论城乡包容性增长的路径选择

茶世凯

(北京邮电大学马克思主义教研中心，北京 100876)

城市与农村协调发展，市民与农民共同富裕是社会主义现代化的应有之义，也是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的客观需要。发达的城市与落后的农村同在，先进的现代工业与粗放的传统农业并存的城乡“二元”结构是我国的基本国情，突出表现为农业弱质、农村落后、农民贫穷的“三农”问题，这种不平衡的局面与人人平等、共同富裕的社会主义本质要求不相适应，损害了占全国人口大多数的农民阶层的利益，农民成为弱势群体，制约了经济持续健康发展和社会和谐稳定。统筹城乡发展，实现城乡一体化，共享改革发展成果，消除贫富分化，已经成为社会共识和改革目标。包容性增长就是在这新形势下提出来的发展理念，是一种基于机会平等，发展成果共享，关注弱势群体的发展方式，有助于解决当前我国城乡差距过大，贫富悬殊，社会矛盾凸显等转型时期面临的难题。

一、关于“包容性增长”的理论阐释

2007年，亚洲开发银行首次提出包容性增长(Inclusive Growth)概念，旨在关注亚洲国家发展不平衡问题，倡导共享发展成果，消除贫困。包容性增长的基本含义是机会平等，公平合理地分享发展成果，消除发展中的贫困和不平衡，关注弱势群体。与包容性增长相对应的概念是排斥性增长(Exclusive Growth)，即发展机会不平等，发展成果不能共享，贫富差距悬殊的发展方式。较早系统阐述包容性增长概念的是亚洲开发银行经济学家庄巨忠，他指出包容性增长是一个相对的概念，保证人人都能公平地参与经济增长过程并从中受惠[1]。2009年，中国国家主席胡锦涛在亚太经济合作峰会上发表了《合力应对挑战，推动持续发展》的演讲，提出了“统筹兼顾，倡导包容性增长”理念;2010年9月16日胡锦涛主席在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上发表了《深化交流合作，实现包容性增长》的讲话，致辞中指出:“实现包容性增长，根本目的是让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展。”①胡 锦涛:深化交流合作、实现包容性增长—在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上的致辞，中国网，http://news.china.com.cn/txt/2010 －09/16/content_20945461.htm。全面阐述了包容性增长的含义。2010年10月份召开的中共十七届五中全会，把“包容性增长”理念融入、贯穿于“十二五”规划，上升为党的执政理念，践行到国家经济社会建设之中。

英文Inclusive意思是包容、融合;Growth意为增长。增长通常与经济(Economic)联系在一起，称作“经济增长”。发展经济学理论认为“增长”与“发展”有区别，“增长”指的是数量上的扩张，而发展则包括结构方面的变化，概念的内涵不尽相同。包容性增长与单纯追求经济增长方式相对立，涉及到政治、经济、文化、社会各个领域，内涵、外延更加丰富。包容性增长是一个新概念，至今没有统一的定义，不同的学者有不同的见解和阐述，是一个开放的体系，需要不断充实、深化。笔者对“包容性增长”基本观点是既有经济增长，还包涵政治、文化、社会等领域全面进步，各方面协调发展，既是一个理论问题，也是一个现实问题。“包容性增长”与“统筹发展”、“全面小康”、“和谐社会”、“科学发展”等执政理念都是与中国实际相结合的产物，一脉相通，密不可分，相互联系，互为补充。包容性增长明确了目标和方向，更加具体化，富有操作性。实践包容性增长，有助于更好地落实统筹城乡发展，全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会[2]。

本文的包容性增长理念主要基于以下三个方面:一是机会平等。让农村居民获得平等的生存、发展权，消除机会不平等的障碍。二是公平合理的分享改革发展成果。指的是公共产品、社会保障和社会福利的城乡均等化。三是城乡良性互动，实现一体化发展，关注农民群体。

二、制约城乡包容性增长的主要原因

上世纪八十年代中期以后，城市、国企改革开始，财政资金、优惠政策向城市倾斜，城市经济得到快速发展，城市居民收入有了很大提高。而农村承包土地规模小，耕地零散，农资成本增加，边际生产率递减，而粮食价格变化不大，导致农业效益低;另外农村剩余劳动力转移缓慢，收入来源少，城乡居民收入增速拉开。九十年代后，城乡“二元”经济社会结构进一步强化，“农村真穷、农民真苦、农业真危险”(李昌平语)的“三农”问题更加凸显。2010年，农村居民人均纯收入为5919元，城镇居民人均可支配收入为19109元②参见《2010年国民经济和社会发展统计公报》，中华人民共和国国家统计局网站，http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20110228_402705692.htm。，城乡居民收入之比为3.2倍。如果把城镇居民隐性收入的各种补贴、福利计算在内，收入差距将变得更大，而世界上大多数国家城乡居民收入差距都在2倍以内[3]。一个国家或一个地区城乡之间存在一定的差距是正常的，在工业化和城市化进程中都会出现一定的差距，但是，如果差距超过一个合理的范围，就会带来许多负面的影响。基于历史的演进变化情况和现实中存在的问题，制约城乡包容性增长的主要归因于:

(一)政策偏差，导致发展机会不平等

城乡分割的户籍制度。户籍是身份的标志。1958年颁布的《中华人民共和国人口登记条例》，按居住地把全国人口分为“农业户口”和“非农业户口”，城乡之间人为地设置了一道流动障碍，严格限制农村人口进入城市，不允许自由流动和迁徙，把城乡居民被分割为两个身份地位、发展机会不平等的社会集团，农村沉淀了大量隐性失业人口。改革开放后，逐步放宽了人口流动管制，但是城乡户籍障碍仍未彻底消除，在城市落户仍然受到许多限制。另外，还存在附着于户籍上的权益差别，依据户籍的社会保障和社会福利城乡差异化，农村社会保障体系滞后，进城农民工在就业服务、劳动工资、子女上学、医疗保障等方面受到歧视和不公正的待遇。

城乡土地权利不平等。土地不仅是农业生产和建设的依托，还是重要的财产性资源。城市土地属于国家所有，允许买卖;而农村土地集体所有，集体所有权代理者与农户权属模糊，不清晰，存在权利冲突的风险;另外，承包地和宅基地等土地不能直接上市交易，土地财产权不平等;另外在征地中政府垄断了土地一二级市场，廉征贵卖，占有了巨大的土地级差收益，失地农户缺乏平等的谈判权利。在城市化发展中，数万亿元的土地极差地租从农村流向城市，农村土地为发展城市经济做出了巨大的贡献。

城乡分割的户籍制度和土地制度使农民利益受损、城乡居民收入差距过大、发展机会不平等。

(二)公共产品差异化，农村居民未能公平合理分享改革发展成果[4]

公共服务城市偏向。城市的公共交通、医疗、教育、通讯、文化设施等全部纳入财政预算，由国家承担。而农村公共设施主要靠集体自筹资金，农民投工投劳，政府获投入较少。农民进城务工就业服务、落户、子女就学、医疗服务等方面受到许多限制，难以获得市民待遇。由于历史欠账过多，城乡面貌反差短期内难以消除。

农村社会保障体系不完善。长期以来，社会保障和社会福利优先照顾城市居民，在住房补贴、养老保险、失业保险、最低工资、最低生活保障方面予以倾斜，农村社会保障体系相对滞后。农村社会保障制度不完善，政府投入偏少，如农民工工伤保险、失业保险仍未建立，增加了进城务工、基本生活的后顾之忧。城乡公共产品差异化，农村居民未能共享改革发展成果，获得转移性收入较少。

(三)城乡居民收入差距大，农民成为弱势群体

城乡长期处于分割状态，形成两个不同的社会集团。世界上大多数国家城乡居民收入差距在2倍以内，我国城乡居民收入差距过大，名义差距3倍多，实际实际收入差距在5－6倍，已经超过了合理范围，将会导致农民阶层心理失衡，“群体性事件”等负面影响。城乡之间缺乏有效的资源整合机制，阻隔了城乡之间要素合理流动与优化配置，导致发展不协调、不平衡。我国城市化率偏低，服务业发展相对滞后，吸纳农村劳动力不足，既制约了城市经济发展，也削弱了城市对农村的辐射带动能力，形成“双输”的局面。农村以传统农业为主，经济落后，大量剩余劳动力闲置浪费，农民增收缓慢，各种权益得不到很好的保障，成为弱势群体。

三、城乡包容性增长的路径选择

包容性增长是落实统筹城乡发展，贯彻科学发展观，构建社会主义和谐社会的的具体体现。它有助于解决城乡差距过大，发展不协调问题，关注农民弱势群体，公平合理的分享改革发展成果。本文主要从建立机会平等的制度，完善公平合理分享发展成果体制，创新城乡良性互动机制，作为实现包容性增长的路径选择。

(一)建立机会平等的制度基础[5]

1.实行居住地登记户籍制度。居住地登记制度是指公民在某个地方居住一定期限，有居住条件，并有稳定的收入来源，就可以获得当地户籍的管理制度。城乡一体的户籍制度是统一社会身份，平等权利的基础，可以消除人口自由流动的障碍。让进城农民工获得与城镇居民同样的身份和权利，保障他们在城市生活的基本权益。其次剥离附着在户籍上的权益。仅仅把户籍作为记录公民基本信息和人口动态监测作用，作为户口管理工具，消除粘连于户籍上的权益差别，让城乡居民享有同等的国民待遇，使农村居民获得平等的发展机会。

2.扩大农村土地发展权。土地发展权即土地的发展权利，通常指农地的非农使用权。扩大农村土地承包耕地、宅基地以及集体建设用地权利，明确集体与承包农户的土地权限，加快耕地流转，处理闲置的建设用地，有利于提高土地利用率，发挥土地的资本效应，增加土地财产性收入。如保护给予城郊“小产权房”，允许市场交易，与城市商品房同等交易的权利。另外改革土地征用制度，建立政府、农户平等的谈判机制，使农户获得更大的话语权，通过市场机制，合理分配土地增值收益，避免当前大量因土地征用引发的纠纷。循序渐进地给予农民平等的权利是土地制度调整的方向，让农民拥有更多的财产收入，有利于发挥农村土地的资本功能。

(二)完善公平合理地分享改革发展成果的体制

公平合理地分享发展成果，就是要完善收入分配体制，纠偏“政府失灵”，发挥公共财政的“二次分配”功能，使城乡公共产品均等化，缩小城乡收入差距，建设中间大、两头小的“橄榄形”社会结构。

1.加大农村公共产品投入。现代经济学理论把公共产品定义为能够为大多数社会成员共同消费、享用的物品或服务，主要由政府提供，公共产品具有非竞争性和非排他性特征。加大对农村基础教育实施投资，改善教育设施落后状况，提高农村人口受教育水平;结合社会主义新农村建设，增加对农村道路交通、通信、文化等基础设施，最终使公共产品覆盖城乡，惠及农村人口。发挥政府在调节收入分配职能作用，公共财政适当向农村倾斜，改善基础设施，逐步做到公共产品城乡均等化。

2.完善农村社会保障体系。社会保障从本质上来说就是对公民生存发展权的救济和保护，被誉为经济运行的“调节器”，社会冲突的“减震器”和社会稳定的“安全网”。现代社会保障体系由社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚四方面构成，主要是社会保险。首先建立农民工工伤、失业保险，为农村剩余劳动力进城务工提供保障;其次是完善农村社会养老保险，减轻家庭养老负担，新型农村社会养老保险已经试点，但覆盖范围和补助标准偏低;三是健全农村最低生活保障制度，对农村低收入群体提供基本生活保障，国家已经试点。完善社会保障体系，可以减轻家庭和个人的经济负担，获得稳定的收入预期，增强消费信心。

(三)实现城乡一体化发展，关注农民群体

城乡互动需要建立合作机制、互助机制、扶持机制，把城乡自然资源、人力资源、资本分配、科学技术等要素合理流动，优化配置，实现协调发展。

1.整合城乡要素市场，实现优化配置。利用市场机制，把城乡生产要素和产品合理流动，资源共享，优势互补。农村拥有丰富的矿产、燃料等自然资源，可为城市发展提供廉价的资源支持;而城市在资本和技术方面拥有较大的优势，工业化水平高、资本金雄厚，可以利用这些优势，到农村投资办厂，开发利用农村自然资源，支持农村改善生产条件和管理水平，发挥各自比较优势。

2.政策向农村倾斜，扶持农民积极就业。财政资金和优惠政策适度向农村倾斜，加大对农民补贴力度。农村隐性失业人口较多，给予农民工职业技能培训，提供就业服务，使农民充分就业，增加工资性收入，可以改善收入状况;同时鼓励农民工回乡创业，增加工作机会，拓宽就业渠道。这样既可以弥补城市劳动力缺口，也有利于减少农村失业人口，实现充分就业。

总之，统一城乡户籍管理制度，扩大农地发展权以建立机会平等的制度基础;加大农村公共产品投入，完善农村社会保障体系，完善公平合理地分享发展成果的体制;创新城乡良性互动机制，实现一体化发展，关爱农民弱势群体，就能逐步实现城乡包容性增长。

[1]林毅夫，庄巨忠，汤敏，林敦.以共享式增长促进社会和谐[M].中国计划出版社，2008.

[2]陈柳钦.包容性增长:中国经济从量变向质变[EB/OL].[2010 －11 －06].http//www.21ccom.net.

[3]王新建，唐灵魁.“包容性增长”研究综述[J].管理学刊，2011(1):26－31.

[4]刘冬梅.整体推进:欠发达地区统筹城乡发展的战略选择[J].云南行政学院学报，2011(3):136－139.

[5]刘小红，郭中兴，陈兴雷.农地权利关系辨析—家庭土地承包经营权与集体土地所有权的关系研究[J].经济学家，2011(8):53－58.