地城市化。由于德国城市化过程中人口的增长主要来自外部人口的流入，因此，随着城市经济实力的不断壮大以及人口的不断膨胀，德国政府把大城市周边的小城镇和农村逐步并入到城市规划当中。于是，原来的农村也成了城市的一部分，农村就地城市化，扩大了城市范围，合理分布了人口比例，加速了城市化的进程。

（四）英国保护性租赁制度

英国是对自由流动权最早作出规定的国家。1215年的《自由大宪章》第41条规定：“战时以及对敌对国家人民以外一切商人能遵照旧时之公正习惯，皆可免除苛捐杂税，安全经由水道与旱道出入英格兰，或在英格兰全境逗留或耽搁以经营商业。”第42条规定：“英国人民除在战时为国家和公共福利得暂时限制外，皆可由水道与旱道安全出国或入国，但监犯与被剥夺法律权利者例外。”

为了最大限度地保护承租人的权利，英国流动人口服务模式中最为重要的措施是采取保护性租赁。传统上，英国规定了确定型短期租赁、排除型租赁和保护性租赁三种主要类型，其中第三种租赁最大限度地保护了租房者的权利，比如房东不能随意涨房价，租房者不能被驱逐等等。英国通过规定保护性租赁制度，确保流动人口能够拥有最基本的住房服务，有利于减少社会冲突，维护社会的稳定。

（五）日本的“户籍随人走”制度

比较而言，日本的人口流动率相对较低，日本宪法规定了其国民享有迁徙的自由。农民一旦交得起学费、成绩合格，就能够自由择校；一旦应聘成功，就能够自由谋业；一旦交得起房租或买得起房子，就能够在全国任何地方自由选择住宅，而且当然地成为常住居民，享受当地的所有福利。

日本人口流动相对自由，但因为其严格的户籍制度，任何人的行踪都在政府控制之下。尽管如此，日本实行的户籍制度却非常便于人口流动，这主要是因为日本实行典型的“户籍随人走”制度。公民在搬出之前需办理住民票，住民票制度是日本户籍管理中非常关键的一个环节。住民票是一种最常用的户籍文本，它的设立以居住地为基础，上面标注有姓名、出生年月日、性别、与户主的关系、迁出原因（如上学、就职、结婚等）和计划前往地址等等内容。在搬入新住址后14天之内需携带迁出证明、国民健康保险证等到新住地政府办理迁入登记，登记之后，自然变更原来的户籍材料。注重居民的身份管理，一方面保证了日本人口流动的有序进行，另一方面加强了日本行政当局与居民的有效互动，即享受当地各种优惠政策与遵守当地的行政措施和法令。

由于网络时代的到来，日本政府开始对现行的户籍管理进行大力改革，其中最为重要的就是在全国范围内实行户籍的电脑微机管理，并同时提出了“住民基本情况网络登记制度”，即一个居民一个登录号。通过实行这种管理制度，行政部门通过登录号就可以在网络上找到居民的住址、电话、年龄等相关信息。这种方式不但更加便于人口流动，也为日本维护良好的社会治安提供了重要的警务信息。因为有严格的户籍登录制度做后盾，一旦发生案件，很容易找到线索。

（六）拉美城市化困境应对措施

一般而言，发展中国家城市化的速度往往快于发达国家，这是发展中国家急剧工业化的一种伴生现象。19世纪末是部分拉美国家启动现代化进程的初级阶段，到了20世纪50年代，大多数拉美国家开始加快现代化的进程，城市化脚步逐渐加大。拉美城市化随着人口的增长、移民的涌入、国外投资的增加以及政局的逐渐稳定而得到了快速发展，1870—1930年城市人口占总人口的比重有了大幅度的增长。然而，高速的城市化背后隐藏的是严重的失业问题，其原因在于农村人口大量涌入城市，增加了就业压力。

在拉美许多国家，大量农村人口盲目涌入城市，造成城市人口迅速增加；城市人口恶性膨胀又导致就业机会不足，造成城市中的贫富差距拉大；由于贫富悬殊过大，社会不稳定的因素急剧增加，各种社会问题凸现出来。暴力活动、毒品犯罪、道德沦丧问题在拉美城市泛滥成灾。巴西恰是一个例证。随着经济的发展，城市化的进程在加快，巴西陷入了“过度城市化”(overurbanization)①过度城市化，是指城市化速度大大超过了工业化速度，造成城市化水平与经济发展水平脱节的现象。的困境，巴西的里约热内卢成为世界上暴力活动最多的城市之一。巴西的流动人口给城市带来了巨大的人口压力，因而采取措施减轻城市人口压力成为流动人口管理中的最大问题。1996年10月，政府宣布向亚马孙地区和马托格罗索地区移民的计划，大量投资于马代拉河航运工程和亚马孙州伊塔夸蒂亚拉港的扩建工程，以吸引和鼓励来自城市和农村的移民。巴西全国最大的城市圣保罗人口增长速度已由 90年代以前的4.5%降至目前的1.9%。人口增长率的下降和城市化速度的趋缓，使交通、住宅、教育、公共卫生等方面的压力有所减轻，社会治安也有一定程度的好转。

而在墨西哥，有一半的居民住在占国家领土14%的中心地区或墨西哥谷地。墨西哥城是世界上最大的城市，也是污染最严重的城市。树木枯萎以及严重的空气污染让人几乎难以呼吸，在城市中心区的居民，常常驱车到城外呼吸新鲜空气。随着城市人口的增加和工业的发展，用水量猛增，过量抽取地下水造成了重大的市政建设问题，城市从20世纪70年代起下沉了许多。60年代末到70年代初，无论是墨西哥政府还是学术界，一直在探求良策，譬如“都市圈化”主张，即人口分流，城区外扩，建立“都市区”。

1953年墨西哥政府将墨西哥州的3个市②墨西哥行政管理实行联邦政府、州、市三级管理体制。划归墨西哥城，至1990年已增至17个。墨西哥大力开发城市郊区，优先发展中等城市。③据《墨西哥城城市发展规划》称，2010年，划归墨城管辖的邻州的市数将增至57个，全城总人口将达到3100万。其中，可能污染环境的工厂一律迁出市区，大多数建设成“住宅市”。据墨西哥第11次全国人口普查资料（1990年）显示，在墨西哥城1468万总人口中，居住在16个郊区市的居民达824万，占56%。截至1990年，号称“都市区”的城市已达32座，20余年来，确已收到初步成效。墨西哥城市发展与生态保护部编制的《全国城市发展纲要（1990—1994）》重点选定了100座中等城市作为“优先发展对象”，并明确了“三大目标”，即“调整全国人口地理分布、完善各类城市服务设施、加强市级城市建设”。

（七）印度农民工法案

印度的流动人口群体主要是农民工，他们没有自己的组织，要保护其权益是一项非常困难的工作。印度政府很早就通过了《邦之间流动的农民工（就业规定和服务条件）法案》（1979年），该法案对邦之间流动的农民工的就业问题作出了详细具体的规定，以此来规范农民工的就业和服务条件。

同时，2003年印度政府还起草了一份议案，其中，政府承诺给流动农民工提供一定的社会保障和福利措施，包括医疗、疾病补助金、工伤救济金、伤残补助、老年补助（包括养老金）等措施。该议案为所有在非组织行业的工人提供职业确认，向他们提供社会保障号码、身份证等。

三、对我国流动人口管理与服务方式的思考

从比较法上看，各国对流动人口管理的模式主要可以归结为以下几个方面。

第一，以人口自由流动为原则。无论是美国、法国、德国等发达国家，还是印度、巴西等发展中国家，都没有在政策中限制人口向城市流动，而是在法律中明确迁徙自由权。因为迁徙权实际上是基本人权，是自由权中行动自由的表现形式，限制迁徙自由将从根本上限制人的行动自由。因此，各国立法无不对迁徙自由进行肯定，这一点值得我们思考。尽管当前我国立法逐步放开了对流动人口迁徙方面的限制，但实际上，户籍制度一直未能得到根本改革。附加在户籍上的利益未能得到应有的清理，导致户籍制度改革举步维艰。因此，各国关于迁徙自由的理念值得我们思考。

第二，更加注重对流动人口的服务，尤其是流动人口的社会保障和住房保障。这主要是基于对生存权的保障，是服务型政府的基本特征。流动人口在城市中大多处于弱势地位，首先面临的是生存问题，若生存问题没有得到解决，则可能成为潜在的危险因素。因此，各国政府非常重视流动人口社会保障制度的建设，例如印度的农民工法案、英国的保障性租赁制度、德国的社会保险法等等，都是从完善流动人口服务、保障流动人口的基本权益方面出发的。

第三，在出现城市承载不了过量的人口时，更多的政策选择并不是阻止人口流入城市，而是在给予人们自由选择权的同时加快发展中小城镇，进一步引导人口流动。由于城市资源的有限性，必然会遇到人口瓶颈，但是基于人口自由迁徙的基本理念，政府不可能强行阻止人口流入城市。因此，在比较法上，常用的做法是发展中小城市，引导人口分流。例如，法国为了缓解巴黎的人口压力，通过扩大巴黎城市圈，将周边农村划入城市范围，使农村就地城市化，大大增加了城市的人口容量。南美国家在城市化过程中也出现了类似的问题，为了缓解城市压力，其通过发展中小城市，引导人口向周边城市流动，从而在一定程度上分担了中心城市的压力。

第四，在流动人口管理方面，都建立了全国统一的个人信息登记制度，并完善网上信息系统，并不因为户籍不同而出现不平等对待的现象。尽管各国都实行了相对宽松的自由迁徙政策，但是，这并不代表不需要进行流动人口管理，相反，对流动人口进行必要的管理对于城市的健康发展显得尤为重要。各国基于其自身特点，分别选择了不同的管理方式，例如，美国的社会保障号制度，日本的户籍制度、欧洲的民事登记制度等等。这些似乎与我国的户籍制度有些类似，但实际上有着本质的区别。无论是美国的社会保障号，还是日本的户籍制度，其实质都只是在行使一种社会管理职能，政府并没有在这种管理工具上附加任何其他利益。也就是说，这些管理措施仅仅是一种中性的社会工具，政府并不会因为户籍的不同而进行区别对待，相反，政府会对弱势群体进行适当的保护。但在我国，由于户籍制度上附加的利益因素过多，导致户籍制度演化为阶层分立的工具，而且当前的户籍制度改革所遇到的最大阻力也来源于在户籍上的既得利益群体，导致户籍制度很难回归管理工具的原始功能。

四、结语

国外城市化的发展经验表明，不解决好流动人口问题，城市的发展和管理通常就会面临城市人口总体素质降低、城市资源难以负重、城市环境恶化、治安状况下降等问题。在解决这类问题时，各国基于其本国国情，在正确平衡人口自由流动与城市资源有限性之间的矛盾时，有许多经验值得我们借鉴。基于上述从比较法上考察各国流动人口的政策选择及分析这些政策制度对我国的启示，希望能对解决我国当前流动人口问题有所助益。

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D912.1

A

1673―2391(2012)07―0031―04

2012—06—02

朱利民，男，湖北监利人，湖北警官学院法律系。

湖北省教育厅人文社科项目《流动人口管理服务创新及其法律问题研究》，项目编号：2011jyte035。

【责任编校：江 流】