基于政府架构的信息资源协同配置研究★

河北大学图书馆〔河北省保定市 071002〕

张长安

广平县南阳堡乡人民政府〔河北省广平县 057650〕

翟文娇*

在政府信息化建设过程中,充分开发和有效利用、科学合理地配置信息资源,对提高政府信息资源利用率和政府工作效率起着关键性的作用。因此,应科学合理地配置政府信息资源使其发挥最大的效益,寻求一种解决政府信息资源整合与共享问题的方法。本文拟从协同配置的角度对政府信息资源建设和管理问题进行探讨,以期找到适合我国政府信息资源建设和发展的新思路与新方法。

一、我国政府架构的信息资源协同配置中存在的问题

近年来,我国高度重视电子政务建设,各种信息设备逐渐完善,部分地区的电子政务效果达到了世界先进水平,各个政府部门都建立了网络设施、应用系统和数据库。这种状况说明,我国电子政务的发展非常迅速[1]。但是,在实际运行过程中仍然存在着诸多问题。这就是,许多部门虽然建设了 “一站式”、“一网式”系统,但系统在部门之间的联合业务上却有很大的缺陷,不能实现部门之间的整合,具体表现在:

●信息孤岛现象普遍存在,部门之间合作和信息整合困难。其主要原因在于政府机构的条块分割体制导致大量的电子政务系统只能按职能划分来建立,形成一个个“烟囱”系统,系统在部门之间的互通互联和互操作性相当低。往往是在系统建设之前没有认真规划与考虑数据和系统的交互问题,而是在建设完成之后再建立平台系统进行数据交互,结果是平台系统建设困难重重,难以达到理想的效果。

●重复投资、重复建设现象严重,部门之间缺少协同与合作。这一问题主要表现在功能层重复建设方面。虽然不同机构的业务工作所需要的系统不完全一样,但在这些系统中,某些系统功能却是相同或相似的[2]。例如,文档传递功能、公文查询功能、信息发布功能等都是每个政府部门信息系统所必备的功能。对于这些功能,如果每次都要重新进行开发必将造成资源浪费。由于数据库由不同部门建设和管理,应用的系统不同和部门职能的差异,再加上数据的采集和共享缺乏统一的标准,从而会给数据共享在技术上的实现带来极大的困难。

●重复投资和信息孤岛导致了政府信息资源的浪费,降低了政府信息资源的利用效率。要想解决政府信息资源的整合与共享问题,就需要对政府信息资源进行协同配置,在政府信息机构之间实现业务流程协同和信息共享,搭建畅通的信息交流渠道,促进政府信息资源的增值利用。

二、实施政府架构的信息资源协同配置的意义

为了解决政府信息功能层重复建设、信息孤岛现象普遍存在的问题,需要用一种整体的、系统的政府架构方法解决政府信息资源在不同部门之间的共享和协同配置问题,从而建立一套符合我国国情的政府信息资源架构体系。这对解决政府信息资源协同配置问题具有十分重要的意义。具体表现为:(1)实施政府架构,可从顶层支撑我国政府信息化建设,并适用于政府某个阶段或某个方面的成果或绩效评估,是政府信息化建设的结构框架,对政府信息化建设和政府电子政务发展具有导向和支持的双重作用。(2)政府架构的实施,可为政府信息资源协同配置提供方法支撑,并通过帮助识别和减少重复投资,实现资源共享。(3)政府架构还可以通过建立统一的标准和详细的参考模型,帮助各个机构识别重复投资,实现各个机构之间信息资源的畅通与交流。

目前,对政府信息资源协同配置的研究大都致力于对电子政务顶层架构设计的探索,主要有以下四种实现方案,即:第一种是以一个大的应用系统建设为着眼点,以大系统建设为基础不断扩大建设范围,从而逐步扩展集中统一管理的范围,国家部委的“金税”和“金关”等金字工程就是这种模式的体现。第二种是以信息资源目录管理体系的建立为着眼点,建立信息资源交互平台,如北京市信息资源管理中心所建立的信息共享交互平台。第三种是以数据管理为着眼点,通过数据标准化实现对系统开发的统一管理和控制,如北京市建委建立的信息资源目录系统。第四种是以绩效管理为着眼点,建立绩效管理评价体系,如武汉市的电子绩效管理系统及五个同一平台建设[3]。

上述四种方案,都在一定程度上解决了分散投资带来的信息孤岛、重复建设等问题,并最终向集中化模式发展。但是,这四种方案又都存在一些共同的问题。例如,以上四种方案虽都试图实现电子政务建设的统一管理,但在方法和标准建设方面又都存在不足。目前,在政府信息资源建设方面,我国还没有一个统一规范和标准依据的系统框架体系,缺乏相应机制来帮助政府机构之间实现跨机构的合作业务,电子政务顶层设计的研究仍是零散进行,缺乏系统全面的解决办法[4]。如何在不同机构之间、在不改变机构信息资源结构和机构职能的前提下,从整体和系统角度将信息资源在不同机构、不同项目中合理分配、科学管理,从顶层设计切入、统一建设标准,实现政府信息资源在同一框架下协同配置、整合与共享是指导政府信息资源协同配置的新思路。

三、政府架构的信息资源协同配置的主要内容

实现政府信息资源的协同配置,必须以政府机构的业务规划为核心,从政府业务流程的划分和定义出发,延伸到业务细分、技术重用、数据共享、绩效评价等各个层面,用一种通用的统一方式描述政府机构业务、绩效、数据与技术的定义和标准,为电子政务的建设提供一套统一的标准和框架体系。由于政府不同部门工作和业务的复杂性,在对业务流程进行分析的基础上,信息资源协同配置的内容应包括业务流程协同、数据资源协同、系统功能协同、信息技术协同等方面。

●业务流程协同。业务流程协同是政府信息资源协同配置的基础。要对政府业务流程进行重组与划分,打破部门障碍,将业务流程协同起来,按业务流程分配信息资源,而不是按传统的机构和部门概念进行资源配置。一项业务流程可能涉及同一地区的不同政府部门,甚至还可能涉及到不同地域的政府部门。通过将业务流程协同起来,有利于政府部门之间找到合作的机会,使信息资源在不同机构和部门之间协同配置,得以充分利用。

●数据资源协同。由于日常工作中需要不断采集和利用信息,使政府掌握的信息资源越来越多,相应的数据库越来越大,又由于在工作中各部门之间缺少沟通和配合,这些数据库中的信息数据有相当一部分是彼此重复的,冗余信息大量充斥于各个数据库中。这种状况,不但造成数据采集时的资源浪费,在存储和维护时也造成浪费。数据资源协同就是将分布于不同政府机构中的数据实现集成和共享,最终实现协同配置。

●系统功能协同。在政府各个机构不同业务工作所需要的信息系统中,许多支持系统的功能是相同或相近的,不同系统中经常出现相同功能的模块。应根据不同的业务域和业务线,来确定功能,减少功能层的冗余,实现资源共享。

●信息技术协同。信息技术协同是指在政府业务流程中所需要的一切信息技术的协同。随着科学技术的发展,信息技术也在不断更新和升级换代。为了实现支持政府业务流程的各个信息系统的统一,用于建设这些信息系统的技术也必须协同统一。

综上所述,要对政府信息资源进行协同配置,就必须实现业务流程协同、数据资源协同、系统功能协同、信息技术协同,四者缺一不可;只有实现了上述协同,政府信息资源协同配置才会实现。

四、政府架构的信息资源协同配置的解决策略

目前,在我国政府架构的信息资源的整合与配置中,存在着大量信息资源重复采集、交叉开发等资源浪费现象,因此急需建立一套符合我国国情的标准和架构体系,以此作为政府业务流程分析和整合、政府信息资源整合与共享的顶层标准,以达到政府信息资源协同配置的目的。其解决策略为:

一要转变观念,建设政府信息化人才队伍。对政府工作人员的教育培训是政府信息资源管理的一项重要内容,因此应该重视政府工作人员的信息教育培训,提高他们的信息意识和信息水平。首先,要普及政府信息知识,尤其是电子政务知识和政府信息资源管理和配置的知识,增强信息意识。其次,要采取各种形式,有计划地对政府工作人员进行信息科学技术教育,提高他们的信息技术水平。第三,要造就一批具有现代科学知识和掌握信息技术的复合型政府信息化人才队伍。

二要成立专门管理机构,制定相应的技术参考规范。政府信息资源协同配置框架体系及标准设计,既包括建立统一的技术架构、制定各参考模型的技术规范这类技术性较强的问题,也涉及政府业务流程的梳理和规划等和政府业务相关的问题,需要分析电子政务现状、进行系统规划,提出整体架构方案和现有架构的迁移方案,必须成立专门的机构来进行管理和评估。其成员应由熟悉电子政务、了解政府业务宏观构架的政府管理部门人员和第三方专家组成,给相关机构提供技术支持和使用帮助。

三要制定统一的政府信息安全标准,确保信息安全。政府信息安全标准、数据标准和技术标准共同构成政府信息资源管理的三大标准,政府信息安全包括政府信息基础设施的物理安全、数据信息安全、系统安全与备份等。还要建立一套可操作的安全评估和审定程序。

四要加强信息基础设施建设。政府信息基础设施建设,必须与政府信息化的目标相一致,必须与政府信息系统的发展相一致,必须与技术发展的趋势相一致。政府信息基础设施的建设既要从长远出发,又要避免设备的限制与浪费。

五要加强技术自主开发,鼓励选择拥有自主知识产权的技术。要针对政府信息化需求,大力提升计算机软硬件系统及网络安全性,努力研究与开发宽带高速通信网络等关键信息技术。

[1]DPEPA/UNDESA.E-GovernmentSvrvey2005[EB/OR].[2009-10-25].http://www.un.org.

[2]程军,黄晓斌.政务应用集成框架研究 [J].计算机与数字工程 ,2009,(1):15～ 16.

[3]肖荣莲,商晓帆.基于信息流的电子政务信息资源整合研究 [J].情报资料工作,2009,(1):15～ 16.

[4]马大川.信息资源的集成整合研究 [J].中国图书馆学报,2004,30(3):4～ 5.