城市化进程中农民市民化问题研究

宋仁登

城市化是社会经济发展的必然趋势，是传统社会向现代社会的嬗变，城市化的发展演变勾勒出了人类文明发展的轨迹。在我国现阶段工业化尚未完成时，我国作为一个二元结构十分明显的发展中国家，提高城市化水平的重要途径就是使更多的农民由乡村转向城市，实现由农民变为市民，即农民市民化。因此，在我国城市化进程中，如何使农民从土地和农村中转移出来并在城市工作和生活，这是我国实现农民市民化亟待解决的重大课题。

一、我国农民市民化的内涵与形势

1.农民市民化的内涵。国内学者从多个角度阐述了农民市民化的内涵。姜作培(2002)认为，农民市民化指在我国现代化建设过程中借助于工业化的推动，广大农民离开土地和农业生产活动，进入城市从事非农产业，其身份、地位及工作方式和生活方式向市民转化的社会过程。黄泰岩等(2004)认为，农民市民化指一部分有条件的农民实现身份的改变，包括农民向市民这种形式上的转变，也包括农民意识、生产方式、生活方式等内容的转变。陈映芳(2004)认为，从狭义角度看，“农民市民化”主要是指农民、城市农民工等在身份上获得与城市居民相同的合法身份和社会权利的过程;从广义角度看，“农民市民化”指现有的传统农民在身份、地位、价值观、社会权利及生产生活方式等各方面向城市市民的转化。许峰(2004)认为，农民市民化包括两层含义:一是内在素质市民化，二是外在资格市民化。

综上所述，农民市民化是指在我国城市化进程中农民向城市转移并逐渐变为市民的一种过程和状态，其间伴随着身份地位、意识形态、行为方式、生活方式、民主权利的一系列变化。农民市民化至少包括相互关联、依次递进的三个层次，即农民的非农化职业转换、农民的城市化地域转移、农民的市民化角色转变。其中，非农化职业转换是农民市民化的起点，城市化地域转移是农民市民化的基本标志，市民化角色转变是农民市民化的最终状态。

虽然农民市民化与非农化和城市化协同发生，但农民市民化是一个比非农化和城市化都更为漫长的历史进程。郧彦辉(2009)试图来量化这一过程，因此拟设了状态指标、行为指标和态度指标3个一级指标，社会环境、生活水平、文化素质、社会权利、社会参与、自我认同、社会态度等7个二级指标，三级指标则进一步划分为19个，从而形成了一个较为完整的农民市民化测量指标体系。

2.我国农民市民化的形势。美国城市地理学家诺瑟姆通过分析世界各国的城市化过程，提出了城市化发展的一般规律。在城市化初始阶段，城市化比重低于25%，城市发展缓慢。在城市化加速阶段，农村人口开始大量进入城市，直至城市人口占区域总人口的比重达到60%－70%，工业在经济和社会生活中占主导地位。在城市化稳定阶段，城市人口占区域总人口的60%以上后，城市人口增长处于稳定的发展时期①Northam.R.M，Urban Geography.New York:John Wiely＆Sons，1975.。按照这一理论，我国正处于城市化加速阶段，也就是农民市民化进程的快速期。

据农业部2009年预测，在未来的10年里，我国农民将以每年850万人的速度向城镇转移。尽管目前中国大城市的定居控制和制度壁垒依然严格，但调查显示，有40%的进城农民工表示了定居城市的意愿(宋福荣，2005)。全国第六次人口普查数据显示，大陆居住在城镇的人口占全国总人口的49.68%，按照发达国家平均70%－80%的城市化水平，我国农民市民化的总体规模还相当庞大。可以预见，在未来的数十年内，随着农业现代化水平和土地集中程度的不断提高，仍将会有数亿农民走出农村进入城市，未来相当长时期内我国的农民市民化进程将会大规模地快速推进。

二、城市化进程中农民市民化面临的主要问题

虽然农民市民化的趋势不可逆转，转化速度还会加快，但其制约因素依然很多。观念制约、城市发展水平制约、政策制约、制度制约、信息制约、素质制约等因素，导致进城农民的就业渠道不畅、社会保障条件差，在某些领域不能享受与城镇居民同等待遇等。另一方面，农村现有的农地产权制度也人为地阻碍着农村劳动力的“异地转移”和农民市民化的进程。

1.城市市民主体与政策决策主体的矛盾心态造成了农民的身份困扰和认识障碍。亚当·斯密曾经将价值规律比作操纵市场经济活动的“看不见的手”。在农民市民化进程中也有一只看不见的手在左右着城市市民主体与政策决策主体的认识，这种认识在今天仍然发挥着“复制”性作用，并阻碍着农民市民化的进程。

我国的户籍制度和政治制度人为地造成了农民与市民的身份区别。由于长期的城乡对立和城乡分治，人们普遍形成了一种思维定势，即农民与市民天然是两个社会两种圈子里的两类不同命运的人。城市市民对农民进城表现出相当矛盾的心态:一方面，由于农民在城市低端劳动力市场就业，承担了城市居民不愿做而又不能不做的工作，所以市民对进城农民表现出接纳的心态。另一方面，部分市民担心农民进城会加剧城市住房紧张、交通拥挤和社会治安恶化，而且会加剧城市劳动力市场竞争，所以市民对进城农民又是拒绝的心态。城市市民对农民的复杂心态不可避免地影响到了政府决策。

农民市民化本身就是一个身份转变、重新寻找认同团体的过程，市民化的农民如果不能及时建立起新的认同团体，那么相应的身份困扰和认同障碍就会随之而来，农民处在一种角色冲突的地位，造成他们在市民化进程中爱恨交织，进退两难，这也是农民仍然不能脱离“农村重心”的心理原因。

2.历史上形成的现在仍旧具有羁绊作用的制度或规定阻碍了城市化进程和农民市民化进程。阻碍农民向城市转移并转变为市民的因素有很多，但限制性作用最大的是历史上形成的现在仍旧具有羁绊作用的制度或规定，这种历史性羁绊主要包括城乡迥异的户籍制度和社会保障制度，以及农地产权制度。

城乡分割的户籍管理体制及其衍生品对农民市民化的制约。1958年，《中华人民共和国户口登记条例》及配套制度的实施，为限制农村人口流入城市提供了详细的制度安排，被视为中国人口管理制度的一个分水岭。不仅如此，户籍制度扩大了其本身原有的证明公民身份与提供人口信息的基本职能，二元户籍制度人为地造成了城乡人口在就业、教育、社会保障和生活福利等方面的悬殊和差别。由于人口流动或所谓“民工潮”的出现，许多地方人户分离现象严重，使这些地方的户籍制度名存实亡，现行户籍管理制度不能对我国的人口流动进行有效的管理。

滞后与低层次的农村社会保障制度增加了农民市民化的不确定性风险。建国初，我国便形成了“城乡二元社会保障体系”。这种社会保障体系发展至今，面向城镇居民的包括生、老、病、死、伤、残、育、抚以及社会救济等在内的保障内容已相对完整的，而广大农民的保障负担主要依靠家庭，医疗主要依赖于自身的积累①2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出:要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”。但是，新型农村合作医疗制度还有许多需要完善的地方。。农民工群体和失地农民被排斥在城市社会保障之外，农民工社会保障的严重不到位制约了人口的正常流动，而失地农民不能及时被纳入社会保障体系会形成新的社会不稳定因素。

农地产权界定的缺陷及其功能的延伸一定程度上挽留了市民化的农民。一方面，1988年修正后的《中华人民共和国土地管理法》对农村土地的所有权、使用权的规定较为含糊，主体不明晰，集体与承包户间的权责不明确，导致农村与城市间的土地流转不能保证农民的利益，征地补偿分配不合理等问题，致使农民不愿主动放弃土地。另一方面，农村土地的保障功能依然存在，更何况有些地方特别是“城中村”的土地保障转化成村里的股份分红、家庭房屋的出租收益等。伴随着土地收益的增大，面对农民市民化的不确定性和农地保障功能的延伸，农民市民化的进程受到一定牵制。

3.地方政府决策的固有偏好延缓了农民市民化具体政策的出台。针对农民市民化，近年来中央一号文件多次从战略高度发布指导性意见，如“进一步清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费，简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续，防止变换手法向进城就业农民及用工单位乱收费”②中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见(2004年中央一号文件)。。“城市政府要切实把对进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费纳入正常的财政预算。健全有关法律法规，依法保障进城就业农民的各项权益”③中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见(2004年中央一号文件)。。但是，地方政府出于自身多方面的权衡和考虑，往往采取了不同程度的城市偏向政策④“城市偏向”(urban bias)这一概念较早由M.李普顿1977年提出。根据M.李普顿、J.林恩和N.凯菲茨等人的解释，它主要指发展中国家在经济发展过程中，一方面政府对城市地区给予财政补贴、税收和服务等方面的优惠，另一方面又“榨取”农业剩余，从而形成一个国家内部城乡之间贸易条件不平等的人为扭曲现象。，使中央指针具体化的执行过程减慢。由于我国实行的是统一决策、分级管理的体制，地方政府和中央政府在就业、社会保障等方面承担了不同的责任。出于代表城市市民集团利益的考虑，城市政府在对待农民市民化问题上，实行排斥和抑制政策的多，鼓励和支持政策的少。在政策制度的安排上，对农民市民化问题存在着重堵轻疏，重管理轻服务，重城市就业轻农民工安排的政策现象。可以说，政府在维护城市市民权益上的努力，远大于赋予进城农民以公平的市民待遇的探索，其结果势必影响农民市民化进程。

4.饱和而又具有歧视性的城市劳动力市场增加了农民城市就业的不确定性。创造更多的城市就业机会是农村人口向城市转移的前提。但是，我国城市化进程中的就业压力和矛盾主要体现在城市就业总量扩张不能满足就业需求，制约了农民在城市稳定就业和收入的获得。无论是过去还是现在，由于严峻的供求关系，劳动力市场竞争非常激烈，农民在城市就业非常困难，这极大地限制了农民市民化的发展。

受二元分割体制等多方面因素影响，目前城市对进城农民从事的行业、职业、工种，甚至对企业使用农民工的比例等作出了种种歧视性规定，有的即使没有成文的政策限制，但事实上存在着明显的就业歧视，如对农民进城就业必须办理各种证卡，额外收取多种费用等。由于存在这些歧视性行为，进城农民一般很难真正稳定进入城市“体面产业”，相当比例的农民在城市市民不愿从事的脏、累、苦的行业和部门工作。这些行业和部门劳动力进入和退出的壁垒低，易进入也易被替代，因而这种就业具有很大的不稳定性。

5.农民主体的素质缺陷增加了其角色转换的困难。农民市民化除了农民权利、身份、地位的转化，还应当包括其自身素质、价值观、生产与生活方式等全方位的转化。“农民”与“市民”两个群体的诸多差异大多与其人口素质有关，只有当农民的综合素质提高以后，才会逐步带来思想观念和行为方式的改变，并不断适应市民化转变的内在要求。但是，事实上农民的素质层面跟不上物质层面的转换速度，与现代城市不相适应的思想和习惯并没有随着身份的改变而改变。

在农民与市民两个群体属性差异上，科学文化素质的差异表现最为明显，也是农民市民化首先面临的挑战。目前，我国农村农民的受教育情况普遍比城市低，农民最终能否成为城市居民，与其所受的教育水平高低有很大关系。随着经济发展水平的提高和新兴产业的兴起，社会对劳动力素质的要求越来越高，缺乏技能的进城农民的就业领域将越来越窄，直接影响农民向市民的转化。除了科学文化素质外，职业技能素质、道德文明素质对于增强农民角色适应能力也至关重要。

三、推动农民市民化发展的措施建议

1.提高各参与主体对农民市民化进程重要性的认识。党的十七届三中全会认为，我国已进入破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，这一重要时期决定了农民市民化是实现农村剩余劳动力转移的有效途径;决定了农民市民化是提高农民文明素质，促进农民全面发展的必由之路。然而，认识错位使农民市民化遇到了思想障碍。城市的出现是社会发展到一定阶段的产物，市民都是由农民演化而来的，一部城市发展史其实就是农民创造史和农民演化市民史，这就是历史唯物主义发展观。就我国而言，城市化和市民化是不以个人意志为转移的历史趋势，是中国现代化的必要环节和必由之路。

因此，各级政府要通过体制改革和政策调整，破除城乡二元体制，用平等的观念对待农民市民化。各级政府要按宪法规定的公民权利平等原则、市场经济体制下的机会均等原则，赋予进城农民与市民在就业机会、权益保障、福利待遇、子女受教育等内容的平等权利，真正让摆脱土地的农民完成向市民的内涵转化。

2.合理置换农民的农村土地承包经营权。农民变市民的一个关键是农村土地的处置问题，如何改革创新、合理设计、置换进城农民的“土地权益”，是农民市民化无法绕开的问题。近几年国内出现了以“土地换社保”、“两分两换”、“住房换宅基地、社保换承包地”等为代表的农民土地权益置换模式。例如天津市2005年下半年推出的“宅基地换房”办法，即农民以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，并迁入小城镇居住①张林山:《农民市民化过程中的土地处置问题——国内典型案例分析》，《中国经贸导刊》2011年第1期。。2007年，重庆市探索土地流转的“住房换宅基地、社保换承包地”方式，即在不改变土地用途和性质的情况下，集中使用承包地和宅基地，鼓励农民自愿出让承包地和宅基地换取城市养老等社会保障，以释放更多的非农用地;在征地时，农民将获得现金+股份的补偿。这些农村土地产权制度和流转制度的改革虽不尽完美，但它赋予了土地资本化的价值，推动了农村土地流转，有利于农民市民化步伐的加快。

3.提高农民整体素质以适应农民市民化对农民主体素质的要求。农民主体素质包括身体素质、文化素质、技能能力素质、思想道德素质四个方面。科学文化素质的重要衡量标准是农民文化程度。由于城乡教育差别的客观存在，现阶段我国农民文化程度虽有很大提高，但与普通市民相比，仍然没有教育上的优势。调查显示(黄祖辉、毛迎春2004)，进城农民的最大压力是文化程度上的不足，进城农民的文化程度越高，在城市生活的适应度和对生活的满意度也越高。职业技能素质是农民城市就业的关键支撑，提高农民的职业技能素质可通过组织、规划、鼓励各类官办和民办的职业培训活动加强农民职业技能培训，还可加强以职教院校和成教院校为依托的职业教育。道德文明素质是农民整体素质的重要组成部分，可通过社会公德教育、职业道德教育、公民基本道德规范教育、法制观念教育等途径来实现。

4.推进以取消二元户籍歧视为内容的户籍制度改革。在西方发达国家，农民市民化是通过人口迁移来完成的，刘易斯的“二元经济结构模型”揭示了这种农民市民化的一般规律。但是，我国迁移人群却无法成为“市民”，以户籍为分界的不公平的社会管理制度导致我国出现了一个庞大的既脱离农村社区组织，又脱离家庭的农民边缘群体，带来了很大的社会成本。党的十七届三中全会决定提出，“推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民”，这必将对户籍制度改革产生导向性的推动作用。户籍制度改革的主要内容有两点:一是逐步取消二元户籍制度，实行以稳定就业和住所为基本条件的户口迁移准入制。鉴于我国长期形成的城乡二元社会的现实，应逐步放宽户口迁移政策和农民工的落户条件。二是加强社会管理配套制度改革，取消户口附加条件，恢复户籍管理的本来面目。为此，应进一步剥离附着在户口上的不公平福利制度，逐步将农民工统一纳入当地社会管理，实现住房、医疗、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。

5.建立覆盖城乡居民的社会保障体系。党的十六届六中全会明确提出，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。社会保障程度的提高会增加农民的城市化倾向以及自愿放弃农村土地承包权的可能性。社会保障是通过国家立法强制实施的社会经济制度，因此建立覆盖城乡居民的社会保障体系首先要通过制定并实施社会保障法律法规。2010年10月28日《中华人民共和国社会保险法》的颁布显示了国家依法建立覆盖城乡居民的社会保障体系的态势，《社会保险法》对农村居民、进城农民、失地农民的社会保险问题都作了强制性规定①第九十五条规定进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险。第九十六条规定征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。。进城农民工建立养老、失业和医疗保险，可依据《社会保险法》的相关规定，由政府、单位和个人按一定比例缴纳，并根据进城年限确定缴纳比例。已迁居进城并退出承包土地的农民应首先纳入相应的社会保险制度，享受市民待遇，完成所谓的“土地换保障”。

6.建立健全城乡劳动者平等就业制度。从总体上看，现阶段我国城乡就业市场不是统一的而是分割的。按市场经济运行规律，打破分割的城乡劳动力就业体制，实行城乡统一的市场化就业机制是加速农民市民化的必然选择。建立健全城乡劳动者平等就业制度首先需要以法律法规为依据，《中华人民共和国就业促进法》规定:“国家实行城乡统筹的就业政策，建立健全城乡劳动者平等就业的制度，引导农业富余劳动力有序转移就业。县级以上地方人民政府引导农业富余劳动力有序向城市异地转移就业;劳动力输出地和输入地人民政府应当互相配合，改善农村劳动者进城就业的环境和条件”②《中华人民共和国就业促进法》第二十条(2008年1月1日起施行)。。“农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制”③《中华人民共和国就业促进法》第三十一条(2008年1月1日起施行)。。建立健全城乡劳动者平等就业的制度需要充分发挥政府的主导作用。一是加快建立和健全就业信息网络，提供全国各地城市劳动力供求信息，同时采取多种办法和手段扩大信息发布的覆盖面，努力让流动农民得到及时有效的信息。二是大力发展劳动力市场中介组织，逐步形成包括就业信息、咨询、职业介绍培训在内的社会化就业服务体系，在规范准入资格的基础上，建立和完善多层次、多形式的职业介绍机构体系。

城市化归根到底是社会结构变迁的组成部分，它意味着一种新的经济形态，新的公共生活。城市属于居住于其中的人，城市的扩张只是农民市民化的前奏，而进城农民的市民化才是城市化的目标。农民转变为市民是一项长期的任务和系统的工程，它绝不仅仅是农民社会身份和职业的转变，也不仅仅是农民居住空间的地域转移，更不是简单地统计农村人口转化为城市人口的多少，而是一系列角色意识、思想观念、社会权利、行为模式和生产生活方式的变迁和转型。农民市民化需要各方面长期共同努力克服这一过程中遇到的诸多难题，当农民的生存方式发生了质变以后，农民市民化才具有真正意义。