对企业工资集体协商立法的初步思考

谭世强

（淮南师范学院政法系，安徽淮南 232038）

对企业工资集体协商立法的初步思考

谭世强

（淮南师范学院政法系，安徽淮南 232038）

处于起步阶段的我国企业工资集体协商制度的推行，存在着现实的困难与阻力。从立法角度而言，针对性地完善现有立法、创新专项立法是其当务之急，其规范的侧重点应转向雇主与工会。

工资集体协商；立法；雇主；工会

一、企业工资集体协商立法之缺失

（一）现状

企业工资集体协商制度是当前我国企业职工工资决定机制中的一项重要制度。所谓工资集体协商，是指工会或经过民主选举产生的职工代表与企业代表就工资问题进行平等协商，并在此基础上签订书面的工资集体协议的行为。协商事项主要包括：（1）工资分配制度；（2）工资标准和分配形式；（3）工资收入水平；（4）工资支付方法；（5）工资调整幅度；（6）奖金和津贴分配；（7）工资集体协议的期限、变动程序及违约责任。这一制度发端于西方资本主义国家，因其在工资谈判中越来越发挥成效，现已成为各国处理劳资关系的重要手段。

当前我国构建这一制度的目标，是要通过制度化渠道提升职工在工资谈判中的话语权，维护其自身权益，以促成劳动关系的和谐。2011年，全国总工会出台《中华全国总工会2011—2013年深入推进工资集体协商工作规划》，计划努力实现在2011年底全国已建工会组织的企业工资集体协商建制率达到60%，2012年底建制率达到70%，2013年底要争取达到80%。近年来，我国工资集体协商机制建设稳步推进，据全国总工会的专项统计显示，2010年9月底我国共签订集体合同140.8万份，覆盖企业243.9万家，覆盖职工1.85亿人。行业性、区域性工资集体协商工作也取得较大发展，集体合同覆盖面呈现逐年扩大的态势。①数据资料来源于中国网新闻中心，陈训迪.全国工会会员达2.39亿人签订集体合同140.8万份[EB/OL].http：//www. china.com.cn/news/txt/2011-01/18/content_21766417.htm.[2011-01-18]但总体而言，我国的工资集体协商刚刚起步。在具体实施中，工资集体协商建制率覆盖范围较窄，纳入工资集体协商制度的劳动者在我国当前劳动力基数中所占比例仍然偏低；工资协议内容空洞、雷同，可操作性不强，在当前劳资双方仍将并且长期处于势力不均衡的背景下，这些工资协议收效甚微，对双方特别是企业的约束力尚欠；在各级政府积极推动工资集体协商的过程中，重表面数据业绩而忽视其实效的发挥，直接的结果就是职工很难真正认同工资集体协商制度，而企业这一方则迫于各种压力而消极应付，很难保证职工能真正行使平等协商权。②湖南大学谢玉华教授曾于2010年7-12月组织对湖南、湖北、广东等地的省、市人力资源与社会保障部门、总工会、企业家联合会、部分国有、民营、外资企业进行调研，并对企业人力资源经理及工会主席发放调查问卷，调查结果显示：在关于工资集体协商保护职工权益的效果选项判断上，只有14.1%的被调查者认为工资集体协商达到了保护职工权益的作用。在企业实施工资集体协商的目的选项（此项为多选题）上，有60.1%的认为是为了完成政府包括上级工会布置的任务，46%认为是为了建立劳资协调机制，避免劳动纠纷，37.5%认为是为了履行企业社会责任。关于企业工资集体协议文本，6%的被调查者认为是照抄政府的范本，没有经过协商和修改；56%的认为，基本遵循范本，但经过协商并根据企业实际稍作了修改；只有29%认为经过的企业劳资双方的充分协商，对本企业具有针对性。——谢玉华，郭永星，张媚.工资集体协商：困境与对策》，《湖湘论坛》，2011年第2期，第100-101页。

（二）立法之缺失

现阶段我国推行企业工资集体协商制度，显然遇到了现实阻力和困难，这其中有政府管理、立法规范、雇主、工会、劳动者等各方因素。就立法而言，我国从上世纪90年代就开始推行工资集体协商制度，1995年实施的《劳动法》规定了平等协商作为原则，并专章规定“劳动合同和集体合同”，明确了集体合同内容应包含“劳动报酬”；2000年发布的《工资集体协商试行办法》具体规定了工资集体协商的内容、程序和工资协议，要求企业逐步推行工资集体协商制度；2001年修订的《工会法》明确了工会可代表职工与企业（包括实行企业化管理的事业单位）进行平等协商、签订集体合同；2004年1月，劳动和社会保障部发布《集体合同规定》对集体合同的订立、变动和审查，集体协商的内容和程序，争议的处理作了明确规定；2008年实施的《劳动合同法》第51条规定：企业职工一方与用人单位可以订立涉及工资调整机制等专项集体合同。其第53条规定县级以下区域内的建筑业、采矿业、餐饮服务业等行业，可以订立行业性集体合同或区域性集体合同。与此同时，各地也在积极探索和建立集体合同制度和工资集体协商机制，截至目前，河北、天津、湖南、云南等24个省（区、市）政府或人大制定了“集体合同规定”或“集体合同条例”以规范工资集体协商制度。但现行各层级立法中仍存在着不容忽视的问题：

1、缺失上位法，缺乏可操作性，缺少刚性制约当前施行的《集体合同规定》、《工资集体协商试行办法》、《最低工资规定》等属于部门规章，而地方性法规的约束力与“含金量”更是有限。上位法的缺失，使得当前相关立法难以为工资集体协商制度提供强有力的法律保障，客观上势必影响工资集体协商的施行。法律位阶较高的《劳动法》、《劳动合同法》、《工会法》对工资集体协商制度的规定又因过于原则而缺乏可操作性。就《劳动法》而言，虽然构建了这一制度的基本框架，但对其具体内容、运行体系则缺乏具体的规范；之后的《集体合同规定》对企业一级的工资集体协商作了规定，但欠缺涉及行业、区域、产业等层次的相关规定；《劳动合同法》则突破性地对区域性、行业性集体合同作了规范，但其规定仅限于“县级以下”，被规范的行业也仅主要列举了“建筑业、采矿业、餐饮服务业”，导致其适用范围受限。工资集体协商制度缺乏可操作性，削弱了法律强制力，难以保证对企业的制约。

当前立法的另一个问题是刚性不足。如《劳动法》第33条规定，企业职工一方与企业“可以”就劳动报酬等事项签订集体合同。劳动法一方面规定工资协商作为集体合同制度的一项重要内容，另一方面对协商本身并无强制性的规定，只用了“可以”这种缺少刚性约束的表达，也就意味着，若企业不签订集体合同、不进行集体协商，将不会受到任何处罚。2001年修订的《工会法》的相关条款是“工会代表职工与企业签订集体合同”，这种表达在立法技术上来说是模棱两可、含混不清。2004年的《集体合同规定》第56条规定，用人单位如果无正当理由拒绝进行集体协商，将依照《工会法》及相关法律、法规进行处理。在《工会法》的相关规定中，只有“由县级以上人民政府责令改正，依法处理”的规定，至于如何改正、作何处理，尚无法律依据。立法未明确各方责任，我们很难想象工资集体谈判和协商能真正做到平等。

2、法规不统一不健全，没有专项立法，配套法规和措施不足

当前有关工资的分配和集体协商的法规并非完全统一，带来了法律适用上的阻力。如在对工资支配权的主体问题上，《公司法》规定董事会有权制定公司年度财务预算方案和决算方案，涉及到职工工资福利时，公司应听取工会及职工的意见，但公司掌握着最终的决定权。《集体合同规定》及《工资集体协商试行办法》对工资分配制度、工资分配方式、工资收入水平等事项，则规定企业和职工要进行平等协商。那么，工资到底是由双方协商确定，还是单方有决定权呢？这种不统一的规定，客观上影响了工资集体协商的顺利施行。目前西方很多市场经济成熟的国家都有关于工资集体协商制度的专项立法，这些立法为这一制度的运行提供了最有力的法律支持和强大后盾。我国现行的《劳动法》、《劳动合同法》等法规虽然对集体合同制度有明确且相对较具体的规定，但对工资集体协商制度的专项立法仍是空白。即便是现有的较为针对性的立法中，配套法规和措施也没有及时跟进。最典型的是关于工会及参与协商的职工代表的立法。众所周知，他们在工资集体协商中居于重要地位。在协调劳资关系、参与处理职工工资争议、维护职工正当权益的基础之上，工会应极力促成平等协商及最终工资集体协议的达成，这一点虽明确地写在《工会法》的总则中，但对工会提供什么样的条件、如何促成和保障工会付诸行动则未见任何规定。假若工会没有尽责，上级工会组织也无法律上的处理依据。另一方面，如何保护工资协商中的职工代表、如何承担违约责任也无明文规定。即，相关立法侧重于规定怎么做，对其保障和相应的制约疏于规制。

二、企业工资集体协商立法的侧重点

我国关于工资集体协商立法的相对滞后和法源的缺失，已成为企业开展工资制度改革、推进工资集体协商制度的现实障碍。加强和完善相关法律法规，才能使工资集体协商机制发挥其应有作用。笔者认为以下问题在立法中应予以重视：

（一）完善现有立法，明确责任体系，增加立法刚性和可操作性

立法刚性的缺乏是阻碍推进工资集体协商制度的一个重要因素。立法中应确立适度的责任体系，增加企业在职工工资问题上的违法成本，综合运用民事处罚、行政处罚和刑事处罚等方式，促使企业主动维护职工及工会要求工资集体谈判的权利及其在协商谈判中应有的对等地位。当前急需对现行《劳动法》进行修订，在其条文中增加企业推行工资集体协商的义务和责任，并有相应的处罚规定；修订和完善其他法律法规中涉及工资集体协商的相关条款，进一步明确各类企业在推行工资集体协商中的法律义务、责任体系和惩罚细则。

完善现有立法的另一方面，是必须增强法律法规的可操作性。针对现行《劳动法》、《劳动合同法》、《工会法》等法律法规对工资集体协商机制表述过于原则的问题，要从细节处，增强立法的可操作性，具体来说，就是要细化集体合同制度，增设工资集体协商机制，明确这一机制的内容、程序、各方职责界定以及参与协商的职工代表的权益保障等。此外，还应考虑在工资集体协商实施过程中私营企业、小型企业工资集体协商机制的构建，考虑对区域性、行业性工资集体协商机制的法律地位的确认。

（二）创新立法，提升立法层次，解决立法配套问题

我国企业工资集体协商制度处于起步阶段，在当前劳资双方客观势力不均衡的背景下，如何让这一制度得以真正实施、发挥其应具备的功能，除了依靠行政权力的极力推行和对现有立法的完善之外，创新立法非常必要。要将工资集体协商机制纳入法制化轨道，在综合现有立法的基础之上，不仅要单独进行立法，研究和制定出一部《企业工资集体协商法》，由国家级立法机关颁布实施，保证其较高的立法层次和法律地位。同时，还必须解决立法配套问题，完善配套的法规与措施。企业工资集体协商制度的推行，离不开良好的政策环境与法律环境，因此还需要同时补充和完善现行的劳动合同制度、劳动监察制度、劳动争议处理、社会保障制度，形成法律规范与配套政策措施的合力，保障企业主和职工能公正、顺利、充分地开展工资集体协商。

（三）立法规范对象转向重点规范雇主与工会

在当前企业制度下，我国企业工会独立性不强，在非公有制企业中表现得更突出，其工会也因而被冠之以“雇主工会”之称。工会独立性的欠缺，直接导致了其代表性的不足。很多企业工会在处理劳资关系争议时，不能发挥其“代表”作用，仅限于协调个别劳动争议，签定象征性的集体劳动合同，而不能真正代表职工与企业主平等协商、促成双方工资分配与支付协议的达成。

很多国家雇主组织（通常是全国性或行业雇主协会）较为健全，这些组织能切实稳定和协调劳资关系、维护劳资双方权益。我国级别最高的雇主组织——企业联合会在实践中并未能切实发挥参与和促成工资集体协商的作用，而为数众多的行业协会的性质和定位则亦官非官，也不能真正和完全地代表雇主权益。雇主组织不健全，是工资集体协商无法顺利推行的重要原因。一旦出现职工工资方面的矛盾，政府只能被动地替代雇主出面协调和解决。

西方工资集体谈判制度的产生和发展，正是由工人通过工会并通过工会与雇主和雇主组织协商和谈判的过程。美国的劳动法规范的重点并非雇主与职工之间直接的劳资关系，而是侧重于通过规范工会和雇主（或雇主组织）之间的关系来寻求有效的解决之道。美国的工会在劳资纠纷中扮演着重要角色，而政府极少介入集体谈判，主要负责为谈判提供条件和帮助，促成劳资双方争议的最终解决。德国的工资集体谈判一般不由企业自身工会进行，而是在行业工会和雇主组织之间展开，这是因为德国实行产业联合会制度。这种在产业层次进行的谈判，使得对劳资争议的处理更具协调性，这也是德国劳资纠纷相对较少的重要原因。这些国家的做法，给我们的启示是：不能单纯地寄希望于当前势力不均衡的职工个体和雇主之间的协商共决，需要加强对工会组织和雇主组织的双重建设，才能使协商力量均衡化，从而实现劳资实质意义上的共决。因此工资集体协商立法规范的侧重点应从过去侧重规范雇主与雇员，转向规范雇主（组织）与工会，真正维护劳资双方特别是劳方应有的权益。

[1]谢玉华.工资集体协商：能否走出协调劳动关系的“第三条道路”？[J].社会主义研究，2011，（3）：101

[2]黄任民.中国工资集体协商的特点及工会的作用[J].中国劳动关系学院学报，2009，（10）：56

[3]杨冬梅.关于加强工资集体协商专门立法的探讨[J].工会博览，2011，（4）：42

[4]宋晓波，问清泓.我国工资集体协商制度探析[J].北京市工会干部学院学报，2011，（3）：40

[5]李娅，赵俊燕.加快构建工资集体协商制度[J].党政论坛，2011，（4）：39-40

[6]吴宏洛.工资集体协商制度的中国实践及其讨论[J].中国劳动，2011，（3）：27

F244

A

1009-9530（2012）03-0046-03

2012-02-06

安徽省高等学校省级优秀青年人才基金项目（2012SQRW139）

谭世强（1978-），男，淮南师范学院政法系讲师，硕士，研究方向为行政法学、劳动法学。