建国以来民主党派政治资源的配置特点及合理性研究

于小英

(四川省社会主义学院，四川 成都 610071)

社会资源大体包括物质资源、政治资源和文化资源三大类，政治资源是社会资源体系的重要组成部分。美国著名政治学家戴维·伊斯顿最早将系统概念引入政治学研究，将政治的系统行为的性质定义为对社会价值 (利益)的权威性分配，①［美］戴维·伊斯顿:《政治体系》，纽约:艾尔弗雷德·A.诺夫出版公司，1953年，第130页。认为任何政治体系都必须掌握一定的可分配资源，才能保证其统治机制的正常运行和有序发展。“政治资源”的概念由此产生。从政治学意义上讲，政治资源的配置是指一个社会中政治资源总量在各个政治行为主体、各个不同的政治使用方向之间的分配。②虞崇胜、陈文新:《关于政治资源配置的理论思考》，《探索》2006年第2期。政治资源的配置，因各国政治体系不同而呈现不同的政治形态;在一国之内，由于发展阶段不同其政治资源的配置也各具特色。总的来讲，政治资源作为启动和推进政治现代化的前提和基础，配置的优劣直接关系到一个国家政治体系运行的成败，对国家制度变迁和政治稳定产生重要影响。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度(简称多党合作制度)是中国的一项基本政治制度。中国共产党同各民主党派在国家政权中合作共事，是中国人民民主政权的一个鲜明特色，也是社会主义民主制度的重要体现。这不仅是中国政治资源配置的独特优势所在，也是巩固国家政权的必然要求。民主党派作为多党合作主体和与中国共产党团结合作的参政党，其政治定位直接关系到政治资源的配置格局和特点，也直接关系到民主党派在中国政治生活中的地位、作用以及政党功能的发挥。

一、民主党派的政治定位与中国政治资源配置的格局和特点

在中国政治体系中，民主党派的政治资源主要包括:制度性资源 (政治安排和实职安排)、功能性资源 (履行参政议政、民主监督职能)、组织性资源 (组织发展和干部队伍建设)、社会性资源 (代表和反映各自成员及所联系群众的具体利益和要求)以及政策性资源 (中共党委对于民主党派工作的政策性推动)。民主党派政治资源配置的格局与民主党派在中国政治体系以及多党合作制度中的政治定位密切相关。

(一)中国共产党和各民主党派在与国家政权的关系、政党性质和职能等方面存在着较大差异，由此形成了中国政治资源配置的格局

1.在与国家政权的关系上，中国共产党是执政党，民主党派是参政党。

在中国国家政权中，中国共产党不仅是执政党，也是国家政权和全社会的领导核心，依法领导国家政权，支持国家权力机关和行政机关履行职能，领导和支持人民当家作主。各民主党派作为参政党，与国家政权的关系主要体现在“一个参加、三个参与”①1989年12月，中共中央《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》。上，即参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。民主党派的政治地位是由中国人民民主专政的国体决定的。从建国初制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》(简称《共同纲领》)到中国历部宪法都对国体作了明确规定。如现行宪法第1条规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”工人阶级的领导和广泛人民民主作为人民民主专政的内在规定性，表明了我国国家政权的性质和内容，即工人阶级对国家的领导是人民民主专政的根本标志。

2.在政党性质上，两者在社会基础、利益代表和价值取向上有所不同。

按照中共党章规定，中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，代表着中国先进生产力的发展要求、先进文化的前进方向和最广大人民的根本利益。各民主党派作为各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟，②中共中央文献研究室:《十六大以来重要文献选编》，北京:中央文献出版社，2006年，第674页。是与共产党通力合作、共同致力于建设中国特色社会主义和祖国统一事业的政党。各民主党派作为参政党，在政治上接受中国共产党的领导，遵循中国共产党所提出的中国特色社会主义的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验，代表和反映各自成员及所联系群众的具体利益和要求。

3.各政党在中国政治体系中所担负的职能不同。

中国共产党作为执政党，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，③2008年12月18日，胡锦涛在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话。担负着组织和领导政府，指导和领导人大、司法、政协、军队的职能。在全社会中，中国共产党处于领导地位，对全社会实行政治领导，并对其他政党、各社团组织、社会基层单位、企事业单位、各类经济组织以及传媒等实行直接的方针政策指导和组织领导。各民主党派作为多党合作制度中的参政党，依法参与管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，④2012年2月，中共中央《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》。履行参政议政、民主监督职能。其参政权利广泛体现在人大、政府、司法机关以及人民政协的参政之中，具有长期稳定性，受到我国宪法的确认和保障。

这表明，各民主党派作为参政党，以接受共产党领导为前提、坚持四项基本原则为共同政治基础，其所拥有的参政权利不是对中国共产党执政权的分割与分享，而是处于辅助地位、起到补台作用。由此形成的政治资源配置格局具有中央集权型的特点，即由执政党和中央政府掌握着主要政治资源，采取政治主导、自上而下、以计划的形式集中配置。改革开放以后，我国原有社会结构和利益格局随之打破。政治资源作为社会阶层或个人获取政治、经济利益以及其他利益的重要手段，使得社会成员对政治权力关系的变化日益敏感，促使中央集权型的政治资源配置格局逐步向公平化、合理化方向发展;国家对政治资源配置的重点，也由过去物质性政治资源的配置向以意识形态为主的规范性政治资源的配置转变，政治资源的配置呈现出分散化趋势。

(二)中国共产党与各民主党派各自的政治地位和法律地位，决定了中国政治资源配置的特点

1.在中国政治资源配置的格局中，中国共产党作为执政党，掌握着国家各级政权的领导权，是国家政治资源配置的主导者和主要支配者。

中国共产党不仅是国家政权的领导者和重要决策者，也是国家政治资源和社会资源配置的主导者和主要支配者，在中国政治体系中处于主体地位。各民主党派作为参政党，是中国政治制度设计中最具鲜明特色的部分，在政治资源配置格局中参与政治资源的配置，在政治体系中处于客体地位。中国共产党在国家政治生活中发挥领导作用，同各民主党派在国家政权中团结合作，支持民主党派发挥参政党作用;通过举荐党外人士进入政府和司法机关担任领导职务，优化国家干部结构，推进国家政权建设，增强党和国家的活力。

2.在中国政治体系中，民主党派参与政治资源配置的实质是一种制度性安排。

这主要体现在中国共产党对民主党派的政治安排和实职安排，以及对民主党派组织发展和干部队伍建设提出指导性意见等方面。民主党派的政治安排，是指中共党委在各级人大、政协以及人民团体中对民主党派代表人士做出适当的安排。包括:(1)保证民主党派成员在各级人大代表、人大常委会委员和人大专门委员会中占有适当比例，在各级人大领导班子成员以及在全国和省级人大常委会的常委、副秘书长中有适当数量。(2)保证民主党派成员在各级政协中委员不少于60%，常委不少于65%，政协副主席不少于50%;在政协各专门委员会的委员和负责人中占有适当数量;在政协机关专职领导职务中占有一定数量。(3)选配民主党派成员在高等院校、人民团体、科研院所和国有企业中担任领导职务等。民主党派的实职安排，是指中共党委通过推荐、协商和考察，并通过组织人事部门依法任命，选配一部分民主党派成员进入政府和司法机关担任领导职务。在政府部门和司法机关中担任领导职务的民主党派成员，同中共领导干部一样，不是以党派身份而是国家公务员，必须遵守国家法律和公务员法，全心全意为人民服务。

二、建国以来民主党派政治资源配置的基本情况分析

中国共产党同民主党派在国家政权中合作共事，是我国人民民主政权的一个鲜明特色。就其实质而言，作为执政党，中国共产党政治资源的配置机制决定了民主党派政治资源的配置状况。民主党派作为与中国共产党团结合作的参政党，其政治定位直接关系政治资源的配置格局和特点，也直接关系到民主党派在中国政治生活中的地位、作用以及政党功能的发挥。

(一)1949—1956年，一大批民主党派代表人物通过协商被安排到新民主主义政权之中，确立了建国初期的多党合作格局

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议 (简称新政协)的召开，标志着中国多党合作制度正式确立。一大批非中共代表人士被广泛吸纳到新政权之中，确立了建国之初多党合作的基本格局。国家重要机构在人员配备比例上，也充分体现了联合政府的性质。

作为当时中国最高议政机构的中国人民政治协商会议 (第一届人民政协代行全国人民代表大会的部分职权)，5名副主席中有4名非中共人士 (其中民主党派有2名，即民革中央主席李济深，民盟中央常委沈钧儒)。

在中央人民政府委员会的63名委员中有31名民主党派成员，占总数的49.2%。中央人民政府6名副主席中有3人为非中共人士 (宋庆龄为民革中央名誉主席、李济深为民革中央主席、张澜为民盟中央主席)，占50%;中央人民政府委员会56名委员中，非中共人士有27名，占48.21%。在中央人民政府委员会所辖人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署等国家强力部门中，有3名非中共人士担任正副职位。在中央人民政府下辖的政务院及34各部委中:政务院4名副总理有2名非中共人士 (郭沫若、黄炎培，其中黄炎培为民建中央主席)占50%;15名政务委员中，有9名中非中共人士，占60%;有4名担任政务院副秘书长。政务院所辖34个部委的103名正副职位中，民主党派成员有13名出任正职、15名担任副职，占27.18%(在103名正副职位中，非中共人士共有49名，占47.57%。其中担任正职的有15个14名)。另外，中央人民政府参事室的32名参事全部由非中共人士担任。在地方各级人民政府中，有54名非中共人士担任省、市政府的党外主席、副主席，绥远省、甘肃省、新疆省、湖南省和浙江省主席均由非中共人士出任。

1954年9月，第一届全国人民代表大会召开，全国政协不再代行全国人大的职权，政治权力开始由政协转向人大;同时撤销中央人民政府以国务院代之，在由人大任命的政府官员中，中共党员比例明显上升:1954年9月28日，第一届全国人大通过的10位国务院副总理人选均为中共党员;在大会选举产生的13位副委员长中有8名非中共人士;79名全国人大常委中有39名非中共人士。在国务院的各部委中，仍有相当比例的民主党派成员担任正职:在国务院109个正、副职位中，有49名非中共人士。其中，在国务院34个部委正职中，有13名非中共人士。1956年，中共八大确定了“长期共存、互相监督”的基本方针，进一步确认了社会主义条件下多党合作的政治格局。

总体上讲，在1956年之前，各民主党派作为民族资产阶级和城市小资产阶级的代表参加国家政权，一大批有较高社会声望和政治影响的民主党派代表人物通过协商被安排到中央人民政府、政务院 (国务院)及所属部门、司法机关和各大行政区人民政府担任领导职务，占据了重要位置。

(二)1957—1976年，由于“左”的错误影响，民主党派的参政地位受到严重损害

1956年社会主义改造完成以后，在1959—1965年第二届全国人大期间，担任国家副主席的非中共人士有1名;在国务院及其下属机构中担任部门正、副职务的非中共人士有56名 (其中民主党派43名);担任省级正、副领导职务的非中共人士有63名。①陈玉凤:《党外人士实职安排工作回顾及启示》，《中国统一战线》2007年第12期。

1957年“反右”扩大化，一批民主党派主要领导人被错划为右派。“文革”前夕，在国务院担任部长或主任 (正职)的非中共人士有6名。在10年“文化大革命”期间，民主党派的活动陷于停顿，中国共产党同民主党派的合作共事关系遭到了严重破坏。这一时期，中共党内“清一色”思想盛行，尤其是中共党委与政府合二为一成立“革命委员会”之后，非中共人士在政府任职已是鲜见。1972年10月，在傅作义辞去水利部长职务后，此后35年再无民主党派成员出任政府部委正职。

(三)进入新时期，民主党派组织恢复，其代表人士被安排到人大、政协以及国务院各部委和地方各级人民政府中，多党合作格局得以恢复和发展

1979年6月，邓小平在全国政协五届二次会议上对民主党派性质、地位和作用作了全面阐述，民主党派的政治地位得以重新确认，由“资产阶级的政党”正式确认为“一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟”，从而推动了新时期多党合作事业的恢复和发展。②张春和:《邓小平对科学社会主义基本原则的理论创新》，《西南交通大学学报》(社科版)2010年第4期。

1979—1989年期间，中共中央和中央统战部下发了一系列文件，如1979年的《中共中央批转中央组织部、统战部关于在国务院各部委和地方各级人民政府中安排党外人士担任领导职务的请示报告》;1981年的《中共中央批转〈中央统战部、中央组织部关于在国家机关安排党外人士担任领导职务的情况和今后意见的报告〉》;1986年的《中共中央批转中央统战部〈关于新时期党对民主党派工作的方针任务的报告〉的通知》;1989年的《中组部、中统部关于选配党外人士担任政府领导职务的通知》等文件的制定和实施，使民主党派的政治安排和实职安排重新恢复并得到发展。这期间，还确定了新时期民主党派工作的方针和任务，把毛泽东提出的八字方针进一步发展为“长期共存，互相监督、肝胆相照，荣辱与共”的十六字方针，明确了中国共产党与各民主党派的新型社会主义政党关系以及合作共事的重要方式。对于推动落实民主党派政治安排和实职安排工作，选配非中共人士在国务院各部委、地方各级人民政府以及在国家机关中担任领导职务具有重要意义。这一时期，民主党派发挥民主监督职能的领域也得以拓展。1989年5月，国家监察部决定建立“特约监察员制度”，协助行政监察机关开展工作，开启了民主党派“特约人员”工作。到2000年底，全国省级以上行政、司法系统聘请的党外“特约人员”近5000名，全国有数万名非中共人士担任各级人民检察院以及监察、审计、教育、国土资源、税务、人事、公安等部门特约人员。其中，民主党派先后有近1.4万名成员担任县级以上纪检监察部门特邀监察员，有3413名被聘请为省、地、县三级教育督导员。

中国多党合作制度虽然在建国之初确立，但进入法律化、宪法化轨道却经历了较长发展过程。在建国后所制定的四部宪法中，在序言部份都强调了中国共产党的领导地位。除1975年宪法外，其余三部宪法皆强调各民主党派是统一战线的重要组成部分，直至1982年宪法才第一次使用了“各政党”这一重要提法，强调包括共产党和八个民主党派在内的各政党“都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保护宪法实施的职责”。宪法第五条还根据邓小平指示，特别重申各政党“都必须遵守宪法和法律，任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权”。1989年12月，中共中央颁布《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(简称1989年《意见》)，把同中国共产党长期合作的民主党派定位为“参政党”，明确了民主党派参政的基本点是“一个参加，三个参与”，各民主党派在国家政权中的地位得到进一步确认。之后，中共十四大把“坚持共产党领导的多党合作和政治协商制度”写进党章，并把它列为建设有中国特色社会主义理论的重要内容。同时，1989年《意见》的指导思想和基本准则也被列入各民主党派的章程，成为指导和规范各民主党派开展活动的行动纲领和行为准则。1993年3月，全国人大八届一次会议将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入宪法序言。这些都为民主党派的政治安排和实职安排以及履行职能、发挥作用提供了文件规范和法律依据。2000年12月，江泽民在第19次全国统战工作会议上提出吸收更多的党外人士参加各级政府和司法机关的工作，要求各级党委和政府高度重视并建立健全党外干部培养选拔和安排使用的工作机制。这标志着党外干部逐步由“安排”向“选配”转变，更多的民主党派代表人士进入国家政权机关和政府机关，参政领域以及选配数量不断扩大。

自第九届全国人大和全国政协开始，实现了八个民主党派中央主席分别担任全国人大常委会副委员长或全国政协副主席;有近万名非中共人士在各级政府和司法部门担任县处级以上领导职务。据统计，在2003年“两会”换届以后，第十届全国人大2985名代表中有非中共人士806名;15位副委员长中有非中共人士7名。第十届全国政协2294名委员中有非中共人士1371名;295名常委中有非中共人士192名;27名副主席中有非中共人士16名。全国共有200多名非中共人士担任省级人大副主任、政协副主席。在全国担任县处级以上领导职务的非中共人士有3.2万名。中央国家机关和最高人民法院、最高人民检察院有19名非中共人士担任副职;全国26个省市区和15个副省级城市都配备了非中共人士副省长、副主席、副市长或助理。这一时期，民主党派在政协、人大、政府等部门中的任职比例日趋合理，在中国政治生活中的地位得到空前提高，多党合作政治格局日益巩固。

(四)2005年《意见》颁布后，民主党派干部配置被纳入国家干部队伍建设和人才工作的总体规划，统筹安排，推动了多党合作制度化、规范化和程序化

2005年2月，中共中央颁布了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(简称2005年《意见》)，将培养选拔党外干部纳入国家干部队伍建设和人才工作的总体规划统筹考虑，对党外人士担任政府领导干部作了政策性安排。明确规定“县级以上地方政府要选配民主党派成员或无党派人士担任领导职务。重点在涉及行政执法监督、与群众利益密切相关、紧密联系知识分子、专业技术性强的政府工作部门选配民主党派成员、无党派人士担任领导职务。符合条件的可以担任正职。”①2005年2月，中共中央《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》。2007年4月，时任中国致公党副主席的万钢被任命为科技部部长，成为35年来出任政府部长的首位民主党派成员。两个月后，陈竺被任命为卫生部部长，成为改革开放29年来中国第一位出任国务院组成部门正职的无党派人士。

为了贯彻2005年《意见》，中共各级党委和政府部门加大了非中共人士在人大、政府和司法机关担任领导职务的力度。据统计，2008年“两会”换届以来，有18.7万名非中共人士当选各级人大代表 (其中民主党派成员13943名②数据统计依据中央社会主义学院中国政党制度研究中心:《中国政党制度年鉴·2009》，北京:中央编译出版社，2010年。，下同)，其中，民主党派成员担任全国人大副委员长6名、全国人大常委49名;担任省级人大副主任35名、省级人大常委479名;担任市级 (包括直辖市的区和副省级市)人大副主任361名、市级人大常委2232名。在60余万名各级政协委员中，有37.8万名非中共人士(其中民主党派成员72680名)。其中，民主党派全国政协委员669名，占29.9%;13名副主席中八个民主党派各有1名。在新一届国务院组成人员中有2名非中共人士，18名非中共人士在国务院部委办、直属局和最高人民法院、最高人民检察院担任副职。在全国有3.2万名非中共人士担任县处级以上领导职务。其中，省级政府(除新疆外)有30名非中共人士担任政府副职领导 (其中民主党派成员24名);362名非中共人士在全国401个市 (州、盟、区)人民政府中担任副市 (州、盟、区)长;2478名担任县级人民政府副县长。有36名非中共人士担任省级法院副院长和检察院副检察长，213名担任地市级法院副院长和检察院副检察长。另外，国务院和各级政府聘请964名非中共人士担任政府参事室参事，1665名担任中央和地方文史馆馆员。最高人民法院、最高人民检察院、教育部、监察部、国土资源部、审计署、税务总局共聘请非中共人士97名担任特约人员;地方各级政府部门聘请1.7万名担任特约人员。自2008年以来，地方高等本专科院校、省市属科研院所和国有企业、省市两级人民团体的领导班子中有非中共干部 (不含兼职)2100余名，担任正职的有400多人。

在这一时期，民主党派的参政渠道进一步拓宽，选配职数和配置领域进一步扩大，并逐步趋向制度化、规范化。中国共产党与民主党派的民主协商更加规范;国务院明确了与民主党派联系的四项制度;民主党派就经济和社会等重大问题开展调查研究形成制度。

三、建国以来民主党派政治资源的配置特点及合理性研究

综上所述，建国以来随着中国共产党对民主党派的性质、地位和作用认识的不断深化，以及对我国政党关系定位日渐清晰和准确，民主党派政治资源包括制度性资源、功能性资源、组织性资源、社会性资源以及政策性资源的配置日趋合理，领域不断扩大。具有以下特点:

(一)制度性资源配置由政治性安排向制度性安排转变，配置重心由注重高层安排逐步由中央向地方逐层下移，配置总数扩大，选配领域不断拓展，但整体上仍需长远谋划、合理布局

多党合作经历了由统一战线工作领域到确立为中国基本政治制度的发展过程。民主党派政治资源的配置也随之逐步由政治性安排向制度性安排转变。尽管中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在建国之初确立，但明确地将“政治协商”与“多党合作”联系在一起，并使之成为中国政党制度的突出特征，是改革开放以后随着中国民主政治发展而逐步确立的。历经多次阐述和补充，多党合作制度的内容及其特征的表述逐步得以规范，直到1989年《意见》的颁布，才正式启用“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”这个规范性表述。

建国以来，除了1957—1977年期间民主党派组织发展和政治性安排处于停滞状态以外，民主党派的政治安排和实职安排的总数呈有序扩大趋势，配置总数也超过建国初期，配置重心由建国之初注重高层安排和高层政治协商逐步向中央－省级－地级市－县级逐层下移，民主党派参政的广度和深度日渐扩大，参政领域不断拓展。这不仅得益于民主党派组织的迅速发展和整体素质的提高，更得益于中国共产党着力推动多党合作和政治协商制度化，使民主党派的制度性安排趋于规范化和程序化。改革开放30多年来，从总体来看，民主党派政治安排与实职安排的比例呈现出政治安排多而实职安排偏少;在政治安排中，政协委员多而人大代表偏少。实职安排总量不足，职数紧缺，正职偏少;担任国务院及其有关部委和司法机关的领导职数有限，更无法与建国初期相比;实职安排的配置领域主要集中于教科文卫等专业性、技术性部门，配置范围偏窄。截至2009年底，各民主党派有各级人大代表13943名，各级政协委员72680名;在各级政府和司法部门担任县处级以上实职的民主党派成员(不含致公党、台盟)有4596名。①数据统计依据中央社会主义学院中国政党制度研究中心:《中国政党制度年鉴·2009》。以此为依据，民主党派政治安排与实职安排的比例大体为18.8∶1;在政治安排中，政协委员与人大代表的比例大体为5.2∶1。在实职安排中 (截至2007年底)，在省部级、地厅级和县处级的非中共领导干部分别占同级干部的10.3%、6.4%、4.6%;在省、市、县三级领导班子中配有非中共干部分别为26名、365名、2478名;在省、市两级政府工作部门中配有非中共干部的领导班子分别为268个、2190个。①杜青林:《中国十一届三中全会以来多党合作理论、政策和实践的创新与发展》，北京:华文出版社，2008年，第183页。目前，非中共人士在国务院组成人员中担任正职的，仅有现任科技部部长万钢和卫生部部长陈竺2人;在国务院部委办、直属局和最高人民法院、最高人民检察院担任副职的只有18名。

民主党派发挥参政党作用，有赖于体制内制度化渠道的有序参与。就目前而言，民主党派履行参政议政、民主监督职能，主要通过中国共产党与民主党派之间的政治协商;民主党派人大代表以代表身份参政议政并发挥监督作用;在人民政协中发挥政治协商、民主监督、参政议政职能;由中共党委举荐担任国务院及有关部委、县级以上地方政府及有关部门的领导职务，举荐符合条件的民主党派成员担任检察和审判机关的领导职务等制度化渠道实现。因此，从推进中国民主政治以及政治体制改革的长远考虑，仍需继续推动民主党派的政治安排和实职安排向制度化、程序化、合理化方向发展。

(二)中共党委为民主党派组织发展和干部队伍建设提供的制度资源和政策支持，是民主党派组织性资源优化的重要推手

民主党派各级组织和干部队伍是民主党派重要的政治资源。民主党派组织发展状况和干部队伍建设，事关统一战线和多党合作事业可持续发展，中共党委成为民主党派组织性资源优化和干部队伍建设的重要推手。

1.中共党委的政治领导和政策性推动，是民主党派组织健康发展的重要推手。

建国初期，民主党派成员约有1.2万人。在中共政策支持和推动下，1953年民主党派成员已有4万余人。之后，民主党派积极参加社会主义改造，组织进一步发展，到1956年总数达到10万人。在经历“反右”扩大化和十年“文革”以后，民主党派成员减至6.5万人。十一届三中全会后，中共党委制定一系列政策性文件推动，到1989年底各民主党派成员发展到33万人。为了保证民主党派组织的平稳发展，在中共党委支持下各民主党派先后就组织发展和自身建设等问题在协商一致的基础上形成了“三个纪要”②即1996年《关于民主党派组织发展若干问题座谈会纪要》、1999年《各民主党派中央关于加强自身建设若干问题座谈会纪要》和2004年《关于进一步做好民主党派组织发展工作座谈会纪要》。，强调思想建设是民主党派自身建设的中心环节，对民主党派后备队伍建设提出了明确要求，成为新时期民主党派组织发展的指导方针，极大地优化了民主党派的政治资源和组织资源。截至2004年6月，民主党派成员达到63.4万人。到2007年底民主党派换届时，成员达到72万人。

目前，民主党派成员约有九成是改革开放后加入党派组织的。从民主党派的成员结构、地域分布、界别构成来看，在各民主党派86.7万人中 (截至2011年6月)，大中城市的成员约有79.3万人，占总数的91.5%;中上层人士73.5万人，占总数的84.8%;科技、教育、文化、卫生界的成员60.25万人，占总数的69.5%③数据统计来自2011年6月29日中央外宣办新闻发布会。。大体延续和遵循了上世纪50年代协商制定的民主党派组织发展“以大中城市为主，以中上层人士为主、以界别分工为主”的原则和90年代“三个纪要”精神。

2.进入新世纪，中共党委科学谋划和部署党外代表人士队伍建设，推动民主党派政治资源全面优化和提升。

中国共产党历来高度重视党外代表人士队伍建设，把建设一支素质有良、数量充足、结构合理的党外代表人士队伍作为多党合作事业可持续发展的战略性、基础性工程。为了推进民主党派代际传承，江泽民提出了“政治交接”课题，明确政治交接的核心是传承老一辈领导人在长期革命和建设实践中形成的政治纲领、优良传统和高尚风范，各民主党派由此确定了政治交接的内涵和重点。1997年底，民主党派首次实现了代际转换。此后在经历了2002年和2007年领导班子两次届后，一大批中青年成员走上了领导岗位。今年底，各民主党派中央组织将再次换届。从去年民主党派省级组织换届来看，领导班子首次落实了任期制，任满两届和到龄退出的比例高达43.7%。民主党派领导班子代际转换和大进大出，成为自上世纪90年代以来历次换届的重要特点。

在民主党派代际换届中，干部队伍年龄断档问题依然突出，领导班子尚未形成梯队结构;后备干部存在选拔范围不宽，年龄结构、界别结构、层次结构以及专业类别的构成不够合理。由于民主党派在提拔干部的程序上普遍实行与中共相似的程序和制度，使得党派的专业特色和界别特色在干部选拔任用中并不明显，民主党派后备干部队伍建设机制有待进一步健全。同时，民主党派组织发展以知识分子为主体，存在一方面追求“中上层”，对成员专业领域的影响力和学术水平要求较高，呈现知识层次高，社会精英汇聚的特点;另一方面，民主党派干部又普遍存在社会经历较为单一，实职安排前缺少锻炼台阶，岗位交流缺少平台，缺乏应对复杂政治局面的实践。在多元社会下还存在着群众基础和社会基础不够宽厚，群众认同不够广泛等现实问题。针对这一问题，中共中央近年颁发了一系列文件。自2005年《意见》后，2006年又颁发中共中央《关于加强人民政协工作的意见》和《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》，将培养选拔和安排使用党外干部纳入中共干部队伍建设和人才工作的总体规划。2010年6月，中共中央、国务院颁布《国家中长期人才发展规划纲要 (2010—2020)》，把党外干部培养选拔和教育培训纳入党政人才队伍规划。2010年8月，中共中央办公厅印发《2010—2020年党外代表人士教育培训改革和发展纲要》，首次把党外干部和人才的教育培训纳入党和国家干部教育培训体系。2012年2月，中共中央颁发《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》(简称2012年《意见》)，把“政治坚定、业绩突出、群众认同”作为党外代表人士的基本标准，提出了坚持德才兼备、以德为先的用人标准和党外代表人士队伍建设的总体要求，着力全面提升党外代表人士的综合素质。这无疑对全面优化和提升民主党派政治资源起到重要的推动作用。

(三)随着政党关系定位日渐清晰，民主党派功能性资源不断拓展，建立和谐政党关系成为巩固执政资源、推动党际良性互动的最佳配置

60多年来，中国共产党与民主党派的合作由建国之初的阶级联盟发展为政治联盟，党际关系由建国初期的“团结、建设、进步”到1956年中共八大确立的“长期共存、互相监督”八字方针，奠定了社会主义政党关系的基础。在经历了1957年“反右”扩大化的曲折发展和十年“文革”停滞倒退之后，1982年中共十二大确定了新时期“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针。随着民主党派“参政党”地位的确立，我国政党关系进入制度化、规范化轨道，民主党派与中国共产党由政治同盟者发展为诤友和亲密友党①1989年12月，中共中央《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》。，并最终确立为平等的、关系更为紧密的政党关系。进入新世纪，政党关系又被赋予“相互促进”的崭新内涵。2005年2月，胡锦涛总书记在与各民主党派中央领导人、无党派代表人士座谈时首次提出“要坚持执政党建设与参政党建设相互促进”，把提高民主党派“四个能力”②即政治把握能力、参政议政能力、合作共事能力和组织协调 (领导)能力。作为加强自身建设的重点。2006年7月，胡锦涛在第20次全国统战工作会议上，从执政党建设与参政党建设相互促进、巩固和发展和谐政党关系的高度进一步提出了“和谐政党关系理论”。指出“正确认识和处理中国共产党和民主党派的关系，保持和促进我国政党关系和谐，是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的重要内容，也是构建社会主义和谐社会的重要内容”。③2006年7月24日，中共中央《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》。

在建立和谐的政党关系上，中国共产党处于主动地位，中国共产党对政党关系的认识和定位直接关系到党际关系发展的深度与广度。在我国多党合作制度中，建立和谐的政党关系是中国共产党执政资源的最佳配置，能够最大限度地降低执政成本、增加执政效率，这也是我国政党关系优于或区别于西方政党关系的实质所在。因此，在当前多元社会转型背景下，全面统筹、合理布局民主党派的政治资源配置，充分开发我国政党关系中的“互相监督”和“相互促进”两种政治资源，形成执政党领导参政党、参政党监督执政党两者之间的良性互动，对于充实执政党的政治资源、巩固执政地位，对于提升参政党功能、拓展民主党派功能性资源，都具有重要意义。

(四)合理地利用和开发民主党派社会性资源和功能性资源，对于扩大政治参与、拓展参政空间、整合阶层利益、缓解社会冲突具有现实意义

随着中国公民社会崛起，各阶层参政意识日益觉醒，要求参与政治过程和参与决策的呼声日渐高涨，把竞争机制引入我国政治体系势在必行，这必将对原有政治生态和政治资源配置带来前所未有的冲击和压力。当前，中国社会正处在利益急剧分化的转型期，如何扩大有序政治参与，整合各阶层利益诉求，规范政治参与行为，是发展社会主义民主政治需要深入思考的问题。民主党派具有进步性和广泛性的特点，作为“三者”①即各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者。政治联盟代表着所联系群体的利益诉求、反映着不同群体的意见要求，在利益表达、民主监督、社会整合、协调关系等方面具有独特优势。因此，合理利用和开发民主党派的社会性资源，对于扩大有序参与、拓展参政空间、整合阶层利益、缓解社会冲突具有重要意义。

同时，民主党派代表人士在扩大公民有序政治参与、加强民主监督、保持社会和谐稳定等方面发挥着不可替代的重要作用。②2012年2月，中共中央《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》。必须进一步拓展民主党派建言献策的渠道，有计划地组织民主党派成员深入基层了解民情，增长见识，拓宽视野，为其创造接触实际的机会，不断提高建言献策能力。针对当前群众反映强烈的社会问题和腐败问题，需要充分开发民主党派“民主监督”和“党际监督”政治资源。民主党派的民主监督作为我国社会主义监督体系的重要组成部分③2005年2月，中共中央《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》。，具有层次高、范围广、形式多样的特点。2005年《意见》所规定的民主党派民主监督就包括对于中共党委依法执政及中共党员领导干部履行职责、为政清廉等方面情况的监督;规定中共党委主要负责人每年应就党风廉政建设和反腐败工作向民主党派通报情况，听取意见;规定中共党委和政府开展政策落实和党风廉政建设情况检查和执法监督工作邀请民主党派负责人参加等内容。民主党派作为参政党，其“议政”内容必须针对我国政治、经济、文化、社会重大问题和热点问题适时地发表意见和建议，切实发挥民主监督、党际监督的功能。