我国人工影响天气的立法评析——基于文本的比较

杨 桦，肖宝玭

（1.广东外语外贸大学 法学院，广东 广州510420；2.广州市海珠区人民法院 行政庭，广东 广州510300）

我国人工影响天气的立法评析
——基于文本的比较

杨 桦1，肖宝玭2

（1.广东外语外贸大学 法学院，广东 广州510420；2.广州市海珠区人民法院 行政庭，广东 广州510300）

通过对我国《人工影响天气管理条例》和一些省市制定的人工影响天气管理办法的文本进行比较与分析，可以发现我国现行人工影响天气的立法存在诸多缺陷。应在科学发展观的指导下，立足于法制统一与立法技术完善，在《人工影响天气管理条例》中补充有偿人工影响天气服务制度、信息档案制度和应急制度，规定一些影响公民权利的重要制度的最低要求标准及相关禁止性规定。各省市制定人工影响天气的管理办法应在自身权限内，根据本地实际情况细化相关规定，使《人工影响天气管理条例》更加具有可操作性。

人工影响天气；有偿服务；信息档案制度；应急制度

人工影响天气是指为避免或者减少气象灾害，合理利用气候资源，在适当条件下通过科技手段对局部大气的物理、化学过程进行人工影响，实现增雨雪、防雹、消雨、消雾、防霜等目的的活动。为了规范此项活动，目前我国已经形成了以《中华人民共和国气象法》为直接依据，以《人工影响天气管理条例》（以下简称《条例》）为核心法规，以省级政府制定的人工影响天气管理办法为重要实施依据的多层级法律体系。此外，《气象行政许可实施办法》、《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国飞行基本规则》、《中华人民共和国民用爆炸品管理条例》、《民兵武器装备管理条例》、《人工影响天气安全管理规定》及《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》等规范分别为人工影响天气作业中的作业机构及人员资格、空域申请、飞机作业、弹药设施的管理、安全及相关事故责任等问题提供了法律依据。2003年，我国人工影响天气作业的规模已居世界首位。随着全球资源的枯竭和科技的日益进步，对雨云资源的利用将日益重要，现有的一些问题将会随着时间的推移日益凸显，而现行尚未完善的相关法律体系将无法有效实现规制效果。本文试图通过对《条例》及各省市制定的人工影响天气管理办法（以下简称“办法”）的有偿服务、信息档案制度、应急制度等制度规定的对比研究，探讨完善我国人工影响天气相关立法的对策。

一、既有文本考察

（一）《条例》未规定而各省办法普遍之规定

1．人工影响天气的有偿服务

《条例》并没有规定人工影响天气有偿服务条款，而大部分省市颁布的办法却允许实施人工影响天气活动的单位根据用户的要求开展人工影响天气专项服务并收取一定费用。如《湖北省人工影响天气管理办法》第8条第3款规定：“从事人工影响天气活动的单位在确保完成有关人民政府批准的公益性人工影响天气工作计划任务的前提下，可以根据用户要求，依法开展人工影响天气有偿专项服务。”《江西省人工影响天气管理办法》第3条规定：“人工影响天气工作是基础性社会公益事业，应当以防灾减灾为宗旨，服务农业为重点，坚持依靠科技进步，加强人工影响天气作业现代化建设和科学试验研究。实施人工影响天气作业的组织在确保防灾减灾公益性服务的前提下，可以根据用户要求，依法开展人工影响天气专项服务，所需作业经费按照谁受益谁负担的原则由受益单位承担。”《四川省人工影响天气管理办法》第6条规定：“按照有关人民政府批准的人工影响天气工作计划开展的人工影响天气工作属于公益性事业，所需基本建设经费、事业经费、作业专项经费和科学试验研究经费列入该级人民政府的财政预算。其他的人工影响天气活动，其费用由用户承担。”

2．信息档案制度

《条例》有关信息档案制度的规定有第12条第2款：“实施人工影响天气作业，作业地的气象主管机构应当根据具体情况提前公告，并通知当地公安机关做好安全保卫工作。”第13条：“作业地气象台站应当及时无偿提供实施人工影响天气作业所需的气象探测资料、情报、预报。农业、水利、林业等有关部门应当及时无偿提供实施人工影响天气作业所需的灾情、水文、火情等资料。”然而，这些规定更多的是涉及部门协调分工机制，并未深入到人工影响天气信息制度的本质，还不能称之为信息档案制度。这里所讲的信息档案制度是针对人工影响天气活动所产生的相关信息的管理。如《重庆市人工影响天气管理办法》第17条规定：“作业地气象台站应当及时无偿提供实施人工影响天气作业所需的气象资料、情报、预报。农业、水利、林业、环保等有关部门应当及时无偿提供实施人工影响天气所需的灾情、水情、火情、空气污染状况等资料。”《山西省人工影响天气管理办法》第23条规定：“人工影响天气作业完毕后，应当将作业时间、高度，人工影响天气燃爆器材种类、用量，空域申请和批复，作业效果等如实记录，与其他相关资料一并按照有关规定及时存档。”《西藏自治区人工影响天气管理办法》第20条规定：“人工影响天气作业完毕后，作业单位应当将作业时间、地点、高度、弹药种类、用弹量、空域申请、作业效果等情况进行记录，及时存档，并报当地人工影响天气办公室备案。”此外，有些省份，如湖南省专门颁行了《湖南省人工影响天气综合信息暂行管理办法》，规定了人工影响天气管理常规信息、人工影响天气作业信息和年度工作总结与技术总结的收集、上报制度。

3．应急制度

《条例》没有规定应急制度，而经历“非典”事件之后各省市制定的办法大多有应急制度的规定。如《辽宁省人工影响天气管理办法》第19条规定：“气象主管机构应当建立健全人工影响天气安全责任制和安全保障制度，并制定安全事故应急预案。发生人工影响天气作业事故时，作业单位应当立即向所在地安全生产监管、公安部门和气象主管机构报告；气象主管机构接到报告后，应当立即向当地人民政府和上级气象主管机构报告。”《西藏自治区人工影响天气管理办法》第21条规定：“人工影响天气作业中发生事故的，作业单位应当按照事先制定的突发事件应对措施及时处理，并立即报告当地人民政府。作业单位应当配合气象主管机构、安全监管部门、公安部门、保险机构等做好事故调查处理工作。”《宁夏回族自治区人工影响天气管理办法》第29条规定：“作业组织应当制定安全事故应急预案，并在作业前进行检查。在实施人工影响天气作业过程中应当按照作业规范和操作规程进行作业，确保作业安全。作业中发生事故的，应当立即组织救援并报告本级人民政府和气象主管机构。”

（二）《条例》和各省办法的缺失

1．编制人工影响天气工作规划的程序缺失

《条例》第5条规定：“开展人工影响天气工作，应当制定人工影响天气工作计划。人工影响天气工作计划由有关地方气象主管机构商同级有关部门编制，报本级人民政府批准后实施。”各省市的办法也多规定人工影响天气工作应进行规划，但是对于如何规划，却没有具体规定。人工影响天气的工作规划涉及到当地的公共利益，存在一个利益衡量的问题。对于何为公共利益，目前在法律上尚没有明确的界定，但通过程序性的控制来确保公共利益不被滥用已成为学界的共识。

2．公民权利的保障机制不完善

随着全球水资源的日益枯竭及雨云资源可利用率的提高，人工影响天气活动对公民切身利益的影响越来越明显。公民权利体现于人工影响天气的各个环节，包括规划中的参与权，申请启动人工影响天气的权利，人工影响天气相关信息的知情权，请求救济权等。然而，目前我国人工影响天气的相关立法对此却缺乏规定。

（三）各省市办法的不足之处

各省市办法均是在《条例》颁布施行后为贯彻《条例》在本地方的实施而出台的具体实施细则。因此，其框架脉络及基本制度的规定与《条例》相同，并且由于各省市办法与当地实践联系紧密，在某种程度上，办法的有些规定是对《条例》的补充与完善。然而，它的不足之处在于大部分省市办法没有经过严密的调查研究，没有切实联系当地实际，大量照抄照搬《条例》的规定，或有意无意间形成了超越中央立法的现象，造成了立法资源的浪费，也造成了立法内容的庞杂与重复，不利于树立上位法的权威。

二、文本分析

（一）文本制度分析

1．人工影响天气的有偿服务

有学者认为，人工影响天气作业由国家气象主管机构单方负责编制计划、组织实施，不能作为气象服务合同的客体，气象部门只能从事公益性的作业。此外，还有对作为为公民服务的气象机构收取服务费用会使其偏离公益轨道滑向营利机构的忧虑。笔者认为有偿人工影响天气服务不违反法律，且满足人民需求，是建设服务型政府的一种表现，应逐步推广。

首先，对于人工影响天气有偿服务是否合法的问题。《中华人民共和国气象法》第3条第4款规定：“气象台站在确保公益性气象无偿服务的前提下，可以依法开展气象有偿服务。”第42条规定：“气象台站和其他开展气象有偿服务的单位，从事气象有偿服务的范围、项目、收费等具体管理办法，由国务院依据本法规定。”其实早在1985年3月29日由国务院办公厅转发国家气象局的《国家气象局关于气象部门开展有偿专业服务和综合经营的报告》（国办25号文件）中便指出要逐步开展有偿专业气象服务，但仅将有偿气象服务的类型限于气象信息，没有涉及改变大气状况的人工影响天气服务。1987年11月1日国家气象局发布的《气象服务工作暂行规定》第15条规定：“为国民经济各企事业单位和个人需要而提供的专业气象服务，实行有偿服务。其性质属科技咨询服务范畴。”该规定亦将有偿气象服务定性为科技咨询服务的范畴。咨询服务也就是信息的收集、加工和提供。之所以没将人工影响天气纳入有偿服务范畴，一则是在当时的实践中很少有人工影响天气服务的需求；二则是出于对人工影响天气的性质不同于其他气象服务的考虑。随着科技的进步及社会需求的日益多样化，人工影响天气有偿服务在不违反国家禁止性条款的情况下，应允许存在。加之目前我国还没有专门的收费法律，有关收费的各种规定散见于各专项法律法规中，并没有法律法规禁止人工影响天气服务的收费。从这个意义上讲，有偿人工影响天气服务的做法也是不违法的。

其次，在确保公益性服务的前提下应公民要求而实施的有偿人工影响天气服务，遵循弥补成本的收费原则。有偿人工影响天气服务的运作方式并不是以营利为目的的商业服务，它的存在有其客观必然性，因而也是具有合理性的。正如1985年的国办25号文件所说，“气象事业是一项公益事业，多年来气象服务一直是无偿的。随着四化建设的发展，国民经济各部门对气象服务的需要越来越迫切，要求越来越具体、细致。气象部门根据这些部门的需要开展了专业服务。开展专业服务，要求气象部门在原已进行的公益服务的基础上，使用现代化的装备和多种手段，耗费更多的人力、财力、物力，才能为使用部门提供针对性强、使用价值高的气象信息。鉴于目前国家对气象部门的资金安排基本上只能维持正常业务和开展公益服务的需要，经费的短缺直接影响到开展专业服务的深度和广度。为了使气象工作能更好地适应各行业企事业单位和个人发展商品经济的需要，气象部门在继续做好无偿的公益服务的同时，要逐步推行有偿专业服务。”随着社会经济的发展，公民的需求日益多样化，如大型活动的消雨，圣诞节降雪等满足居民消费和商业需求的人工影响天气的活动要求逐渐增多，而现行的以防灾减灾为主的服务已经满足不了公民的需求。贯彻落实科学发展观的核心是以人为本，它要求改变我国传统的“官本位”和“权力本位”的观念，确立“民本位”和“权利本位”的观念，并通过法律这一中介将“民本”转化为是实实在在的“民权”。政府必须适应公民需求的增长，完善公共服务，实现服务的多层次性。

有偿人工影响天气服务是对《条例》的重大改进，突破了公益限制，满足了私益的要求，显示出行政方式由单方的、强制性行政向双方的、协商性行政的转变，更重要的是体现出行政理念从管理型行政到给付行政、服务行政的转变，而这些转变的基础则是我国政府对人权保障的日益重视。人工影响天气的有偿服务即体现了对公民环境权的保障。党的十七大报告指出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。服务型政府已经成为我国行政管理体制改革的目标，其内涵是：以人为本的治理理念、依法行政的行为准则、公众需求导向的服务模式及回应民意的政府责任。人工影响天气属于市场机制满足不了或满足不好的社会公共产品，政府通过提供人工影响天气服务可以帮助市场主体获得经济利益，帮助公民创造良好的生活环境，提高公民的生活质量。在我国现阶段加快促进民生事业的建设过程中，对能满足人们日益丰富需求的人工影响天气服务应加以推广。

2．信息档案制度

建立信息档案制度一方面是增加政府信息的透明度，保障公民知情权的必要举措；另一方面是发挥人工影响天气对资源可持续利用的重要监控手段。具体来说，完整的信息档案制度应该包含如下内容：

（1）信息系统。包括设施建设、人员和经费的配置。由于人工影响天气作业有时效性强、信息科技含量高的特点，电子信息管理在信息系统建设中就占有很重要的地位，要实现信息在相关部门中的联网与共享。人工影响天气活动应在信息建设中充分利用依托气象局的有利优势，综合管理利用各部门的信息，做到既不浪费信息资源，又不重复建设。此外，由于信息与命令指挥系统密切相连，有必要加强信息处理与通讯指挥系统的合作。

（2）信息收集。在信息收集上要重点扩展信息来源的渠道，除了现阶段主要靠各气象机构自己探测气象信息和地方政府的请求外，还应开通渠道便利公民直接、实时反映气象情况。

（3）信息存档。为研究长期的人工影响天气活动对环境和气候的影响，进一步明确省、地、县三级管理职责，各级各类人员的工作职责、权限以及总结技术经验和保留发生纠纷的凭证，有必要将人工影响天气相关信息存档。人工影响天气的组织机构、作业人员、作业装备、空域管理、弹药管理、工作情况等是档案工作的重要内容。

（4）信息评估。《条例》第7条第2款规定：“县级以上地方人民政府应当组织专家对人工影响天气作业的效果进行评估，并根据评估结果，对提供决策依据的有关单位给予奖惩。”信息评估要在保证信息全面准确的基础上组织相关专家评估。

（5）信息发布。在推广有偿人工影响天气后，此点显得极为重要。由于公民利益的多元性，及时发布信息可以使相关人员了解情况提出异议，进而影响人工影响天气的决策。知情权的保障是实现公民参与权的前提。

（6）罚则。对于没有及时上报信息或谎报信息等情形作出相应的处罚。

3．应急制度

一方面，人工影响天气活动作为应急活动中常用的应急措施，与其他应急措施有协调之需；另一方面，人工影响天气活动本身可能会导致应急状况的发生。因此，应急制度是规制人工影响天气活动不可缺少的内容。笔者认为，人工影响天气的应急制度应该包括以下三方面的内容：

（1）人工影响天气导致的安全事故应急制度。现行地方政府规章主要是针对这类情况建立的应急制度。如上文介绍的几例立法，规定了报告制度和部门配合的事故调查制度。

（2）针对紧急天气状况的人工影响天气应急制度。如《四川省人工影响天气管理办法》第13条第3款规定：“冰雹频发区出现冰雹天气时，由当地气象主管机构直接向飞行管制部门申请空域和作业时限，在取得空域和作业时限后立即组织实施人工防雹作业。”此规定就是针对灾害性的冰雹天气需立即应对的情况，简化了向省级气象部门申请的程序，符合应急性的要求。

（3）配合突发事件处理的人工影响天气作业。《四川省人工影响天气管理办法》第13条第1款、第2款规定：“组织实施人工影响天气作业，应当具备适宜的天气气候条件，充分考虑实际需要和作业效果。出现下列情形之一时，有关部门、下级人民政府应当根据需要及时向县级以上人民政府提出实施人工影响天气作业的建议；县级以上人民政府应当及时研究决定是否实施人工影响天气作业：（一）发生森林火灾或者气象台站发布森林火险警报；（二）出现大气、水源等突发性公共污染事件；（三）局部地区出现干旱征兆，气象预报持续干旱少雨，预计旱情将会加重；（四）工程蓄水严重不足。”此规定的前两种情况，即是配合突发事件的处理需要运用人工影响天气的情况。人工影响天气组织依托气象局的优势资源，应与气象应急部门紧密合作，做好应对突发事件的准备。

此外，应急制度的建立还需与信息档案制度的建立相配合。对于人工影响天气中观测到的或是人工影响天气导致的突发事件，应尽快通过信息系统联系相关应急部门，同时做好配合应急事件处理的准备。

4．人工影响天气规划制度

规划程序对于协调人工影响天气规划的科学性与民主性具有重要的意义。笔者认为，在制定人工影响天气规划程序中应遵循以下原则：

（1）相关部门充分协商配合，共同参与。如《辽宁省人工影响天气管理办法》第6条规定：“气象主管机构应当商同级发展改革部门编制人工影响天气工作计划，报本级人民政府批准后实施。在防汛期间安排增雨作业，应当征求省防汛指挥机构的意见。”如果在防汛期间没有同防汛指挥机构交换意见，很可能就会制定出不利于防汛的人工影响天气规划。

（2）引进公民参与机制。可以通过听证会的形式，邀请公民代表、专家代表和政府机构代表共同协商确定一定时期的人工影响天气作业规划。在规划制定后，也可以根据公民的申请变更相关规划。

（3）严格规划的变更程序。通过民主科学协商制定的规划，可以申请变更，但须有严格的条件限制，仍需遵循民主科学的程序协商通过。

（二）立法技术分析

《条例》与各省市办法中制度规定的取舍问题，与其说是中央与地方的立法权限划分问题，倒不如说是立法技术问题，即制度设计及应用的最优化规定的问题。我国在立法传统上，一般先由中央制定较为抽象和概括的规定，地方根据当地实际情况进行详细的执行性立法。这本是一种很好的立法技术，既能使中央统一领导，又能充分发挥地方积极性。但实践中却出现了中央立法懈怠且粗糙而地方立法突进，从而影响法制统一等问题的倾向。行政法规和地方政府规章之间的关系虽然在我国《立法法》上一目了然（《立法法》第73条第1款规定：省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据行政法规制定规章。第79条第2款规定：行政法规的效力高于地方性法规、规章），但是在实践中却存在模糊之处，没有理清也没有引起学者们的足够重视。此外，从节约立法成本上看，信息档案制度、应急制度、公民权利最低限度的保护是人工影响天气活动中必不可少的制度环节，超出了地方性的意义，理应上升到全国普遍性立法上来。

三、文本完善的建议

现行立法的制度设计是围绕着如何保证国家管理来展开的，价值取向上往往偏重于效率。随着人工影响天气作业从传统的以防灾减灾为主的服务向防灾减灾、空中云雨资源开发利用、生态环境建设与保护等多领域并举的服务的转变，以前忽视公民具体权益要求，单方行政决定的做法将不得不加以改变。因此，现行立法的价值取向应转变为以公民环境权的保护为立足点，充分合理利用气象资源。与此相对应，在具体制度的建设上也应重视公民参与，加强公民权利保护。

（一）《条例》的完善

《条例》在性质上属于气象法的范畴，是一种社会公益法。人工影响天气作业相对于其他气象活动而言，又是一类较为特殊的气象活动。它不是单纯地对气象信息的收集、分析与加工，而是通过科技的力量直接作用于大气，改变天气状况的活动。人工影响天气作业对国家利益和公民利益具有深远的影响。因此，对它的规制应更为严格和完善。综合上文的分析，下列属于人工影响天气作业必不可少的制度应在《条例》中予以补充：

1．补充有偿人工影响天气服务制度

前文已经分析了有偿人工影响天气服务的合法性及合理性，并认为有偿人工影响天气服务应逐步推广，但是由地方政府规章来规定有偿服务条款的合理性却有待商榷。

首先，《中华人民共和国气象法》第42条已经规定：“气象台站和其他开展气象有偿服务的单位，从事气象有偿服务的范围、项目、收费等具体管理办法，由国务院依据本法规定。”因此，人工影响天气的有偿条款应该由国务院而不是地方政府加以规定。

其次，由地方政府规章来规定有偿人工影响天气服务可能造成地方政府置法律终极价值于不顾，以经济效益为第一，在公利与私利之间偏向私利。此外，还会造成地方利益保护，在跨省市的雨云资源开发利用时，不遵循科学规律而影响甚至破坏他省正常的雨云资源利用。

再次，特定地方政府不论是为执行法律、行政法规、地方性法规的需要制定规章，还是就本行政区域的具体行政管理事项制定规章，都是根据行政活动的需要而制定的，具有具体性、技术性和执行性等特征。而进行人工影响天气有偿服务是否属于本行政区域的具体行政管理事项还有待商榷。

最后，由地方政府规章规定人工影响天气有偿服务条款，使得在有偿人工影响天气服务这一问题上，地方政府既是执行者又是规则制定者，严重影响地方国家权力机关有效行使法定的监督权。而且对于有关人工影响天气有偿服务造成的纠纷，由于没有上位法律依据，也无法形成有效的司法监督。

因此，笔者认为应该由《条例》对有偿人工影响天气服务作出规定。一方面可以解决上述法律问题，另一方面可以对有偿人工影响天气加以必要的限制，防止气象机构沦为“营利”机构，损害政府形象，并使得人工影响天气有偿服务的优势得以肯定并推广。《条例》可以对人工影响天气有偿服务作出以下限制性规定：

（1）各地人工影响天气作业可在不损害公共利益和他人合法权益的基础上进行有偿服务。

（2）有偿服务只可收取必要的成本费用，遵循谁受益、谁负担的原则。

（3）有偿服务必须平衡各方利益，努力争取社会利益的最大化，对于由此给他方利益造成的损失，收益方应在合理范围内加以补偿。

这些限制性规定旨在明确有偿人工影响天气服务是在满足公益性服务的基础上的高层次服务，是在科学发展观指导下适应群众日益多样化需求而产生的政府多层次化的服务。它在设计时不能只考虑经济利益，在实施时应以不损害公益及他人合法权益为基础。比如，大型施工单位为抢建某一建筑，希望未来几天天气良好，而附近的农庄却急需一场降雨，这时如有相应天气条件时，施工单位要求气象部门能阻止降雨，并给予所需经费，而附近农民却期待“不发生意外”。此时，人工降雨决策机构就应该考虑社会利益，进行综合衡量然后作出决定。

2．补充信息档案制度

信息档案制度作为人工影响天气活动的核心内容之一，理应由《条例》加以规定。《条例》可规定：“气象主管机构应当建立人工影响天气信息档案制度，且包含以下内容：建立信息系统，加强现代化信息管理工具的建设，配给相应人员与经费并进行管理；建立信息收集、存档、评估和发布系统，保证公民能有效获得及提供信息。气象部门应与其他部门信息系统共享信息资源。”

3．补充应急制度

在《条例》中除了要借鉴各省市办法对人工影响天气作业造成的安全事故建立应急管理制度外，还应规定与其他应急工作积极配合应对突发事件。

4．补充人工影响天气作业组织与人员的最低作业资格

对作业主体资格的限制，属于人工影响天气的基础性规定，应由《条例》规定最低限度标准。

（二）省市办法的完善

各省市的办法不应再对人工影响天气作业的相关程序作原则性的规定，而是要根据本地实际情况作出具体化、数量化的详细规定。特别是对于由地方先行规定的有偿人工影响天气服务，各个地方均只作了原则性规定，留下了纠纷的隐患。为此，地方办法应对申请有偿人工影响天气服务的程序，有关设施及弹药的运用，当事人各方的权利义务，服务中止的情况，服务的收费标准，服务效果的评估，致损的后果承担作出具体规定。尤其应对各方利益衡量的规则与程序作出规定。对于指挥作业系统及作业流程的规定应当加以完善，对省市县各级如何分工合作应在各省办法中详细规定。

此外，鉴于信息档案制度的复杂性，各地方可以借鉴湖南省的做法，对此作专门规定，另行制定管理办法。

[1]项雪平．论气象服务合同的法律问题[J].嘉兴学院学报,2003(5):109.

[2]石佑启,杨治坤,黄新波.论行政体制改革与行政法治[M].北京:北京大学出版社,2009:45.

[3]姜晓萍.构建服务型政府进程中的公民参与[J].社会科学研究,2 007(4):2.

D912.1

A

1673―2391(2012)07―0026―05

2012—03—29

杨桦，女，湖北大悟人，广东外语外贸大学法学院；肖宝玭，女，湖北巴东人，广州市海珠区人民法院。

2011年教育部人文社会科学基金项目《电子化行政行为及其法律规制研究》（项目编号：11YJA820097）的部分成果。

【责任编校：江 流】