地方法治进程评价体系研究

刘 敏

（湖南大学法学院，湖南长沙410082）

地方法治进程评价体系研究

刘 敏

（湖南大学法学院，湖南长沙410082）

建立地方法治进程评价体系是推进我国法治建设的重要工具。对地方法治进程评价存在主观评测与客观评价两种路径。通过综合国内外相关理论与实践，并根据中国的法治实践，设计了一套测量我国地方法治进程的指标体系，用于评价地方法治化进程。

地方法治；评价；体系

我国已将“依法治国、建设社会主义法治国家”确定为我国政治体制改革的根本目标和治理国家的基本方略。作为一种治国方略，法治建设必然要求在全国各个层面和各个领域都进行治理，将法律作为社会生活和国家政治生活的基本准则和尺度。同时，我们也应当看到，建设法治本身作为一种治理过程，需要在地方上加以落实。就我国的国情而言，由于经济社会发展水平不一，各地区的法治化程度也存在着较大的差异。这些都要求我们在评价法治建设的过程中，建立一套科学的、符合中国实际的地方法治进程评价体系。

一 地方法治进程评价体系的必要性及研究现状

一般认为，地方法治是一种法治建设状态。它是各个地方，包括省、自治区、直辖市等地方各级政府，为了落实国家法治建设战略，遵守国家法律，建设法治政府和社会，利用宪法、法律对地方规定的权限下，通过创制和实施地方性法规和规章的活动，贯彻法治理念和规章制度，从而达到的法治状态。［1］307与国家“整体”法治相比较而言，“地方法治”具有如下两重特性：时间维度上，在落实依法治国方略、执行国家法律方面走在前列；空间维度上，在地方立法权限内（法治统一原则是其前提）创制和实施解决地方特殊事项的规则。

所谓地方法治进程评价体系，指的是一套由反映地方法治的本质要求、具有内在关联的指标组成的评价系统。它以细化和量化地方法治建设为着眼点，运用科学的标准，选择和确定有代表性的重要指标，组成指标体系，综合测算各地法治的水平，并寻找推进法治进程中的问题，并指出其解决对策。［2］12－13地方法治指标体系是引导、评价和预测地方法治建设的重要手段和措施，对于推进我国法治国家的建设具有重要和深远的意义。它通过在理念上，观念上对地方法治的深入剖析和科学分析，从而在这个基础上，把达到法治标准的要求进行细分、细化和数量化，然后转化为一系列的总体上可以数量化测评的指标，然后由指标组成一个体系和系统。通过它，我们可以相对数字化的衡量某一个阶段内某个地方进行地方法治建设的目标设置是否合理，它的预期目的是否达到，促进措施是否产生了效果，是否有偏差。在此意义上，我们可以具体地观察和了解，不仅是微观，而且从宏观上也可以把握地方法治各项指标的变化情况，测算出某一地区法治的发展速度，从而预测该地区法治的发展态势和未来走向。更重要的是，我们可以及时发现制约和影响某一地区地方法治工作的主要问题、薄弱环节及其根源所在，从而制定相应对策，使建设地方法治工作更有的放矢，从而对各地方法治建设的水平作出恰当、准确的评估和定位，对地方法治的建设的进程作出科学评判。

自20世纪60年代社会指标运动以来，国际组织以及各国纷纷研究与运用社会指标，建立适合各自国情、满足不同目的的社会发展指标体系。对法治的量化研究方兴未艾，其中，处于前沿领域的为世界银行全球治理研究组和世界正义工程。在我国香港地区，也有学者开始尝试对香港地区的法治水平进行检测，并已经取得了相应的成果。在大陆地区，已经有学者尝试探讨依法行政评价的体系问题，如北京市政府法制办与中国政法大学法治政府研究院组成的《依法行政考核评价指标体系》课题组，［3］124－134此外，深圳、杭州、昆明、长沙等地区也在尝试建立本地区的法治评价体系。从当前各地所作的法治化评价来看，它们的指标偏重执法领域或者立法领域，有一定的缺憾。同时，其指标体系相应的参数也过于主观和粗糙，不利于实际的操作。

在笔者看来，地方法治进程评价体系的有效设计，关键内容在于评价方法的科学与评价指标的合理设置。基于这一考虑，本文重点讨论体系设计的方法和评价指标的选取与计算。

二 法治进程评价的主要方法

回顾国内外已经或者正在进行的法治评价项目，它们所使用的评价方法主要可以归于如下两种类型：主观评价方法和客观评价方法。所谓主观评价方法，借鉴了经济学中的顾客满意度调查方法，即以普通市民及相关专业人员为调查对象，根据调查对象的法治感受来评价该地区的法治环境。而客观评价方法，则主要采取对一些客观的指标，如警察人数、犯罪率等指标，用以评价该地区的法治水平。

（一）地方法治进程的主观测评方法

1．德尔菲法。它通过系统的程序，采用匿名发表意见的方式。专家之间不得互相讨论，不发生横向联系，只能与调查人员发生关系，通过多轮次调查专家对问卷所提问题的看法，经过反复征询、归纳、修改，最后汇总成专家基本一致的看法，作为预测的结果。

2．层次分析法。它是指自上而下，将一个复杂的多目标决策问题当作为一个系统对待，通过目标分解的方式，将一个总的目标，分解为许多个小的相对简化的目标和部分，进而更进一步将小目标分解为更小的多个指标或若干个层次，通过对定性的指标进行模糊量化的处理方法，然后算出每个层次单的权数和相应的排序，以作为目标（多指标）、多方案优化决策的系统方法。

3．综合评分法。综合评分法这一种方法是用于评价指标无法用统一的量纲进行定量分析的场合，而用无量纲的分数进行综合评价。综合评分法是先分别按不同指标的评价标准对各评价指标进行评分，然后采用加权相加，求得总分。

（二）地方法治进程的客观评价方法

1．熵值法。在信息论中，熵是作为对某个事物的不确定性的一种度量。如果某个事物信息量很大，那么它的不确定性就很小，那么它熵也就越小，从而信息量和熵成反比关系；反之，如果它的信息量很小，那它的熵也即是不确定性就很大。根据熵和信息量的这种相关性关系，我们可以通过计算某个事物的熵值，由此可以来判断一个事件的随机性及无序程度，或者某个相关指标的离散程度，离散度越大，那么我们可以推断出该指标对事物的总的性质的影响越大。

2．神经网络分析法。人工神经网络是模仿生物神经网络功能的一种经验模型，输入和输出之间的变换关系一般是非线性的。首先根据输入的信息建立神经元，通过学习规则或自组织等过程建立相应的非线性数学模型，并不断进行修正，使输出结果与实际值之间的差距不断缩小。

3．灰色综合评价法。灰色综合评价法来源于控制论中的相关描述，比如，在控制论中，我们常用各种不同的颜色来指代各种信息的明确程度。如果信息很少，不明确，我们常用“黑”来表示，如果信息完全明确，我们一般用“白”这个颜色来表示，如果某个系统或事物有部分信息相对明确一般用“灰”表示。但是也有部分信息相对不那么明确。换句话说，灰色系统理论主要是利用已有信息来确定系统的未知信息，使系统由“灰”变“白”。其最大的特点是对样本量没有严格的要求，不要求服从任何分布。

（三）一些典型案例的分析

在实际应用中，由于大多数评价方法都有其各种的限制条件，所以人们通过发展，出现了将两种或两种以上的方法结合，结合各自方法的长处，避免短处的综合的评价方法。当前出现了采用神经网络、熵、粗糙集、遗传算法等多种方法集成的思想，将两种或两种以上的方法加以改造并结合，从而获得了许多新的评价方法。［4］5－6在此，一些典型案例值得我们参考。

1．世界正义工程。美国律师协会联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织，发起了“世界正义工程”（the World Justice Project），“世界正义工程”的重要贡献之一就是提出并不断完善“法治指数”（the Rule of Law Index）这一评估体系，作为衡量一国法治状况的重要“量化”标准。“世界正义工程”经过与100多个国家的17个专业领域的领导、专家、学者、普通工作人员的长期考察研讨，规范了为各国普遍接受的“法治”工作定义的4项基本原则，即政府及其官员均受法律约束；法律应当明确、公开、稳定、公正，并保护包括人身和财产安全在内的各项基本权利；法律的颁布、管理和执行程序应公开、公平、高效；司法职业担纲者应由德才兼备、独立自主的法官、律师和司法人员组成，这些人员应数量充足、资源充沛并具有一定代表性。同时，根据这4项基本原则并经过广泛调研与试点，总结出具有世界代表性的评估一国法治状况的“法治指数”。

2．香港法治指数。香港的法治指数在香港社会服务联会的倡导及赞助下，于2005年开展和实施。该项目以体制性的进路，以质化和量化相混合的方法来确定特定地区的法治指数。［5］46该项研究是以体制性的进路来对法治进行研究的。这种对法治的理解着重于看政府依法行为的程度。这些政府的运行和建立是通过某些基本法律建立起来的，并且完全要求其根据已经公布和制定的法律程序来运作，从而确保法治社会目的的达成。另一种关于法治的研究方式主要是重视法律的实质内容，主要看已经制定的相关法律对人类所公认的基本人权和价值的确立和保护。

3．浙江余杭的法治指数。“法治余杭”的评估结构可以用“149”来概括。“1”是一个余杭法治指数，是通过数字的方式对年度余杭法治发展水平进行的最直观的评价。“4”即四个评估层面，分别为区本级总指标、区级机关指标、乡镇街道指标、农村社区指标。通过从高到低纵向深化和横向展开对各政府机关部门逐个评估方法，使评估体系既能得出反映余杭整体法治状况的总指标，又能对政府各具体部门的绩效具体考核，还能具体落实到乡以下的基层政权机关的量化考核。“9”主要指制定面向老百姓的9种调查问卷，这些调查问卷的内容涉及党风廉政建设、政府行政工作、民主政治参与、安全感和满意度等九个方面，然后通过对这些调查问卷的分析整理，得出的结论作为客观数据提供给评审者参考。［6］61

上述三个项目中，世界正义工程采取的是一个偏重客观测量方法的评价系统，这是因为该项目的评价对象为各个国家，主观测量方法无法保证其评价的客观性。而香港法治指数计划和余杭法治评价项目，都是以主观评价方法为主，同时辅之以客观评价的方法。在笔者看来，进行地方法治评价，采取主观评价方法是较为妥当的。这是因为，法治是一个动态的过程，它依赖于人（尤其是执法者）的规则意识的培养和守法意识的提高。法律的实施需要借助于人力和物力，但单纯地计算司法人员、司法装备、犯罪率等，并不能直接反应一个地方的法治水平。法治水平的提升，关键在于法律得到有效地遵守。因此，评价地方法治时，以主观评价方法为主，是科学合理的。同时，我们也应当认识到，人的主观评价，有时会发生一些偏差，例如，在调查时，可能当年发生的一起恶性刑事案件，会导致受访者对当年的司法工作给予负面的评价。因此，在评价时，应当辅之以客观的评价方法，以降低主观评价中的失真概率。

三 地方法治进程评价指标体系的设计

（一）进行评价设计时应注意的问题

在法治评价体系的指标选取过程中，一些国内的研究学者生搬硬套国外的评价指标，导致出现评价结果与实际脱节。在笔者看来，在选取法治指标时，虽然应当参考借鉴国际上较为一致的观念，但是也应当重视法治的本土因素。

其一，应当重视执政党在推进法治中的重要作用。由于中国的历史传统及政治体制安排，执政党及其领导成员在我国权力的运行中起到了举足轻重的作用。党也是在法律所规定的范围内活动，同时，法律的积极实施以及重要的法治措施也与党的领导相关。目前，我国权力运行过程中，还存在一些党政不分、以党代政的问题，这与邓小平同志所确立的党政分离方针相违背，也背离法治的要求。因此，评价一个地区的法治进程，应当将党的法治推进工作纳入评价的范围。

其二，对于权利保护程度的评价。法治的关键在于法律的实施，法律实施的关键在于法律所确定的权利得到有效的保障，这是法治的普世价值。但是，也应当看到，权利的保障与一个国家或地区的经济社会发展水平相一致。换言之，权利的保障有一个程度的问题。作为一个发展中国家，中国的权利保障水平不可能超越西方发达国家，这是一个客观的事实。同样的原理，在进行地方法治水平评价时，应当根据该地域的经济社会发展水平来确定权利的保护程度。

其三，关于司法独立的问题。在西方的法治语境中，司法应当独立于立法、行政，又或者司法对于立法、行政构成了一种制约与监督。诚然，这是法治的一种表达与体验，具有一定的道理。但是，司法的独立并不意味这我们必须采取三权分立的方式，甚至司法对立法进行监督制约。按照我国人民代表大会的制度设计，法院系由人大产生，对人大负责。换言之，为了保障审判的公平公正，司法应当保持一定的独立，但是司法也应当接受人大的监督。因此，在设计司法独立的指标时，应当考虑这些因素，否则就无法得到客观的评价结果。

（二）地方法治体系的指标选取

按照评价科学的一般规律，在评价指标的设计时，应当具有一定的层级性。根据这一原理，笔者将地方法治评价的指标体系分为两个层面：一级指标和二级指标。一级指标是对地方法治的初级分解，二级指标则是对一级指标的具体化和操作化。在笔者看来，法治系统应当由政治、立法、行政、司法和公民权利五大要素构成。通过考察这五大要素在地方法治建设评价体系中的运用，能够判定一个地区法治化的程度和水平。

民主政治是现代法治国家的基本内涵。在我国的法治语境中，民主政治这个一级指标可以分解为如下五个二级指标：（1）人民代表大会对民意的反映程度；（2）地方党委和政府重大决策的正当性和合法性；（3）地方党委和政府惩治腐败的力度；（4）地方政协、民主党派以及社会团体在参与政治协商方面的权利和权力程度；（5）地方基层自治的能力。

法制完备是衡量地方立法的关键内容。衡量一个地区法制是否完备，可以从以下几个方面加以观察：（1）地方法规和政府规章与上位法保持一致；（2）地方法规与政府规章制定过程中民众的参与度；（3）地方法规和政府规章的完备与系统化；（4）地方法规与政府规章的制定排除了利益集团的干扰；（5）地方法规与政府规章的有效实施。

依法行政，法律是行政权力有效行使的前提。在我国的行政实践中，依法行政应当符合以下几个方面的要求：（1）行使行政权力的机关和组织必须符合法律规定的主体地位、资格和组织条件；（2）行政权力的取得和行使必须合法；（3）行政权力的行使符合法定的程序；（4）行使行政权力必须承担相应的责任，做到权责统一；（5）政府信息公开，与人们群众利益紧密相关的决策，向社会公开。

公正司法是公民权利的最后保障。在我国的法治语境中，公正司法具体体现为以下几个方面：（1）法院独立审判，高效专业的司法队伍；（2）司法机关的判决受尊重；（3）健全人民陪审制和人民监督员制度；（4）司法的便民化；（5）侦查、公诉、诉讼监督工作机制完善。

公民权利得到有效保障是现代社会基本标志。在我国，公民权利保障主要有以下几个方面：（1）公民的知情权得到有效保障；（2）公民的人格尊严受到尊重；（3）公民的合法财产受保护；（4）公民的诉讼权利不受侵犯；（5）公民可获得专业、及时的法律援助。

四 结 语

地方法治进程评价是一项具有重要意义的实践。它的兴起不是偶然的，其质上是一个在我国现代化进程中必然出现的现象，是一场亟须开展和进行研究的重要实践活动。［7］它一方面可以有效促进地方政府机关与社会的法治化进程；另一方面，也可以有效的提高公共服务人员特别是公务员的法治意识和服务理念，从而满足人民日益增长的对于社会公平和公正的需要。在当下中国，地方法治进程评价是一场宏伟的法治试验，它需要更多的人参与进来，共同研究、改进、完善。

［1]李燕霞．地方法治概念辨析［J］．社会科学战线，2006（6）．

［2]袁曙宏．关于构建我国法治政府指标体系的设想［J］．国家行政学院学报，2006（4）．

［3]依法行政考核评价指标体系课题组．北京市依法行政考核评价指标体系研究报告［J］．行政法学研究，2009（1）．

［4]迟国泰，王 卫，等．基于科学发展观的综合评价理论、方法与应用［M］．北京：科学出版社，2009．

［5]戴耀廷．香港的法治指数［J］．环球法律评论，2007（6）．

［6]钱弘道．余杭法治指数的实验［J］．中国司法，2008（9）．

［7]丁寰翔，陈 潇．论地方法治概念及其特点［J］．福建论坛，2009（6）．

Research into the Evaluation System of Local Legalization

LIU Min
（College of Law，Hunan University，Changsha 410082，China）

The construction of the evaluation system of local legalization plays a vital role in China．There are objective ways and subjective ways to evaluate such a process．Based on the theory and practice at home and abroad，this paper designs a set of index system for the evaluation work so as to evaluate the process of local legalization．

local legaliztion；evaluation；system

D920．0

A

1671－1181（2012）02－0071－04

2012－02－05

湖南省研究生科研创新项目“地方法治化进程评价研究”（CX2010B160）。

刘 敏（1982－），男，湖南浏阳人，博士研究生，研究方向：民商法学、法律计量学。