中国民间借贷市场发展政策创新研究

李毓祁

（中国人民银行五指山市支行，海南 五指山 572200）

近年来国家信贷政策持续紧缩，民营经济活跃，民间资本充裕，从而导致民间借贷市场风起云涌。为防范民间借贷市场风险对经济发展和社会稳定产生负面影响，解决民营经济发展所面临的资金紧缺问题，政府应加大金融改革创新力度，构建多元化金融体系，引导民间金融服务实体经济，为经济发展创造良好金融生态环境。

一、民间借贷市场发展现状

（一）民间借贷市场日新月异、方兴未艾、长兴不衰。

由于流动性紧缩，中小企业融资难，民间融资活跃，致使作为“地下钱流”的民间借贷市场日新月异、方兴未艾、长兴不衰，并成为中小企业灰色融资地带。当前多数中小企业难以从正规渠道获得融资，这在相当程度上催生民间借贷灰色市场。由于近阶段持续紧缩的流动性让中小企业通过正规渠道融资门槛一再提高，这给民间借贷市场创造了发展良机，导致民间借贷成本一再“水涨船高”。当前有些经济发达地区出现民间借贷法律纠纷持续增多苗头，民间融资风险已传染至银行体系，政府、人民银行和银监会已高度警惕“地下钱流”可能引发系统性金融风险，威胁国家金融体系安全。民间借贷灰色市场日益膨胀，已不局限于经济发达地区，经济滞后地区也有不少中小企业由于种种融资需求而转向灰色融资地带。当前我国经济形势是“钱荒”与“钱流”并存时代。一方面，实体经济需要大量资金支持，但在紧缩货币政策背景下，中小企业融资难问题更加突出，特别是农村实体经济主要依靠草根金融支持，中小企业也普遍依赖民间金融生存。另一方面，数量巨大的民间资本正在寻求投资出路和投资回报，这对中小企业来说，急需融资就得找小额贷款公司或民间拆借渡过难关，企业更多资金需求都来自行业拆借或民间金融市场，并习惯于从这种熟悉渠道获取资金“解渴”。中小企业已成为民间借贷市场主要融资对象，并成为民间借贷市场的主体。民间借贷市场之所以被民间推崇且长兴不衰，其最根本原因就是借款方无需要足值抵押或担保的标，就能获取资金来源。民间借贷程序十分简约，极不规范，不像正规金融有严格信贷管理程序对借款人进行有效监督与约束，这正是民间借贷风险的根源所在。长期以来民间借贷市场缺乏法律与制度约束，这决定了民间借贷市场将长期面临更大金融风险。

（二）民间借贷市场鱼龙混杂、良莠不齐、高利贷蔓延。民间借贷市场游离于国家宏观调控之外，民间借贷行为受国家宏观调控政策影响较小，民间借贷活动随意性特征较明显，这使民间借贷将面临利率风险、信用风险、道德风险、市场风险和法律风险。民间借贷市场尚处于缺乏监管、鱼龙混杂、良莠不齐、高利贷蔓延的无序状态，易于隐藏风险和犯罪隐患。民间借贷市场利率波动剧烈，主要以月息为准，月息高低相差比较悬殊，借款人多以居民个人名义进行交易操作，手续方便快捷，资金到位快。民间借贷利率呈现波浪式盘升态势，有的民间借贷利率是国家法定利率的9-10倍，若遇到急需借钱“过桥”且知根知底的，则月息可达10%以上。民间借贷市场高利贷风险呈蔓延之势，借贷核心业务基本上围绕“放高利贷”展开。民间借贷除了国家法定的4倍基准利率之外，还要加上各种手续费，其借贷利息高达35%-60%以上，甚至更高。当前最疯狂形式是利滚利，单笔贷款每年最高能获得70%以上利息收入。民间借贷利率远远超出市场利率水平和经济发展水平，超出借款方实际还款能力和负债承受能力。如此之高的借贷利率，不但加重借款成本支出，而且借款方获利空间也被压缩得微不足道，这就迫使借贷双方都得面对利率风险与市场风险。当前民间借贷市场高利贷风暴持续蔓延，许多地方暴露出高利贷大案要案，对正规金融体系形成冲击之势，危及银行体系安全。

二、民间借贷合理性思辨

（一）民间借贷是正规金融有益补充并具有制度层面的合法性。民间借贷虽然不属于正规金融服务范畴，但它的存在又有其合理性和必然性，并具有强大生命力与市场价值，客观上民间借贷起到了拾遗补缺的作用。鉴于民间借贷具有两面性，因此不宜简单地用一刀切的方法对待民间金融活动，而应对其融资渠道进行合理疏通、引导、规范和综合治理，堵住其违法邪道，防范其信用风险，使民间借贷合理成分得以发挥和利用。民间借贷作为社会融资的重要组成部分，有助于弥补正规金融服务的不足，政府应加强引导和规范民间借贷市场，使民间资本在资金融通方面为经济建设发挥出良好弥补作用。目前我国法律体系尚无“民间借贷”这一概念，它是相对于正规金融而言的，泛指在国家依法批准设立的金融机构以外的自然人、法人及其他组织等经济主体之间的资金借贷活动。民间借贷是社会经济发展到一定阶段，企业和个人财富逐步积累、产业资本向金融资本转化、正规金融尚不能百分之百满足社会融资需求等多种因素综合作用的结果，它自身带有一定的必然性。与正规金融渠道融资相比，民间借贷有其自身特点和优势，如信息搜集和加工成本低，手续便捷、方式灵活、交易成本低，灵活的贷款催收方式和特殊的风险控制机制等。民间资金拆借行为有其合理性成份，可以说民间借贷市场是正规金融市场有益和必要的补充，它在一定程度上解决部分社会融资需求，特别是缓解中小企业和“三农”融资难题，增强经济运行的自我调整与适应能力，有利于形成多层次信贷市场，是满足各类市场主体融资需求的一个补充渠道。民间借贷具有制度层面合法性可在相关法律中得到体现，我国民法通则、合同法等法律规范构筑了民间借贷合法存在与发展的法律基础和制度环境。在遵守相关法律法规前提下，自然人、法人及其他组织之间享有自由借贷权利。只要不违反法律强制性规定，民间借贷关系都受法律保护。如果出现违约行为，可以双方协商解决，也可以通过民事诉讼途径用司法程序加以解决。与其他经济活动一样，民间借贷活动也会伴生一些违法犯罪行为，违法情况应由公安、司法等部门通过行政及司法手段予以处罚和打击。对于非法吸收公众存款、集资诈骗、高利转贷、洗钱、金融传销、暴力催收导致人身伤害等违法犯罪行为，应依据相关法律法规予以严厉打击和惩治。

（二）应在政策与法律层面保护民间借贷双方合法权益。由于民间借贷游离于正规金融体系之外，存在着交易隐蔽、风险不易监控以及容易滋生非法集资、洗钱犯罪等社会稳定问题，这就需要通过修订和完善相应法律法规予以引导规范。民间借贷扩散蔓延自然会增加经济运行风险，民间借贷市场“非理性繁荣”，无论从短期、中期还是长期来看，都会对实体经济产生不良影响。从短期看，由于民间借贷利率过高，绝大部分中小企业赢利水平远低于民间借贷利率水平，面临着巨大偿债压力，民间借贷往往成为压垮中小企业的“最后一根稻草”。从中期看，由于相当比例民间资本流入房地产行业和大宗商品交易等领域，一旦房地产和大宗商品等价格下跌，这部分民间借贷资金违约概率将大幅度上升，会进一步恶化民间借贷市场风险。从长期看，民间借贷侵蚀实体经济利润，不利于中小企业资本积累和长期发展。因此，防范民间借贷市场风险既是当前紧迫问题，也是关系金融发展全局重大问题。民间借贷市场存在许多不确定风险，政府应加强对民间借贷市场合理引导和规范管控，对民间借贷行为应区别对待和分类管理。对合理合法的民间借贷行为应予以保护，对投资咨询公司、担保公司等中介机构的借贷活动，政府和金融监管部门要依法加强引导和监督，对非法吸收公众存款、非法集资等金融违法行为，公安司法检察等部门应介入调查，并予以严厉打击。最高人民法院应尽快出台新规定，全面防范民间借贷金融风险，运用法律形式界定高利贷行为，对高利贷做出明确法律处罚规定，严厉打击高利贷和非法集资活动，切实加大民间借贷市场监管力度，维护金融市场稳定。政府相关部门应深入调查研究，完善民间借贷跟踪监测体系，为宏观经济决策和宏观调控提供更为全面信息支持。银行类金融机构应关注并重视培育发展贷款零售商市场，引导民间借贷活动从地下转向阳光化操作，正规金融应切实改善金融服务，扩大融资服务覆盖面，有效降低实体经济对民间借贷的依赖性。中央和地方政府应致力于推动完善相关法律法规建设，规范民间融资中介服务，引导民间资本规范从事资金借贷活动，鼓励民间资本阳光化运作，构建多层次信贷市场，满足社会多元化融资需求，推动民间借贷市场健康有序发展。政府和金融机构应加强金融法律法规知识宣传工作，不断提高社会公众的金融素质和风险意识，加强舆论导向，对民间借贷市场的潜在风险进行预警，使社会公众清醒认识高利贷背后潜藏高风险，从法律、制度和政策层面保护民间借贷双方合法权益。

三、民间借贷市场发展创新

（一）中央银行和银行业监管机构应加快民间融资模式探索研究，运用更适度货币政策来引导民间借贷市场规范发展。从经济发展周期性来看，中央银行货币政策进入紧缩阶段是不可避免的，中央银行应尽量减小货币政策波动幅度，增强货币政策稳定性，更合理运用货币政策工具组合，精准调节各种货币政策工具使用节奏、力度和着力点。在运用数量型政策工具时，其力度要适当，并应更多注意结构差别化处理原则，用更精准的货币政策调控措施，加大对长期贷款的压缩。在运用价格型政策工具时，应客观认识当前通胀力度和周期，适当增大调整利率幅度，减少调节频率，提高价格型政策调控的主动性，做到超前调控，尽可能避免负利率情况发生，运用利率价格杠杆信号正确引导民间借贷市场资金流向，引导民间资本服务实体经济。银行业监管机构应合理设置监控指标，避免引起人为资金紧张，正确引导银行业合理配置信贷资金，降低贷款集中度，加大对中小企业贷款支持力度。银行业应有针对性地开发适合中小企业的信贷产品，特别是应取消对中小企业过于谨慎且抵押加担保的双重贷款保证融资模式，应大胆打破常规，创造性地向中小企业提供可在合理范围与合理期限内透支信贷资金的灵活融资模式，扩大融资服务覆盖面，有效降低实体经济对民间资本的依赖性。民间借贷是一种自发性且以信用为基础的市场化资金配置行为，民间借贷应按照社会化与民间化方向发展，对民间借贷的监管应保持其灵活性，以堵的方式对待民间融资很难达到目的，应在制度层面上给予民间金融合理生存发展空间。应以债权登记方式对民间融资债务关系加以确权，逐步通过立法形式完成民间融资的实现模式。应规范民间融资中介机构业务范围，防范其违规越界经营融资中介业务，对民间融资中介机构应根据不同类别和不同形式，分别采取有针对性的规范与引导政策措施，使中介机构成为民间融资活动的洁净服务窗口。当前民间借贷市场繁荣昌盛也从另一个侧面反映出正规融资渠道存在缺陷和实体经济对资金需求存在巨大缺口。应鼓励和支持民间资本以多种形式投资或参股金融业，放宽民间资本组建或参股中小金融机构的条件和门槛，努力营造民间资本长远发展的宽松货币环境。应加强地方产业发展规划，放宽政策限制，吸纳民间资本参与企业改制重组，大胆引进民间资本进入公有制产业，加大民间资本对公有制产业支持力度，把民间资本有效疏导在生产流通领域，充分发挥民间资本支持公有经济发展的作用。

（二）地方政府应出台引导民间资本投资发展的政策措施，大力鼓励民间资本投向实体经济领域、旅游领域、金融领域、就业容量大的民生领域和社会公益性服务领域，为地方经济建设服务。近两年经历了高强度国有资本扩张，加上宏观经济运行活力，中央高层试图加大鼓励民间资本投资力度。地方政府应抓紧出台鼓励民间资本投资发展的配套支持政策措施，在降低民间资本投资门槛和开放更多投资渠道方面为民间资本提供便利。为促进地方经济发展效率的根本性提升，仅靠国有资本是难以实现的，地方经济建设需要民间资本解决国有资本无能为力的投资问题。而放开市场限制和盘活民间资本是唯一能够恢复地方经济活力的重要有效途径。当前保证就业是极端重要的政治问题，就业是民生之本，也是最大和最重要的民生问题，促进就业是保障和改善民生的头等大事。而民营企业和非国有企业等能够解决更多社会就业问题，地方政府应大力鼓励民间资本投向实体经济领域、旅游领域、金融领域、就业容量大的民生事业领域和社会公益性服务领域，支持民间资本投资发展的政策要真正落到实处，应大刀阔斧改革现有相关制度，调整政府相关部门之间的经济利益，大力支持民间资本为民生事业发展和促进就业做出更大贡献。地方政府应支持民间资本积极拓展服务实体经济的渠道和领域，加大财税政策支持力度，引导带动更多民间资本和社会资金投向实体经济领域、就业容量大的旅游领域和民生事业领域。地方政府应深化金融体制改革，稳妥推进地方性法人金融机构股权多元化，切实打破金融垄断，放宽民间资本准入机制，鼓励引导和教育规范民间资本进入地方性金融服务领域，参与地方性法人金融机构的改制和增资扩股。应培育和发展新型农村金融机构，大力支持民间资本参与设立和组建村镇银行，规范发展农村合作金融和小额贷款公司，积极发展小型社区类民间金融机构，增强其服务中小微型企业的金融功能，积极探索适合中小微型企业需求的金融产品和信贷模式，拓宽中小微型企业融资渠道。应积极拓展社会公益性服务产业的市场化融资渠道，积极探索采取直接补助或贴息方式，支持民间资本投资建设社会公益性服务产业，充分发挥市场机制的基础性作用，通过信贷支持、财政贴息和政策扶持等多种形式，鼓励民间资本及社会力量积极参与社会公益性服务领域的建设与管理，充分调动民间资本服务地方经济建设的积极性。

（三）政府应多管齐下，加大金融创新力度，让更多“法律阳光”洒向民间金融市场，让民间借贷走上阳光之路。民间金融市场危机从内因看主要是民间资本对投资实体经济失去兴趣，转而热衷于赚快钱的投机性盈利活动，最突出的问题是相当比例民间资本没有进入实体经济，而流入“钱生钱”的投机性利益链条中，这是资金资本化和资本热钱化的表现结果。从外因看虽然政府鼓励民间资本进入实体经济领域和民生就业领域，但现实中民间资本仍难以进入那些由政府严格控制的经济领域，特别是基础设施领域和金融领域。大量民间游资因找不到正常投资出路，而转向资本炒作和投机“钱生钱”的民间借贷活动。如果政府允许民间资本创办民营银行或私人银行，民间游资也许就能规范运作，就能走向公开化、阳光化、合法化和规范化。政府应全面推行民间金融创新战略，让更多“法律阳光”洒向民间金融市场，开放小型银行注册登记制度，试点开展民间借贷登记服务中心，鼓励老百姓开展民间融资活动，以公开招标方式吸纳民间资本参股发展地方性小额贷款公司，引导地下民间金融转向地面，转向公开化与阳光化，建立规范运作的民间金融市场。当前民间金融创新始终受到国家利率政策束缚，只有真正实现利率市场化，民间金融创新才能彻底突破僵局，才真正走上阳光之路。

[1]张晨.我国民间融资发展现状和对策探讨 [N].金融时报,2012-01-30,第 08 版.

[2]高兵,屈魁,赵立革等.民间融资发展变化新趋势分析[N].金融时报,2011-11-21,第11版.