十六大以来党内民主与人民民主互动的进展、问题及其深层原因剖析

黄金辉

(四川大学 政治学院，四川 成都 610064)

中国共产党十六大和十七大政治报告旗帜鲜明地指出，“党内民主是党的生命”、“人民民主是社会主义的生命”。胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会的讲话中进一步重申:“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。”①胡锦涛:《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》，《人民日报》2011年7月2日，第2版。上述重要论断，标志着中国共产党已充分认识到民主在社会主义和执政党自身建设中生死攸关的价值，在当前乃至今后相当长的历史时期内，民主政治建设将成为中国共产党领导全国人民推进政治、社会体制改革的战略重心。

将执政党对中国民主政治建设重要价值的科学认知，转化为全面的民主政治建设实践，关键在于科学定位党内民主和人民民主的衔接互动在中国特色社会主义民主政治发展中的重要地位。全面认识和准确把握党内民主和人民民主的关系，确定二者发展的优先序，从根本上关乎中国特色社会主义民主政治建设战略方向、战略重点的选择，直接影响中国民主政治建设的成本与质量，并从根本上决定中国现代国家建设②一般而言，现代国家是民族－国家和民主－国家的综合体，前者解决的是国家主权问题，而后者强调的是国家的合法性基础，即主权在民。参见徐勇:《“回归国家”与现代国家的建构》，《东南学术》2006年第4期。能否持续深化与我国以和平方式成长为世界强国的战略目标能否顺利实现。早在1987年，党的十三大报告即指出:“以党内民主来逐步推动人民民主，是发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。”这是中国共产党在其全国代表大会报告中，对党内民主和人民民主之间的关系及推进优先序的首次明确阐述，对我国社会主义民主政治建设战略路径的选择具有重要指导作用。随着民主政治理论研究和民主政治建设实践的深化，中国共产党对自身内部民主治理变革与社会民主建设之间关系的认识也进一步深化。十六大报告明确指出，党内民主“对人民民主具有重要的示范和带动作用”，十七大报告进一步强调“要以扩大党内民主带动人民民主”。党中央对中国民主政治建设路线图的描绘，已得到了学术界和公众的高度认同。当前，决策层和理论界对党内民主与人民民主关系问题的探讨，也主要聚焦于党内民主对人民民主的示范、带动作用及其实现途径。但无论从理论层面，还是从实践层面来看，党内民主与人民民主之间，绝非只是党内民主示范、带动人民民主发展的单向线性关系，而是既相互促进，又相互掣肘的多维互动关系。作为社会主义民主政治建设的两大维度，党内民主和人民民主只有实现“良性互动、共同发展”，①李斌，李亚杰:《胡锦涛在全国组织工作会议上发表讲话》，《光明日报》2008年2月19日。才能充分开发利用中国民主政治建设的体制内资源，实现社会主义民主政治的持续有序发展，不断满足广大民众日益增长的民主需求，不断提升政治对经济社会发展的有效性。②亨廷顿指出，“复杂社会共同体的发展水平取决于其自身政治机构的力量和广度”，即是对政治有效性的强调。参见亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，上海:上海世纪出版集团，2008年，第9页。国内学者林尚立等人也指出，人和社会的发展，既离不开对理想政治制度的不懈追求，也离不开现实政治对经济社会发展的有效作用。并指出，“政治有效性是中国政治建设和发展的中轴原理”。参见林尚立:《有效政治与大国成长——对中国三十年政治发展的反思》，《公共行政评论》2008年第1期。

一、十六大以来党内民主与人民民主互动的主要进展

民主制度的一般特征决定了党内民主和人民民主既有异质性，又有同质性。党内民主与人民民主的同质性、中国政治制度的基本框架及其运行方式，决定了二者互动共进的必要性和现实可能性。改革开放以来，随着政治体制改革和执政党自身建设的推进，党内民主和人民民主开始在一定地域和层级内出现互动共进、融合发展的良好局面，有效提升了社会主义民主政治发展的水平。总体来看，十六大以来党内民主和人民民主互动的进展，主要表现在以下方面:

第一，城乡基层党内民主选举中公共民意的权重逐渐增大。竞争性选举是现代民主授权机制的主要方式，是确保民主政治持续有序运转的重要机制。从世界范围来看，竞争性选举已经构成国际社会判断一个政体是否民主的准绳，是当今世界的主流民主标准。③胡小君:《人民民主与党内民主的融合式发展——县乡党政领导干部选举制度改革的路径探讨》，《云南行政学院学报》2004年第6期。民主选举也是中国共产党党内和国家权力的重要授受机制。完善民主选举制度、建立科学合理的民主授权机制，是进一步强化执政党和国家权力行使主体向公众负责的重要制度保障。从授权主体的范围来看，党员是党内权力的主要授予者，依法享有政治权利的广大人民群众则是国家和社会自治组织 (村委会、居委会)权力的授予者，前者的范围显然小于后者。由于中国共产党是中国特色社会主义事业建设的领导核心和中国唯一的执政党，党组织主要负责人和领导班子的选举结果，不仅影响党的自身建设和发展，而且直接关乎经济社会发展的成效和广大民众的切身利益。④黄金辉:《党内民主与人民民主良性互动的途径》，《社会科学研究》2007年第5期。因此，党内选举绝非共产党自身的内部事务，而是事关整个中华民族和广大人民群众整体利益的重大政治社会事务。如果党内选举，特别是基层党内选举过程中，不能充分体现大多数民众的利益和愿望，便容易出现党、国家 (政府)、社会自治组织与社会公众之间的合法性冲突问题，⑤徐勇:《论党内民主与人民民主的有机衔接和良性互动——以基层民主发展为视角》，《社会主义研究》2008年第4期。从而不利于提高党的执政能力、增强党的执政合法性，并最终危害经济社会的稳定与健康发展。为有效化解这一矛盾，一些地方党组织在民主政治建设实践过程中，将完善民主授权机制作为基层党内民主与人民民主有效互动的重要结合点，⑥蔡霞:《党内民主与人民民主的结合点》，《理论视野》2008年第10期。并探索、创造出诸多各具特色的民主授权机制。1991年，山西省河曲县在党支部书记选举过程中，探索出“两票制”的选举形式。即在村党支部选举过程中，先由全体村民对党员投信任票，以此为基础提名候选人，最后召开全体党员大会进行正式投票选举。⑦董江爱:《“两票制”、“两推一选”与“一肩挑”的创新性——农村基层党组织执政能力建设的机制创新》，《社会主义研究》2007年第6期。此后，“两票制”在全国其他地方基层民主选举过程中，得到广泛推广和进一步创新，先后涌现出四川成都、江苏南京的“公推直选”模式;安徽凤阳、湖北荆门杨集镇、云南红河哈尼族彝族自治州等地的“两推一选”模式;山西临猗卓里、湖北广水和深圳龙岗等地的“两票制”模式，以及吉林白城县的“三票制”模式①群众提名为第一票，民意否决为第二票，常委会或全委会票决为第三票。参见高新民:《让基层党内民主与人民民主良性互动》，《人民论坛》2005年第9期。等一系列符合基层民主政治发展实际的民主选举模式。“两票制系列”②景跃进教授将这一系列民主选举模式统称为“两票制系列”，认为“两票制”的实质是将村民的意愿纳入党支部选举的过程，但不同模式体现民意的程序和方式具有差异。参见景跃进:《“两票制”:发源与嬗变》，载中国选举与治理网。选举模式既是党内民主制度的重要创新，又有利于扩大普通民众在党内选举中的话语权，同时也体现出鲜明的人民民主特性，有助于增加党内基层民主选举的开放性和竞争性，对实现基层人民民主与党内民主的有效衔接和良性互动具有重要的作用。

十六大以来，“两票制”及其他创新模式，特别是“两推一选”模式，③景跃进指出，作为“两票制”的升级版，“两推一选”模式的使用频率开始上升，在大众媒体和官方文件中逐渐取代其他的命名，最终赢得了高层的认可，但两者的差异主要体现在技术操作层面，其基本精神具有一致性。在基层民主选举中的应用范围不断扩大。如成都2007年共有3253个村 (社区)的党组织班子成员在换届中全部实施公推直选，截至2009年，共有116个乡镇完成党委书记的“公推直选”。④王凡:《党内民主示范带动人民民主的理论与实践研究——以成都为例》，《理论与改革》2009年第2期。截至2007年，吉林省在村党组织换届过程中，通过“两推一选”方式产生党支部书记的村 (组)高达90.8%。截至2008年3月，上海市有1650个 (占村党组织总数的89%)村级党组织以“两推一选”方式，产生新一届村党组织领导班子。⑤全国党建研究会课题组:《各地推进党内基层民主建设的重要做法和经验》，《红旗文稿》2009年第8期。2010年，南京市806个农村 (涉农社区)和363个城市社区党组织，以“公推直选”方式选举新的村 (社区)支部书记和班子成员。南京更是开全国之先河，首次将“公推直选”在全市范围内全面推广，⑥陈俊宇:《民主如何覆盖7800万中共党员》，《中国新闻周刊》2010年第21期。对“公推直选”模式在全国更大范围进一步推广，具有重要的示范价值和借鉴意义。从全国范围来看，目前38000余个乡镇中，约有6%的乡镇，在换届选举过程中采用具有一定竞争性的“公推公选”。⑦俞可平:《中国特色民主政治建设的成就与经验》，《学习月刊》2010年第2期。“两票制”及其创新模式的核心做法，在地域范围进一步扩大的同时，行政层级也逐步上移。即由村组 (社区)→乡镇→县(处)→地市(厅)。如2003年江苏徐州沛县、常州金坛市先后进行了公推公选县(市)长候选人试点;南京市白下、雨花台两区 (副厅级)进行了“公推票决”区长候选人试点。⑧孙雪蕾:《公推公选:干部制度改革的新探索》，《人民论坛》2005年第4期。2006年，江西试行了公推公选正厅级领导干部的试点改革。2008年7月，贵阳市在全国率先进行了区 (市、县)委书记公推公选竞争上岗试点改革。这一系列创新性探索实践，有效提升了“公推公选”模式适用的行政级别，有利于推动党内民主与人民民主在更高行政级别和更广地域范围内实现良性互动。⑨王民朴:《多管齐下推进西部农村村民自治健康发展》，《西南民族大学学报》2010年第9期。

第二，在党和国家权力运行过程中民众参与度不断提高。民主政治的运行可简单地分为两个阶段:一是权力授受，其主要方式是民主选举;二是权力运行，其主要方式是民主决策、民主管理和民主监督。民主选举的周期性特征决定了有效确保民主原则的实现，不仅在于规范选举环节，而更重要的还在于构建确保后选举阶段权力规范运行的民主制度，唯此才能切实提高民主的质量。但现代民主理论家往往过分强调选举民主的重要性;而在一定程度上，忽视了公民政治参与在民主政治发展过程中的重要价值。⑩卡罗尔·佩特曼在《参与和民主理论》一书中，分析了当代主流民主理论存在的问题，批判了以精英主义思想为核心的传统民主理论，认为真正的民主应当是所有公民充分参与公共事务决策的民主。因此，从政治议程的设定，到公共政策实施，都应该发挥公民的积极作用。公民个人只有参与与其生活紧密相关的决策过程，才能更好地维护其合法权利。参见卡罗尔·佩特曼:《参与和民主理论》，陈尧译，上海:上海世纪出版集团，2006年。因此，我国在重视党内民主和人民民主二者在选举环节衔接互动的同时，还必须重视二者在权力运行环节的有效互动。因此，通过制度创新、流程再造和运行模式的革新，实现党内民主和人民民主在党和国家权力运行中的衔接和良性互动，是切实推进中国民主政治建设的重要环节。

近年来，基层民主政治建设的实践创新，为党内民主和人民民主的链接和互动提供了初步的制度化平台，开创了基层民主政治建设的新局面。如成都在基层民主发展过程中，建立的包括党的常委会 (全委会)、人大常委会和政府常务会在内的“三会”开放制度，并实行“开放为常态，不开放为例外的原则”。要求凡涉及本地区发展的重大事项，人民群众广泛关注、涉及群众利益的议题都必须开放。据统计，2007年全市共开放各类会议9257次，邀请列席代表3.65万人次，提出意见建议1万余条，采纳6700多条，解决实际问题5000多个。①王凡:《党内民主示范带动人民民主的理论与实践研究——以成都为例》，《理论与改革》2009年第2期。“三会”开放的制度创新举措，打破了传统党委、人大和政府决策程序的封闭性和分割性，使普通党员和群众有机会参与到重大事项的决策过程中，提高了决策的民主性和公开性，从而有利于促进民主执政和科学执政。与此同时，成都市还开展了以党员、普通群众为参与主体的对乡镇党委书记的民主评议活动。全市220名乡镇党委书记，包括7名由区 (市)县领导兼任的乡镇书记，都接受了党员、群众的民主评议。共有7.4万余名党员、群众代表直接参加了民主评议活动。其中，党员代表2.9万名，占参与人数的38.7%，普通群众4.2万余名，占参与人数的57.4%。整个测评活动收集意见11万多条，其中1254名党员和群众提出质询1561件。②参见杨泉明、黄金辉、丁忠毅等:《成都农村基层民主政治建设与村镇综合配套改革研究》结题报告 (未公开出版)。成都试行的民主评议活动，变封闭的“官评官”的传统模式，为开放的“官民共同评官”的新模式，更好地保障了普通党员和民众的民主权利，有利于进一步拓宽党内民主和人民民主互动的渠道、构建二者互动的新平台。20世纪90年代末，浙江温岭在基层民主实践过程中，探索出富有特色的“民主恳谈”形式，十六大以来形成了村 (社区)、乡镇和区(市)县三级民主恳谈制度。其主要内容有:乡镇政府决策听证会、乡镇党委决策议事会、村(社区)民议事会、乡镇人大表决会、党代表建议回复会、重要建议论证会和村民代表监督管理会等。③刘建飞:《浙江省温岭市“民主恳谈”》，http://www.china.com.cn/xxsb.txt/2007-06-26/content_ 8443014.htm。温岭“民主恳谈”将“协商民主”理论，运用于基层民主政治建设实践，扩大了民众的民主参与、民主管理和民主决策权，有利于促进党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，是党内民主与人民民主良性互动的有效途径，对我国基层民主政治发展具有重要示范意义和借鉴价值。2004年以来，河南省邓州市创造的“四议两公开”工作法，④“四议”，即村党支部会提议，村“两委”会商议，党员大会审议，村民代表会议或村民会议决议。“两公开”指决议公开和实施结果公开。融决策、管理、监督、落实为一体，发挥了农村基层党组织的领导核心作用、村民代表会议和村委会的自治作用，实现了党的领导机制、‘两委’协调机制、党内基层民主机制和村民自治机制的有机融合。⑤中共河南省委办公厅:《“四议两公开”:农村基层组织建设的新探索》，《求是》2010年第1期。“四议两公开”工作法涵盖了决策组织权、建议权、审议权、决定权、监督权等“五权”构成的相互衔接的决策流程，⑥夏行:《基层民主发展新视角:党内民主与人民民主融合式发展》，《领导科学》2011年第4期。为基层党内民主和人民民主有效互动提供了良好的制度化平台。

第三，人民民主建设中积累的有益经验也为党内民主制度建设所借鉴和共享。从我国民主政治发展的战略规划来看，党内民主具有带动和示范人民民主的重要使命;但从中国当前民主政治运行的现实情况来看，人民民主在某些方面甚至走在党内民主前面，对党内民主产生了某种“倒逼”作用。⑦徐勇:《论党内民主与人民民主的有机衔接和良性互动——以基层民主发展为视角》，《社会主义研究》2008年第4期。因此，进一步加快党内民主建设，也必须充分发挥人民民主对党内民主的推动作用，充分借鉴吸收人民民主的有益经验。从党内民主建设的实践运行来看，人民民主建设的有益经验，已经开始内化于党内民主制度创新的过程，从而使党内民主和人民民主互动的成果，得以通过党内民主制度建设加以固化和扩散。一些地方在党代会常任制和党代表任期制试点过程中，就广泛借鉴了人民代表大会的选区制、代表直选制、年会制、提案制、代表团会议制和分组讨论制等重要制度;党委新闻发言人制度直接借鉴了政府新闻发言人制度的主要做法;党内重大决策中的专家咨询、论证和社会听证制度，也借鉴吸收了政府决策过程中的相关做法。通过对人民民主建设有益经验的吸收和创新，有利于推进党内民主建设的深化，并对人民民主形成有力的“反推”，从而为二者的持续互动提供重要动力。如四川雅安党代表常任制试点的最初动力和做法，很大程度上源于人民民主的“蝴蝶效应”，①何忠洲:《党代会常任制:雅安版民主试验》，《中国新闻周刊》2007年第44期。党代会常任制运行过程中采用的直选党代表、实行年会制等关键举措，均借鉴了人民代表大会制度的相关做法。

二、党内民主与人民民主互动过程中存在的突出问题

受传统观念认知束缚、体制机制改革滞后、实践经验不足等诸多因素影响，当前党内民主与人民民主在互动过程中仍存在一系列突出问题:

第一，党内民主与人民民主形成良性互动态势的地域范围仍然较小、非均衡性发展特征明显。党内民主与人民民主的良性互动，是我国社会主义民主政治发展的内在要求，也是新时期我国民主政治增量式发展的重要增长极，其地域范围的大小直接影响我国民主政治发展水平。一般而言，党内民主与人民民主互动的地域范围与民主政治建设的水平应呈正相关关系。但现阶段两者互动机制的构建，尚处于初步探索阶段，相关的制度设计、条件保障很不充分，导致难以在更大地域范围内形成二者之间的良性互动态势，由此造成二者的互动在空间上呈现出明显的非均衡性发展特征。

第二，党内民主与人民民主互动的行政层级较低、纵向发展受阻。民主政治的发展是一项十分复杂的社会建设工程，其本质是社会关系和秩序的重塑。国际社会民主政治建设的经验表明，从长远来看，民主有助于稳定，但民主化过程中潜藏的诸多不稳定因素，容易导致政治动荡，影响经济社会的有序发展。为最大限度地减少民主政治建设诱发的社会不稳定因素，我国在政治体制改革过程中，非常注重运用先试点，再推广的方式，以此积累经验，降低风险，减少社会震荡。这种试点改革肇始于基层，1980年代末开始实行的村民自治制度便是这一思路的典型表现。②雷勇:《新时期农民政治参与的制约因素及其对策》，《四川师范大学学报》2010年第2期。对基层民主试点改革在整个国家和社会民主政治建设过程中基础性作用的强调，使之发挥民主政治建设“试验田”的作用与功能。在这一改革战略思路选择的影响下，当前我国党内民主与人民民主的互动，也首先发轫于基层。优先发展基层民主，虽有利于更直接地实现和保障广大党员和人民群众的民主权利，但如果这种基层民主试验，不能顺利地推进到中、高行政层级，即便是基层民主本身也会因缺乏国家层面体制机制的保障而严重受阻。从当前党内民主与人民民主互动的行政层级来看，仍主要停留在村 (社区)和乡(镇)两个层级，仅有少数区(市)县一级进行了一些初步探索，在县以上的行政层级，党内民主与人民民主的对接和互动亟待启动，使之有机贯通，真正成为良性循环的有机整体。

第三，党内民主与人民民主互动的频次少、未能实现常态化。党内民主与人民民主建设的基本要求，在于使党员和人民群众对关系党和国家以及公民个人切身利益的重大事项拥有参与权与最终决定权。在中国现有政治生态中，中国共产党作为唯一的执政党，其重大决策不仅关乎党的自身发展，而且直接影响国家、社会的整体利益和广大民众的切身利益。根据政治参与的利益相关原则，民众应有权参与影响其切身利益的决策。这也决定了在理想状态下，党内民主与人民民主的互动应该实现常态化。但从现实情况来看，受党内民主制度体系和人大制度不完善、二者衔接平台不足等诸多因素的影响，党内民主与人民民主互动的频次很少。一些地方仅在五年一届的党委负责人和领导班子换届选举过程中，才以民主测评、任前公示等形式实现二者的互动，日常政治生活中的有效互动则严重不足。

第四，党内民主与人民民主互动的深度不足、制度化水平不高。党内民主和人民民主作为当前我国民主政治建设的两个重要维度，二者的同质性使其具有互动共进的可能性。但从现实情况来看，党内民主与人民民主要么呈现“分离式”发展状态;要么着重强调党内民主对人民民主的示范、带动作用。由于对人民民主促进党内民主发展意义的重视不够，导致人民民主发展的既有经验、成果难以更好地用以促进党内民主建设的深化，使当前党内民主与人民民主的互动，很大程度上表现为党内民主建设的“副产品”。二者深度互动的平台和机制尚未形成，严重制约了二者互动成果的巩固与制度化。

党内民主和人民民主分属于不同的民主范畴，两大相对独立的民主运行系统要实现跨界互动，必然面临诸多约束，加之当前二者的互动仍处在初步探索阶段，二者的互动必然面临诸多问题。全面深入剖析导致这些问题形成的深层原因，是进一步促进党内民主与人民民主的良性互动、共同发展的重要前提。

三、制约党内民主与人民民主进一步良性互动的深层原因

一般来说，党内民主与人民民主的良性互动需要满足以下基本条件:(1)党内民主与人民民主自身的持续有效推进;(2)党内民主与人民民主的有机衔接;(3)具有适应党内民主与人民民主互动要求的制度化平台;(4)具有促进党内民主与人民民主持续互动的强大动力; (5)具有促进党内民主与人民民主良性互动的保障体系。结合党内民主与人民民主有效互动的基本条件，以及我国当前党内民主与人民民主互动的现实情况，二者互动不足的主要原因表现为以下几方面:

第一，理论准备不充分。辩证唯物主义认为，理论是实践的先导，对实践具有重要的指导作用。胡锦涛同志指出:“理论上的与时俱进是行动上锐意进取的前提。”①胡锦涛:《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》，《人民日报》2011年7月2日，第2版。党内民主与人民民主的衔接互动，作为我国民主政治建设的重大实践问题，必须以科学理论为指导。现阶段中国的基本政治制度框架，决定了以党内民主示范、带动人民民主的发展，既是民主政治发展的中国特色，也是新时期推动中国民主政治发展的切入点和突破口。但囿于以党内民主示范、带动人民民主的既成思维定势，一方面，理论界的研究主要集中于如何以党内民主的扩大带动人民民主发展这一问题;另一方面，当前党内民主与人民民主的互动仍处于零散的探索阶段。这一现状导致决策层和理论界对党内民主与人民民主良性互动这一重大问题的关注和研究不足，难以为推动二者的良性互动提供更充分的理论支撑。

第二，缺乏持续有效的动力协调整合机制。作为后发现代化国家，能否有序推进我国现代民主国家建设，是能否顺利实现社会转型、实现中华民族复兴的重要条件。但民主的运转需要一系列相互配套的条件保障和源源不断的动力。党内民主与人民民主的互动同样不会自动发生。从民主理论和他国民主成长的经验来看，党内民主和人民民主的互动共进，必然涉及民主发展价值理念的革新、现有政治体制机制的改革、社会资本的培育等诸多方面。这些有利于二者互动条件的具备，都离不开执政党、国家 (政府)和社会持续有力的推动。当前党内民主与人民民主互动的动力不足，其主要原因在于缺乏必要的动力凝聚和整合机制，导致力量分散，缺乏协调性和持久性，从而很大程度上限制了党内民主与人民民主的持续互动。

第三，制度化平台建设不足。党内民主和人民民主分别属于不同范畴的民主，实现党内民主与人民民主的互动，必须构建和完善二者有机链接的体制机制和制度化平台。在我国政治生活中，党内民主与人民民主互动的制度平台，主要包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，以及城乡基层自治制度。由于现阶段中国共产党与人大、政府和社会的关系尚未完全理顺，中国共产党与各民主党派的党际民主也有待于进一步完善，②任剑涛教授认为，理解中国共产党党内民主与党际民主的关系可以有两大角度，一个是在现行的中国政党制度框架内确认的中国共产党党内民主与党际民主的关系;另一个角度是在规范意义上的党际民主视角理解的中国共产党与民主党派间的党内民主问题。当下对党内民主的规定，仅仅限于中国共产党一个政党内部，在一定程度上使得民主党派的政党特性处于暗昧状态。必须重建中国共产党与民主党派之间的政治协商机制。参见任剑涛:《在组织理论的视野中论党内民主与人民民主的关系》，《科学社会主义》2010年第1期。以及人大制度自身存在的问题等诸多因素的影响，这几大制度在实际运行过程中，未能为党内民主与人民民主的良性互动提供必要的制度空间和互动平台，导致党内民主与人民民主互动的潜在制度资源，未能得以充分开发和利用。

第四，缺乏坚实有力的保障机制。党内民主与人民民主有效互动，必须以完善的保障机制为支撑。从当前我国民主政治建设的现实情况来看，党内民主与人民民主互动的保障机制建设仍然相对滞后，主要表现在以下几个方面:一是缺乏基于国家整体发展战略高度、促进党内民主与人民民主互动的顶层设计。顶层设计的缺失，导致现阶段党内民主与人民民主的互动，往往只是对民主政治发展要求的被动回应和消极应对，造成二者的互动大多处于自发、零散和被动的状态，并使二者互动关系的深化和拓展，面临“下改上不改”和“上改下不改”①当前，党内民主和人民民主的互动主要集中于基层民主范围，其互动关系在更大范围和更高层级的深化和拓展，必须依赖于上层政治体制的改革。否则，这种实践探索将难以为继。正所谓“下改上不改，改了也白改”。参见王凡:《党内民主示范带动人民民主的理论与实践研究——以成都为例》，《理论与改革》2009年第2期。的体制瓶颈。二是法治建设滞后。法治建设是民主政治有效运转的基本前提。党内民主与人民民主的互动，只有在法治框架下运行，才能制度化、有序化和可持续。但当前党内民主和人民民主的互动，仍然面临法律制度不完善、法治化水平不高的障碍。如一些地方在乡镇党委书记和乡镇长公推直选过程中，就存在某种实际操作与现行法律制度不完全相符，或者法律规定与党内制度规定相矛盾、冲突的现象。②高新民:《让党内民主与人民民主良性互动》，《人民论坛》2005年第9期。因此，如何结合我国社会主义民主政治发展的实际，进一步推进政治体制改革，加快构建适应党内民主与人民民主良性互动内在要求的法律和党规党纪，在法律和制度层面为二者的互动提供有力的支撑和保障，是进一步加快社会主义民主政治建设、推动我国现代民主国家建设亟待探索的重大理论与实践问题。三是民主政治发展的社会资本培育机制尚不完善。社会资本主要指普通公民的民间参与网络，以及体现在这种约定中的互惠和信任的规范。社会资本是民主进步的决定性因素。③罗伯特·D.帕特南:《使民主运转起来》，王列、赖海榕译，南昌:江西人民出版社，2001年，中文版序。在我国漫长的封建社会中，普通民众与国家权力的关系是一种典型的垂直依附型关系，由此导致中国民主发展的社会资本严重缺失。受传统政治文化的制约，以及我国社会资本培育机制建设滞后等诸多因素的影响，当前我国民主发展的社会资本积累仍然严重不足，导致党内民主与人民民主的互动缺乏良好的社会环境，从而限制了二者的互动共进。