我国政府农田水利建设的职能探析

孙海龙，王环

(山东理工大学马克思主义学院，山东淄博255049)

近年来，我国旱涝灾害不断，从2009年西南冬春连旱到2010年12月份以来的北方小麦主产区冬春连旱，再到2011年的长江中下游先后遭遇干旱和洪涝，可谓“一波未平，一波又起”，这既凸显了农田水利建设在农业生产中的重要性，又暴露出我国农田水利建设的薄弱环节。2011年中央一号文件——《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》的出台以及中央水利工作会议的举行，显示出中央对我国农田水利改革的重视。在新形势下探索如何不断深化农田水利改革，加快建设节水型社会，促进农田水利可持续发展，努力走出一条中国特色水利现代化道路，突破农田水利建设中的困难和瓶颈，具有重要的现实意义。与此同时，面临2012年我国南方旱涝灾害持续不断，认清我国农业发展中农田水利的发展现状，对政府更好地贯彻2011年中央一号文件及中央水利工作会议精神，充分发挥政府职能，引导当地人民因地制宜地加快本地农田水利建设与改革，进而提出相应发展举措，促进我国社会主义新农村与和谐社会的建设具有重要意义。

一、农田水利建设是我国政府的重要职能

(一)政府农田水利建设的基本内涵

农田水利建设，是人们认识自然、适应自然、改造自然的一种社会实践活动，根本宗旨是兴利除害，具有参与主体的广泛性、投资主体的多元性、治理内容的多样性等基本特征。我国政府在农田水利建设中，既包括整修田间灌排渠系的农田水利设施建设，又包括平整土地，扩大田块，改良低产土壤等的农田基本改造;既包括与农业生产、农民生活、农田安全息息相关的调节改善地区水情的活动，又包括规划以治水为中心的山、水、田、林、路综合治理;既包括工程措施，又包括工程管理、田间管理、农业结构调整等非工程措施。因此，农田水利建设是一项围绕治水而开展的综合性的国土整治活动。［1］基于以上分析，给出政府农田水利建设的基本内涵为:在政府引导下，以充分发挥政府各项职能为手段，改善农村生产及生活条件为目的，广大人民群众普遍参与的，以治水为中心的国土综合整治活动。

(二)政府农田水利建设的供给现状分析

新中国成立以来(20世纪40年代末至70年代末)，国家十分重视兴修水利，防治水害，除普遍兴修农田水利工程外，还开始了大江大河的整治工作。这一时期我国实行的是政府强制供给的发展模式。从1953年开始，经过了农田水利建设恢复时期后，全国各地进入了农田水利建设的高潮。国家对水利基本建设投资大幅度增加，从“一五”(1953～1957年)期间的24．3亿元增加至“五五”(1976～1980年)期间的157．2亿元，年均增幅高达21．9%。改革开放以来(20世纪80年代初至21世纪初)，政府对农田水利建设投资却有所下降，而农民在农田水利设施建设中的地位逐渐上升，因此形成了以政府为主导，农民自愿参与的联合供给模式制度。自20世纪80年代初至80年代末这一时期，农田水利建设进入停滞阶段，政府对水利投资的比例急剧下降。国家水利建设占基本建设投资比例远远不及改革开放以前各时期，“六五”(1981～1985年)期间与“七五”(1986～1990年)期间分别为2.7%和2.0%，有效灌溉面积则从1980年的4.49亿公顷降低到1988年的4.44亿公顷，年均递减0.14%。进入到20世纪90年代初至21世纪初，农田水利建设从倒退进入缓慢恢复时期，政府对农业基本建设投资数额增加，但是投放于水利建设中的比例却有所减少。由于改革开放初期国家对农业投资的减少导致农田水利设施迅速恶化，上个世纪90年代较为严重，各地开始意识到水利建设投资的不足，“八五”(1991～1995年)期间进行新一轮的投资，达到697.8亿元，但是水利投资占基本建设投资比例未有改观，达到历史新低点1.9%，直到“九五”(1996～2000年)之后才有上升趋势。

综观我国农田水利事业的发展，其主要集中在20世纪50～70年代，在中国计划经济时期，政府为尽快恢复国民经济的发展，建立了以各级政府为主的高度集权的农田水利建设制度，这为当时集中力量建设水利设施起到了积极推动作用，政府主导的农田水利事业发展对农田灌溉规模的扩大具有明显作用。但随着我国市场经济体制的逐步建立，政府对农业支持力度逐渐降低，各级集体经济功能弱化，农田水利事业投资比例逐渐下降，相对于其他行业来说，政府实际对农业的支持幅度降低了，水利基建投资占全国基建投资的比例呈逐年下降的趋势，从1979年的7.1%，到1994年达到历史最低水平1.5%，从1996年开始逐步小幅递增，到2002年达到3.98%。［2］97-100据悉，十一五期间虽然全国水利投资规模达6300亿元，远超预计的4628亿元，但主要用在了大江大河的治理，基本农田水利设施仍旧没有得到足够重视。［3］同时农田水利投资完成情况尚不达规划要求。

二、我国政府在农田水利建设中存在的问题

就目前研究情况来看，由于政府职能的缺位，我国农田水利建设仍然存在着管理主体职责不清、管理不到位、职能界限模糊等问题，以及由政府引导缺陷带来的投资主体单一、资金来源渠道狭窄、农田水利投资供给不足、投资结构不合理、效益低下等一系列问题。在国家大力提倡农田基础设施建设，农田水利建设飞速发展的前提下，政府职能也应该跟上农田水利建设的步伐。因此，在新形势下，深入系统地认清我国政府在农田水利建设中存在的问题非常必要。

(一)责任不清与主体缺位并存

早在人民公社化时期，我国农村实行的是集体所有制，当时农田水利建设的主体是集体。尽管这样的制度安排不一定公平，但却明确了农田水利建设的主体和责任。农村家庭联产承包责任制开始以后，土地开始“分户经营”，我国农田水利建设主体缺位的问题开始显现，并越来越严重。至上世纪80年代后期，农田水利建设出现明显的滑坡。

进入到20世纪90年代，随着“两工”政策的出台，虽然农田水利建设主体缺位的问题并未从根本上解决，但政府又可以依此组织农民开展较大规模地农田水利建设，所以在一定程度上这一问题的严重性被掩盖了。

2003年农村税费改革和取消“两工”后，我国农田水利建设特别是小型农田水利责任不清与主体缺位的问题凸显。在政府与农民之间，很多人认为农田水利建设是农民自己的事，属于生产性投入;而许多农民由于无力承担农田水利建设的投入，所以认为应该由政府来办。在各级政府之间，乡镇政府认为上级财政应该承担更多的责任;而中央政府则认为小型农田水利建设应由地方政府自筹建设。

由于农田水利建设中责任不清晰，主体认识不到位，在地方政府中出现“管得好，不如管的巧;管的严，不如管的妙”的政绩观，忽视农田水利建设投资，大搞形象工程。有的部门则从部门利益出发，推卸责任，主张积极揽权，消极办事。

而对于农民来说，由于组织涣散，种田收入微薄，无力负担农田水利建设投入，缺乏足够的激励与保障，认为种田不如挣钱，导致“在家务农三五载，不如外出一年工”现象的产生，严重挫伤了农民的种粮积极性。所以，农田水利建设过程中，责任不清，主体缺位问题，无疑成为其他许多问题产生的根源，也成为限制当前农田水利建设的最大瓶颈。［4］

(二)缺乏新的投入保障机制致使投入缺口越来越大

随着税费改革的进行和“两工”的取消，国家对农田水利建设长期投入不足的问题变得更为突出，再加上国家没有出台新的农田水利建设保障机制，使得当前农田水利设施的严峻形势严重制约了农业生产的发展。农民采取的“一事一议”方式自筹资金，因多种原因成效不高，据统计显示，全国仅有62.98%的村庄为修建农田水利而实施了这种制度，但是筹资筹劳额度非常有限，无法弥补原来的“两工”;［5］现有的农田水利建设供给制度是政府水利部门与农户共同供给的制度，在各级政府无法满足对农田水利投入保障的情况下，特别是地方政府没有增加对当地小型农田水利投入的投资，致使出现了政府名义上供给与实际上无力负担的矛盾。因此，自农村税费改革和“两工”取消以来，农田水利建设投入水平“先天不足，后天畸形”，新的投入缺口层出不断。

(三)监管不力导致水资源开采过度与污染严重

众所周知，我国是一个水资源人均、亩均较少，地区分布不均的国家。同时地下水是我国北方重要的农田灌溉来源，要合理开发利用，防止过量开采。

但由于政府规划不足，监管不力等，很多地方过量开采，地下水位不断下降，造成了很多不良后果，例如:一些机井多次换泵，越打越深，形成恶性循环，一些浅水井枯竭，甚至报废;单井出水量不断减少，耗电量逐渐增加，抽水成本逐年提高;海水倒灌，地下水质恶化;城区下沉塌陷，影响农田建设，等等。因此，合理规划，并依法监管地下水的开采，防止地下水过度开采，已是当前政府亟待解决的问题。与此同时，政府加强职能发挥，加大防治污染力度、保护水源是当务之急。我国河流天然水质良好，矿度较高的河水占全国面积的13.4%，并且主要分布在我国西部地广人稀的地区。［6］但由于工业迅速发展与人口的逐渐增长，废污水的排放不断增加，水体污染越发严重，而全国城市废污水处理率仅为70%左右，导致我国农田水利设施建而难用现象不断增加。

(四)社会公共服务职能缺位造成农田水利基础设施建设保障不足

我国农田水利设施多数建于20世纪50～70年代，一直以农民投入为主，财政适当补助。同时，由于当时政府职能缺位，致使农田水利建设中出现建设水平低、配套工程率低等问题，以后由于职能完善进程跟不上社会发展需要，造成农田水利设施管理缺位，田间工程老化失修严重。现在，相对于大型农田水利设施等骨干工程而言，中小农田水利田间工程现状堪忧，导致比较效益衰减严重。

据调查显示:农村农田水利设施恶化严重，以现在的供水能力来计算，全国每年缺水约为300～400亿立方米，农田受害面积年均达3亿亩左右;因水利设施老化，约有1亿亩农田得不到有效灌溉，是造成粮食大面积减产的主要原因;同时，由于政府职能缺位，公共服务不到位，资金投入不足等原因，很多地方灌溉设施年久老化严重，急需改造率达70%以上。

因此，由于严重的基础设施老化失修，政府公共服务职能不到位，使得农田水利设施效益的衰减速度加快。如果政府不尽快完善相关的农田水利建设的职能，加快采取有效措施，则会导致状况进一步恶化，势必削弱我国农业的综合生产能力，进而影响我国的粮食安全与社会主义和谐社会的建设。

三、完善我国政府农田水利建设职能的对策

党的十七大以来我国全面推进政府职能转变与建设，着重提出建设服务型政府。所以，根据党的十七大对政府的要求，我国政府职能还需进一步调整和转变。为此，在明确政府作用的方向、重点和方式的基础上，我国应加快推进政府改革，以应对我国市场经济发展带来的机遇和挑战。在此背景下我国政府的职能可以概述为:经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能，根据政府的职能范围、2011年中央一号文件以及中央水利工作会议精神，本文从以下几方面分析新形势下我国政府在农田水利建设中应发挥的职能。

(一)完善经济调节职能，保障农田水利可持续运行

经济调节职能，就是对社会总需求和总供给进行总量调控，并促进经济结构的调整和优化，保持经济持续快速协调健康发展。在农田水利建设过程中我国政府要合理调配资源供给，保障农田水利资金投入，建立与社会市场经济相适应的农田水利建设机制，实现农田水利建设的市场化和社会化，实行由国家、集体、个人三者合理负担的农田水利建设体制，同时要健全农田水利建设的社会保障制度。

1．建立农田水利投入稳定增长机制。

加大政府与金融机构对农田水利建设的投资力度，充分发挥政府在农田水利建设过程中的主导作用，提高财政支出在农田水利建设中的比例，在整合现有资源的基础上，合理调配中央与地方财政对农田水利资金的投入。完善农田水利建设专项基金制度，建立土地转让金比例抽取用于农田水利建设政策，加强水资源有偿使用制度建设，实行最严格的水资源使用和管理制度，保障农田水利项目资金与投入的合理化使用。同时，政府要坚持财政与货币政策相结合，加强对金融机构的引导，加大其对农田水利建设资金的信贷力度，广泛吸收社会资金投资农田水利建设，积极支持好的水利企业上市，探索多种形式的投融资渠道，保证农田水利建设资金的持续有效供应。政府要不断完善农田水利建设奖励机制，充分调动农民的积极性，在统一规划的基础上，鼓励“一事一议”方式自筹资金的水利发展模式，积极稳妥地推进农田水利建设有效投入增长机制的有序发展。

2．积极推进水价改革与规范市场准入，以引导和调控经济运行。

政府要充分发挥水价的调节作用，建立科学、合理、灵活的水价计收制度，大力发展节水农业。农业灌溉发展中水价形成应采用政府最高限价下供水企业与用水户协商确定的办法，因时而变。在水资源充沛时，在农户要求的时间段实行按需用水;但在水资源紧缺时，则要制定因地制宜的用水规则，保障农田水利灌排的良性发展。［2］121-122同时，探索定额优惠、超额累计加价的计费办法。积极引导农民发展节水农业，促进农田水利的综合可持续利用与发展。

与此同时，政府要充分运用经济手段和法律手段，通过制定规划和政策指导、发布信息以及规范市场准入，引导和调控经济运行。政府要坚持因地制宜的原则，积极引导农田水利的合理建设，严格限制不良资金注入，避免过度重复建设带来的资源浪费。

(二)推进市场监管职能，稳定农田水利建设秩序

市场监管，就是依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。在农田水利建设过程中，政府要不断完善行政执法、行业自律、舆论监督、公民参与的市场监管体系，依法打击相关违法行为。建立健全农田水利建设监管体系，打破农田水利利用的地区封锁，协调好各方面的利益，促进社会又好又快的发展。

1．坚持依法治水，保障农田水利建设有序运行。

在农田水利建设过程中，政府要坚持依法治水，建立健全农田水利建设法规体系，加强相关配套法规政策的建设，使我国农田水利建设走上制度化、规范化、法制化的轨道。要不断加大农田水利建设过程中的综合执法，严厉打击违法案件，规范建设管理。不断深化农田水利应急预案建设，探索农田水事纠纷调解机制，加强农田水利规划体系编制，切实做到农田水利建设有法可依，有法必依，促进我国农田水利建设有序进行。

2．深化监管，推行科学有效的水资源管理制度。

我国政府在农田水利建设与使用过程中，由于监管不善而导致的水资源开发混乱、农田用水浪费严重等现象普遍存在，与此同时在工农业生产、日常生活中因监管不力造成的水资源污染，严重影响了我国农用水资源的可持续发展。所以，完善我国农田水利建设的一个很重要的方面就是不断构建与推行科学有效的水资源管理制度。2011年中央一号文件中明确提出了水资源管理的“三条红线”:一是确立水资源开发利用控制红线，二是确立用水效率控制红线，三是确立水功能区限制纳污红线。同时，一号文件还明确指出，县级以上政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。所以我国各级政府在推进农田水利建设市场监管过程中要明确责任，抓住机遇，不断加强用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度的建设，［7］重视我国水资源的保护和管理，为农田水利建设营造一个良好的社会环境。

(三)加强社会管理职能，完善社会管理体制

社会管理，就是政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境。在新形势下，政府要充分发挥社会管理职能，不断加强农田水利队伍建设，不断创新农田水利建设新机制，落实各级党委和政府责任，动员全社会力量关心支持农田水利工作。

1．深化改革，不断创新农田水利建设发展体制机制。

我国农田水利建设与管理中，责任不清与主体缺位问题一直以来阻碍着农田水利建设的不断发展，所以深化农田水利建设管理体制改革，不断完善水资源管理体制就显得尤为必要。针对这一情况，政府在不断加强对农田水利工程公益性、准公益性水管单位投入的同时，还要不断深化对农田水利工程的产权制度改革，探索科学有序的农田水利管理工作机制;并且要逐步引入市场机制，实现农田水利设施建设的社会效益与经济效益并举。

2.切实加强农田水利建设的组织领导。

农田水利建设是一项综合性的系统工程，必须建立统筹兼顾的工作机制，加强组织领导，广泛发动，分步实施。在农田水利建设过程中，首先，要落实各级党委和政府的责任，实行主管行政首长负责制，抓好各项工作的落实，促进农田水利建设的有序运行;其次，要不断加强农田水利队伍建设，落实资金保障，壮大水利队伍建设，促进水利工作人员素质的不断提升以及人才的合理化流动，保障农田水利建设的健康发展;最后，要不断宣传国情水情，把水情教育纳入国民素质教育体系和中小学教育课程体系，树立典型，表彰先进，积极动员全社会力量关心支持农田水利工作，促进农田水利建设全民化，最终实现政府主导，队伍健全，民众普遍参与的农田水利建设改革发展合力，保障我国农田水利建设又好又快的进行。［8］

(四)履行公共服务职能，加强基础性公共服务

公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。

在农田水利建设中，政府要合理规划基础设施建设，提高人民的生活质量;稳定经济性基础服务，保障人民生活水平的不断提高;同时推进社会性基础服务，加强水利机制改革，保障水力资源共享，促进社会公平公正。

1．健全基层农田水利建设的服务体系。

农田水利建设服务不到位是长期以来限制我国农田水利建设发展的又一个因素，因此，在农田水利建设过程中，政府要不断建立健全农田水利建设基层服务体系，进一步完善农田水利基础设施的管理，水资源的合理配置，实现农田水利管理一体化，全面提高基层农田水利服务能力，切实解决农田水利旱涝不均、供水不足等问题。

2．加强农田水利薄弱环节建设。

随着工业化、城镇化的飞速发展，我国农田水利面临的形势更加严峻，水资源短缺、农田水利设施薄弱与建设滞后等问题对我国经济社会发展的制约更加突出。面临当前农田水利薄弱环节凸显的形势，政府在农田水利建设中应做到:(1)大兴农田水利建设。政府在保障金融支持的基础上，要加强农田水利所需建设，鼓励农民积极参与，完善村级“一事一议”筹资筹劳政策，充分调动农民兴修农田水利的积极性。(2)抓紧解决工程性缺水问题。政府要认清自己的主导地位，加快建设事关民生的农田水利工程，切实解决好农田水利工程性缺水问题。(3)提高农田水利建设防汛抗旱应急能力。政府应增强防范意识，建立健全防汛抗旱应急预警机制。同时，不断加强农田水利物质和设备的准备力度，提高防汛抗旱能力。［8］

3．全面加快农田水利基础设施建设。

农田水利基本建设是农业生产的命脉，加快农田水利基础设施建设，充分发挥农田水利设施的作用，是农业增效、农民增收的基本保障。然而，长期以来，一些地方片面强调保增长，重骨干轻视配套服务，重建设轻视后续管理，涉及农民切身利益的中小农田水利工程建设严重滞后，水利设施年久失修，老化严重，效益明显衰减，人民群众对此反映强烈。这就决定了在未来一段时期内，政府必须加快农田水利基础设施建设，发挥政府在农田水利建设中的主导作用。首先，政府要不断加强农田水利配置工程建设，加大公共财政对农田水利投资的力度，积极推进政策支持和制度保障;其次，要继续实施大江大河治理，为农田水利建设提供保障用水，同时要搞好水土保持和水生态保护工作，保障农田水利设施长期有效使用;最后，要不断强化农田水利科技支撑，完善农田水利科技服务管理体系，加快农田水利的综合开发与利用，实现农田水利建设的跨越式发展。

［1］刘肖军.山东省农田水利建设发展战略研究［D］.济南:山东大学，2007．

［2］柴盈．中国农村基础设施治理与供给制度创新研究——基于嵌套性规则体系视角的分析［M］．北京:经济科学出版社，2009．

［3］郑风田，崔海兴．中国农田水利建设的反思:问题、困境与出路［J］．中国经济，2011，(2)．

［4］杨朔．当代中国农田水利建设变迁研究［D］．杨凌:西北农林科技大学，2008．

［5］谭向勇，刘力．粮食主产区小型农田水利建设投入机制探析［J］．农业经济问题，2007，(4)．

［6］于丹丹，程恩翠．农田水利建设存在的问题及对策［J］．黑龙江科技信息，2010，(3)．

［7］姚润丰，林艳兴．解读中央一号文件:为生命之源生产之要生态之基［EB/OL］．http://www．gov．cn/jrzg/2011-01/30/content_1795257．htm．

［8］中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定［EB/OL］．http://www．gov．cn/jrzg/2011-01/29/content_1795245．htm．