论行政调查中被调查人的权利保护

康贞花

（延边大学 法学院，吉林延吉 133002）

论行政调查中被调查人的权利保护

康贞花

（延边大学 法学院，吉林延吉 133002）

行政调查是现代社会行政机关为实现行政目的所运用的必不可少的重要手段之一，在行政管理领域越来越发挥着重要的作用。在实践中行政调查权的行使缺乏规范，存在相当大的任意性，一些行政机关只顾追求行政效率，忽视对被调查人权利的保护，致使被调查人的权利频频被侵犯。因此，应通过进一步完善行政调查的立法、规范行政调查的程序、完善行政调查的行政救济制度等路径，保护被调查人的合法权利，从而达到行政调查权实现与被调查人权利保护的平衡。

行政调查；被调查人；权利保护

现代社会是信息社会。“在现代行政中，行政调查作为行政机关获取信息、取得作出行政决定的证据的基本手段，几乎构成了所有行政决定的必经程序和处置前提。”[1]在行政调查的过程中为了尽快地达到行政目的，确保行政调查的效率就成为一个重要的问题。但是无论是强制性的行政调查还是非强制的行政调查，如仅仅追求行政调查的效率性，忽视对被调查人权利的保护，被调查人的权利可能会受到侵犯，如行政机关在行政调查的过程中侵犯被调查人的经营自主权，泄露被调查人的个人信息，从而给被调查人带来不良的影响。因此，在行政调查的过程中注重保护被调查人的权利，对于保证行政调查的合法性和合理性，避免违法或不当的行政调查可能给被调查人带来的不利影响及损害，从而提高公众对行政调查行为的信赖程度，都具有重要的意义。

一、行政调查中被调查人权利被侵犯的主要表现

（一）行政调查中泄露被调查人个人信息。

随着电脑、卫星通讯等现代通讯技术的发达，信息的重要性及其对个人生活和社会生活的影响力已经不能与过去同日而语。行政机关为了完成行政任务，就必须通过行政调查掌握相应的信息，因此有学者认为，“凡有行政管理权者概有调查权。”[2]（p307）实施行政调查的目的，一方面是行政机关为达到行政目的。另一方面应是为保护被调查人的权利。然而。行政调查权的广泛性同时也意味着被调查人权利受侵犯可能性也越来越大。一般来说提起对权利的侵害就会联想到带有命令、强制等特征的权力性行政行为，而从形式上来讲行政调查只是行政机关作出行政决定的一个阶段，属于非权力性行政活动，因此，从表面上看在行政调查阶段并无可能侵犯被调查人的权利。但是，行政机关将行政调查过程中获取的“信息披露可能给企业带来很高的收益，也可能带来很高的成本，甚至导致企业的停业和破产”。[3]（p100）在食品安全、药品安全等领域的行政调查尤为如此。而对于公民个人来讲，隐私权、名誉权、人身自由权及财产权等，均有可能受到行政机关违法或不当地泄露行政调查中获取的信息行为的侵害。

（二）重复调查现象严重，加重了被调查人的负担。

如在实践中对于同一或者是类似的行政调查事项，企业往往要接受多个行政机关的调查，或者要接受同一个行政机关的多次调查，对各类行政机关重复提供各种材料。如对食品安全问题的行政调查，我国的卫生、工商、农业、质检、商务、进出口检疫、药检、海关等将近10个行政机关都有相应的权限。因此，企业如被怀疑生产有安全问题的食品，就要接受上述多个部门的调查，而上述近十个部门的行政调查内容都是一致的，即企业是否生产了有安全问题的食品。此外，在行政调查的过程中，一些行政机关还要求企业支付调查费用，这就加重了企业的负担。重复的行政调查一方面干扰了企业的正常生产经营活动，增加了企业负担，另一方面造成了行政机关的人力、物力、财力的浪费，从而增加了行政成本，降低了行政调查的效率，也降低了行政相对人对行政调查行为的信赖程度。

（三）行政调查中侵犯被调查人的程序性权利。

在行政调查的过程中，被调查人应享有充分的陈述权、申辩权以及获得行政救济的权利。被调查人在享有上述权利的过程也是其参与行政调查的具体体现。而在实践中行政机关运用的行政调查的手段主要有要求被调查人出示资料和出席陈述、出入检查、抽样调查、鉴定等。而这些行政调查手段往往带有强烈的权力色彩，特别是有可能对被调查人作出不利行政决定的行政调查尤为如此。如行政机关在作出行政处罚或行政强制决定之前的行政调查过程中，一些行政机关忽视被调查人的协力能力，不注意听取被调查人的陈述和申辩，被调查人往往只是被动地接受行政调查，因此行政调查中所收集的信息就有可能不准确甚至是错误的，那么行政机关依据调查结论作出的行政决定就带有很大的随意性。这样的行政调查程序表面上看体现了行政效率原则，实际上增加了行政成本。因为被调查人对于这样的行政决定往往不服，有可能提起行政复议或行政诉讼，这既增加了被调查人的负担，也降低了行政效率。行政调查中如果仅仅靠行政机关非常单一的权力性调查手段，不利于圆满完成行政任务，做到“良好的行政”。如果在行政调查的过程中赋予被调查人更多的程序性权利，就可能得到被调查人的积极协助和配合，更有利于保证所收集信息的准确性，进而其依据行政调查结论所作出的最后的行政决定也有可能是合法、合理的。

二、行政调查中被调查人权利被侵犯的原因分析

行政机关行使行政调查权力是其实现行政目的，维护公共利益的需要。如在食品安全领域的行政调查，主要就是为了保护公众的身体健康和生命安全，在这一点上是与公众的权利是一致的。但是在行政调查中行政调查权力与被调查人权利的冲突是不可避免的，其理由如下：

（一）行政调查的立法不完善。

目前我国没有统一的行政调查法，也没有统一的行政程序法，有关行政调查的立法散见于各单行的行政法律法规中，如《税收征收管理法》、《消防法》、《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《食品安全法》、《产品质量法》等。从这些行政法律、法规对行政调查的规定来看，除税收法律法规和消防管理法律法规对行政调查规定得比较详细以外，多数法律法规都存在着重实体、轻程序，注重行政调查权力、忽视被调查人权利等问题。此外，一些个别法律连对行政机关实施行政调查的最低限度的要求都没有作出规定，从而导致“保障行政调查权实现的罚则、强制力的使用基本上不受授权明确性原则、比例原则的约束，行政机关自由裁量权过大，行政调查权的运用甚至在部门利益的驱使下变成对企业和公民的‘合法伤害权’。”[4]我国已有行政调查的规定分散、不统一，行政调查立法还不成体系。这种状况直接造成了实践中行政调查权的随意性和无序性，被调查人权利无法得到保障。此外，对个人信息的保护研究作为民法的重要研究课题，受到了民法学界的高度关注，但是“总的来讲，对于行政调查中个人信息安全的保护，从立法层面上来讲，我国基本上是一片空白。”[5]因而根本谈不上对行政调查中对被调查人个人信息的保护问题。

（二）行政机关过度重视行政调查手段的管制性。

行政调查是行政机关收集为完成行政任务所必须的各类信息的一种行政管理方式。实践中一些行政机关工作人员的头脑中仍存在“官本位”的思想，因此他们把行政调查仅仅视为一种行政机关为完成行政任务而采用的管制手段，仅仅把被调查人作为行政调查的客体。而管制“是中国传统计划经济的产物，仅仅强调对上负责，因此属于人治的管理模式。”[6]我国关于行政调查的相关法律法规中处处体现着管制思想。如我国《产品质量法》第18条第1款规定：“县级以上产品质量监督部门根据已经取得的违法嫌疑证据或者举报，对涉嫌违反本法规定的行为进行查处时，可以行使下列职权：（1）对当事人涉嫌从事违反本法的生产、销售活动的场所实施现场检查；（2）向当事人的法定代表人、主要负责人和其他有关人员调查、了解与涉嫌从事违反本法的生产、销售活动有关的情况；（3）查阅、复制当事人有关的合同、发票、帐簿以及其他有关资料；（4）对有根据认为不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品或者有其他严重质量问题的产品，以及直接用于生产、销售该项产品的原辅材料、包装物、生产工具，予以查封或者扣押。”从以上规定可以看出，我国《产品质量法》关于产品质量的行政调查，只规定了行政机关的权力，未规定行政机关的义务，更未规定被调查人的程序性权利，体现出很强的计划经济时代的“管理法”的特点，与我国建设服务型政府的要求不相适应。行政调查也是政府服务于社会公众的一种公共服务方式。行政调查既然作为一种公共服务方式，就必然要求被调查人积极参与其中，通过被调查人的参与来更好地完成行政任务。

（三）对行政机关及其工作人员的监督制约机制不完善。

我国已经形成了以国家权力机关、司法机关、专门行政监督机关及国家系统以外的个人和组织为中心的一系列外部监督机制。除了外部监督以外，行政机关内部的自我监督制度也逐步得以完善，这对督促行政机关工作人员依法实施行政调查起到了一定的促进作用。但是“尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、科学高效的行政执法监督机制和规范的责任追究制度，往往出现监督机制运转不灵、监督疲软、监督不到位、监督权虚置、救济渠道不畅等问题。”[7](p332)行政调查作为一种具体的行政执法手段同样存在着监督机制运转不畅的问题，从而成为引发行政调查乱作为或不作为等问题的重要原因之一。近年来我国经常发生的食品安全事件如“三鹿奶粉事件”等充分反映了在食品安全等领域行政调查的缺位及对行政调查的监督不足。

三、行政调查中保护被调查人权利的路径

当前随着我国建设服务型政府，行政活动的领域越来越扩大，随之行政调查权力也有膨胀和扩大的趋势。在没有完善的对被调查人的权利保护机制的情况下，行政调查中被调查人的权利被侵害的可能性也会越来越大，因而必须加强对被调查人的权利保护。为此，行政机关必须慎重地行使行政调查权力，其权力行使应严格遵守法律保留原则、比例原则。无论是给被调查人的权益造成损害的行政调查行为是违法的还是合法的，被调查人的权利都应得到相应的救济。基于上述理念，应通过以下路径保护行政调查中被调查人的权利。

（一）完善行政调查的相关立法。

从世界各国关于行政调查的立法模式来讲大体上有三种模式。第一种是以美国和德国为代表的在行政程序法中规定行政调查的一般事项，并且对于“税务调查”等比较专门的领域排除“行政程序法”的适用，由单行法规制相关事项的模式。第二种是以日本为代表的分散立法的模式，即未在行政程序法中规定行政调查，有关行政调查的规定散见于各单行的行政法律法规。第三种是以韩国为代表的，统一立法的模式。韩国于2007年5月17日制定了《行政调查基本法》，并于2007年8月18日开始实施。韩国《行政调查基本法》共分为6章29条，是关于行政调查的一般法律，对所有行政调查应遵循的一般原则、程序及行政调查的方法作出了统一的规定。我国行政调查的立法模式类似于日本的做法，即有关行政调查的规定散见于各单行的行政法律法规。但是日本与我国的不同之处是，日本的单行行政法律法规对行政调查的规定非常完善，各部门行政领域的行政调查制度运行情况良好。而从我国单行行政法律法规对于行政调查的规定来看，比较原则、可操作性差。在目前我国既没有统一的行政程序法也没有统一的行政调查法的情况下，保护行政调查中被调查人权利的当务之急就是加大力度修改单行法律法规关于行政调查的规定。在单行行政法律法规的修改中其重点应放在对行政机关的行政调查权的规制，应对调查的权限、调查的范围、调查的主体、调查的对象及调查的程序及违反行政调查程序的法律后果等作出明确的规定。此外，我国还应抓紧制定《个人信息保护法》和《行政程序法》，使之与各单行的行政调查法律法规相互配套，从而弥补立法空白。通过上述立法，应督促行政机关在处理、使用或公开在行政调查中取得的信息时，注意保护被调查人的合法权利。

（二）规范行政调查的程序。

行政调查程序的不规范是当前我国行政调查制度中存在的主要问题之一。在行政调查中若强调为作出行政决定所要经过的事前程序，行政调查就可以看做是行政程序的一个环节，属于非权力性行政活动。而根据我国现行的制度不能对非权力性行政调查行为提出救济，即被调查人不能通过行政复议或行政诉讼的途径救济其权利，被调查人只能对依据行政调查结论作出的最后的行政决定，才能提起行政复议或行政诉讼。而被调查人的权利仅仅通过事后的权利救济手段进行保护，不利于确保对其权利保护的实效性，因而对被调查人权利的行政程序上的保护就尤为重要。一般来说我国行政调查的程序主要包括表明执法身份、事前通知并说明理由、审查与决定等环节。在行政调查的各程序环节中应注重保障被调查人行使充分的程序性权利。

1.完善表明执法身份程序。

行政机关的执法人员在实施行政调查之前，必须先向被调查人表明身份。在我国很多行政法律法规都对表明身份的程序作出了规定。我国《行政处罚法》第37条第1款规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”我国《税收征收管理法》第五十九条规定：“税务机关派出的人员进行税务检查时，应当出示税务检查证和税务检查通知书，并有责任为被检查人保守秘密；未出示税务检查证和税务检查通知书的，被检查人有权拒绝检查。”从以上规定可以看出，我国行政法律法规虽然规定了表明身份是行政调查的一个环节，也规定了行政机关不表明身份的法律后果，但是对于表明身份这一环节的具体程序或具体要件没有规定。因此，单凭行政机关工作人员的执法证件能否保证行政调查的合法性值得商榷。为了解决上述问题，韩国的做法是在其《行政调查基本法》中明文规定了表明身份的具体要件，即在表明身份的同时向被调查人提供出席要求书、报告要求书、提出资料要求书及出入现场调查书等，从而确保行政调查的合法性，提高被调查人对行政调查的预测可能性。借鉴国外的做法，我国也应积极完善表明身份这一环节的规定，从而进一步规范行政调查行为。

2.完善事前通知及说明理由程序。

行政机关在实施行政调查之前，应事先将附有调查的目的、调查内容、调查时间和场所及调查理由的行政调查事前通知书送达给被调查人。“这是被调查人对政府享有知情权的内在要求，其有助于取得被调查人的积极协助，提高调查效率，同时也可以防止行政机关滥用调查权。”[8](p196)而从实践来看，行政机关往往在未对被调查人事先通知的情况下，对其进行突然袭击式调查，这显然不利于保护被调查人的权利。因此，在行政调查中应遵循英国行政法上的自然公正原则。自然公正原则包括两个要求，一是“自己不为自己的法官”，即由不具有偏见的中立机构进行公平审理。二是“听取对方意见”，即在作出不利决定之前必须听取对方意见。除行政调查非常紧急的情况以外，应将事前通知作为行政调查的一个重要环节加以规定。被调查人如对事前通知书有异议，可对行政机关提出异议。行政机关如认为被调查人的异议成立，可以将异议反映在行政调查之中。

3.完善审查与决定程序。

首先，行政调查进入具体审查的环节时应注重保障被调查人行使陈述权和申辩权，无论审查过程中是否举行听证会，都应该保证被调查人对所调查的内容进行充分的陈述和申辩，如果案件比较重大需要举行听证时，应充分参考听证的结果，做出最后的调查结论。其次，应赋予被调查人接受专家协助的权利。被调查人可以让具有法律、会计等专门知识的相关专家，在其接受行政调查的过程中到场或陈述意见。再次，赋予被调查人对行政调查过程的录音权。如根据美国税法的规定，纳税人可以对事先通知的税务调查机关的税务调查内容进行录音，如由税务调查机关对调查内容进行录音，可以拿到录音副本。赋予被调查人录音权，有利于监督行政机关严格按照调查范围进行调查，保护被调查人的权利。此外在作出行政调查结论后应及时反馈给被调查人，并告知其权利救济的途径，以便被调查人根据调查结果对行政机关后续的行政行为和决策做出预期。行政调查程序结束后，行政机关也应注意保护在行政调查中所收集到的被调查人的相关信息。

4.确立共同调查程序。

为了监督行政机关通过实施共同调查，避免对同一或类似事项进行重复调查，进一步减轻被调查人的各种负担，可借鉴韩国《行政调查基本法》的规定,确立共同调查程序。首先，韩国《行政调查基本法》第4条确立了共同调查的原则,即规定行政机关对类似或同一事项应通过实施共同调查避免重复调查。其次，韩国《行政调查基本法》第4条明确规定了允许实施共同调查的情形。第一种情形是在出现一个行政机关内部两个以上的部门对同一或类似的业务领域，以同一被调查对象进行行政调查时，应实施共同调查。第二种情形是不同的行政机关根据总统令确定的领域，对同一调查对象实施行政调查时，应实施共同调查。再次，韩国《行政调查基本法》第15条规定了限制重复调查。即规定行政机关首长在实施定期或随时调查时，不得对同一案件的同一调查对象再进行调查。但是该行政机关确已掌握了已接受过行政调查的对象，具有违法嫌疑的新的证据的情形除外。

（三）完善行政调查的行政救济制度。

对被调查人权利的立法和程序保护属于事前和事中保护的路径，被调查人如认为通过事前和事中保护路径其权利没有得到保护，就应该寻求事后的救济手段。实践中行政调查案件主要有身份查验案件、收容审查和留置盘问案件、扣押车辆案件、证据保全案件、对住宅和场所的检查案件、行政调查信息公开案件、行政调查赔偿案件和不作为行政调查案件。上述案件中的行政调查可以分为两类，一是非权力性行政调查行为，身份查验案件、收容审查和留置盘问案件、扣押车辆案件、证据保全案件、对住宅和场所的检查案件属于此类行政调查。二是权力性行政调查行为。行政调查信息公开案件、行政调查赔偿案件和不作为行政调查案件属于此类行政调查。由于这两类行政调查行为具有不同的特点，而且根据我国现行的立法，能够纳入行政复议的范围和行政诉讼的受案范围的行政机关的行为，特别强调其成熟性、处分性，因而其救济途径也不同。首先，如果认为一个行政调查行为是非权力性的，即它是行政机关作出行政决定的一个前提，被调查人对行政调查本身不能提起行政复议或行政诉讼。但是依据前述非权力性的行政调查行为作出的后续的行政决定不服，可以提起行政复议或行政诉讼。其次，权力性行政调查行为应认为是行政行为的一种，被调查人对此类行政调查不服，可以直接提起行政复议或行政诉讼。实践当中人民法院已经受理过被调查人不服此类行政调查提起诉讼的案件。如果被调查人认为违法的行政调查行为给其造成了实际损失，还可以提起行政赔偿。以上的行政复议、行政诉讼及行政赔偿等救济途径的前提都是因违法的行政调查行为引起的，而在实践中合法的行政调查行为也有可能侵犯被调查人的权利，如行政机关以公共利益为目的征收土地之前，对土地的测量或调查引起的损失应由行政机关补偿给被调查人，由此引发的争议，被调查人也可以提起行政复议或行政诉讼。

总之，在保证行政调查的合法性，提高行政调查的效率的同时对被调查人的权利给予合法、正当的保护是在行政调查中不容忽视的一个重要问题，是实现社会公正的必然要求。因此，加强被调查人权利的保护，这将是在今后的立法和实践中应予以重点关注的一个问题。只有通过行政调查的立法、程序及行政救济环节，即通过事前、事中、事后的控制手段，全方位地规范和限制行政调查行为的实施，才能提高被调查人权利保护的实效性，被调查人权利才有可能得到充分的保护。

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DF31

A

1003-8477（2012）01-0159-04

康贞花（1974—），女，延边大学法学院副教授，吉林大学法学院2009级宪法学与行政法学专业博士生。

责任编辑 劳志强