新疆生态环境保护法律问题研究

张天义，林垂晓

（尼勒克县环境保护局，新疆伊犁835700）

新疆生态环境保护法律问题研究

张天义，林垂晓

（尼勒克县环境保护局，新疆伊犁835700）

通过对新疆地区生态环境及其法制建设现状进行分析，发现新疆地区的法制现状不容乐观，环境立法与执法不能完全适应经济社会可持续发展的要求。鉴于此，结合区情对所存在的问题提出生态环境保护的法制构想，以期推动区域经济、社会和环境的协调发展。

生态环境；法制建设；可持续发展；生态补偿；法律问题

新疆地处内陆干旱区，三山夹两盆地的特殊地形和自然地理条件决定了新疆生态环境的脆弱性和累加性，新疆生态环境一旦遭到破坏，就很难恢复。地方性环境法律体系作为地方环境管理的重要法律依据和工具，在我国环境保护中居于不可或缺的地位。[1]因此，迫切需要制订并完善科学可行的地方环境法律体系，以满足新疆生态环境保护的实际情况及经济、社会、环境发展需要。而关于新疆生态环境保护的法律问题研究近几年来鲜有报道。[1～4]此研究通过分析新疆生态环境及其法制建设现状和存在的问题，在参考和借鉴国内外环境法律制度成功经验的基础上，结合本地实际，提出新疆生态环境保护的法制构想，以期促进新疆生态环境法制建设的进一步发展。

1 新疆生态环境现状

新疆地处73°40′E～96°18′E，34°25′N～48°10′N之间，远离海洋，是一个典型的内陆干旱区。近年来，新疆生态环境质量总体保持稳定，仍呈现部分改善与局部恶化并存的态势，主要表现为：

1.1 降水稀少，蒸发强烈，水资源分布不均

新疆多年平均降水量仅为145 mm，且蒸发强烈，分布不均。随着加大水利工程的投入和管理以及节水灌溉大范围地推广，新疆的水资源配置有所改善，但水资源供求矛盾进一步加剧的趋势仍未改变。

1.2 植被覆盖度有所提高，沙漠化速率减缓

新疆维吾尔自治区气候中心生态环境遥感中心的资料数据显示，2010年全疆植被覆盖情况较前3年有所增加，部分地区尤其是北疆地区沙漠化速率减缓。

1.3 生态环境部分改善与局部恶化并存

绿洲生态环境质量有所改善，但绿洲-荒漠过渡带以及农牧交错带的部分区域生态环境质量仍呈恶化趋势，草地退化趋势有所减缓。

1.4 盐尘暴危害大于沙尘暴

近年来，随着罗布泊的干涸，艾比湖、艾丁湖地区水域的不断萎缩，这些地区已成为新疆盐尘暴的主要策源地。新疆盐尘暴危害已大于沙尘暴。

1.5 气候变暖，冰川消融，水土流失加剧

研究发现，在过去的26～45年间，新疆1800条冰川总面积缩小了11.7%，冰川出现剧烈的消融退缩，水土流失加剧。

2 新疆地区生态环境问题原因分析及法制现状

依法保护、治理新疆脆弱的生态环境，是坚持“环保优先，生态立区”的发展理念和实施可持续发展的重要措施。从当前生态环境保护的法制体系来看，新疆环境立法与执法不能完全适应经济社会可持续发展的要求，现状令人堪忧。

2.1 公众环境保护意识、法律意识淡薄

由于历史、人文、地理环境等多种因素的作用，新疆地区公众的法律观念及认同受着民族习俗和家族宗法等多种因素的影响，阻碍着法律的实施，环境保护意识和环境守法的社会基础相对薄弱。另外，公众普遍受教育程度低，环保意识薄弱，生活越贫困，对环境的破坏就越大，形成严重的恶性循环，给环境保护的宣传工作造成了更大的难度。

2.2 环境法律体系较完善，存在有法不依、执法不严、违法不究的现象

中国法学会发布的《中国法治建设年度报告（2009）》指出，截至2009年底，中国制定了30多部有关环境保护的法律，300多项环境标准，多部行政法规、部门规章以及地方法规和地方规章，初步形成了一个较为完善的环境与资源保护法律体系。新疆维吾尔自治区各级党委和政府部门也十分重视生态环境的保护工作，分别在资源保护、环境保护等方面颁布了多部地方性法规、政府规章。我国矿产资源法以及1997年修订的刑法中都有关于破坏环境资源保护罪方面的立法，加大了对环境违法犯罪行为的打击力度，但这些法律、法规在新疆地区的执行情况令人堪忧，在执行中有法不依、执法不严和违法不究的问题还比较严重[6]。

2.3 修订后的环境保护条例未能充分体现《民族区域自治法》的有关规定

《新疆维吾尔自治区环境保护条例》（下文简称《条例》）作为新疆地区的一部综合性的地方性法规，已于2011年12月1日修订通过。修订后的《条例》从新疆实际出发，吸纳了“环保优先，生态立区”这一原则，将民生问题摆在更加重要的地位，加大了行政处罚力度，但是未能充分体现《民族区域自治法》第二十七条、第二十八条、第四十五条、第六十六条和《立法法》第六十五条第二款的有关规定和要求。

2.4 符合新疆地域特点的地方标准严重不足，不能完全适应经济社会可持续发展的需要

新疆是一个多民族地区，拥有民族自治地方的立法权，但新疆制定的地方环境保护法规却没有充分地运用该项权利。目前，符合新疆地域特点的地方标准严重不足，而国家环境质量标准和排放标准并不完全适用新疆特殊的地理环境，这给新疆地区的环境保护与管理造成了一定的困扰。因此，应结合区情，制订反映新疆地方特色的单行条例。

2.5 各地州地方性生态环境保护立法工作迫切开展

目前，新疆地区只有巴音郭楞蒙古自治州和伊犁哈萨克自治州先后对本辖区的重点和环境敏感区进行了立法，就博斯腾湖、额尔齐斯河和伊犁河流域的水污染防治、渔业保护等方面制定了相关的地方性法规，其他各地州均未对本辖区的重点和环境敏感区进行立法，地方生态环境保护立法工作急需开展。

3 新疆地区生态环境建设和保护法制建设的实现途径及构想

鉴于新疆地区生态环境呈现出严重恶化趋势及其原因，只有通过环境保护立法，坚持走“资源开发可持续，生态环境可持续”的发展道路，构建符合可持续发展原则的和适应少数民族地区生存与发展需要的法律制度，才是根本之路。

3.1 加强生态环保宣传教育，提高公民环保意识和法律意识

要充分利用新疆民族地区的民族习俗和宗教习俗，同时利用报纸、广播、电视、互联网等媒体扩大环保法律宣传途径，提高公众的环境保护意识，有步骤、有侧重地宣传教育，树立良好的生态环境保护的法制观念，为“两个可持续”营造良好的法制环境。

3.2 健全和完善地方生态环境保护法律法规体系

新疆是个多民族、多宗教、多社会经济主体的地区，要充分发挥民族区域自治制度的优越性，把新疆的法律举措同本地区各民族固有的民族风俗习惯、宗教习俗等有机地融合在一起。新疆地方的生态环境保护法规可以根据宪法、民族区域自治法和其他法律关于生态环境保护的有关规定，按照生态区域的独特性就特殊事项进行特殊立法，充分行使民族区域自治法所赋予的权利，制定符合本地区实际情况的环保法律法规，逐步健全和完善地方生态环境保护法律体系。

3.3 以实现“两个可持续”作为生态环境保护法制建设的目标

新疆的环境保护应当贯彻资源开发可持续、生态环境可持续的发展方针，坚持环保优先、生态立区、全面规划、预防为主、防治结合、综合治理的原则。这就要求新疆地区不能再延续发达国家曾经走过的“高开采、低利用、高排放”——“两高一低”为特征的线性经济模式，[6]切实做到资源开发可持续。同时，必须彻底改变过去落后的生产观念和生产方式，淘汰落后产能，优化产业结构，将粗放的资源消耗型经济转变为高技术含量的集约型经济，减少经济活动造成的生态环境压力，降低自然资源的耗竭速度。

3.4 加强生态环境建设和保护的刑法保护

目前新疆地区生态环境保护和建设的法制体系还存在很多缺陷。民事和行政的法律手段已经不能有效地解决这一问题，要想尽快遏制新疆的生态环境恶化趋势，必须通过环保立法并以刑事这一强有力手段为武器，使环境保护尽快法制化、规范化。而目前，我国现行的刑法中仅有9个法条14个罪名详细地对破坏环境资源保护罪进行了规定[7]。随着新疆的进一步发展、高强度的资源开发，新的生态环境犯罪问题将不断涌现，对生态环境犯罪打击力度不强、适用范围较窄和前瞻性不够等问题已初现端倪，新疆地区的生态环境保护法制体系已不能完全满足新时期保护环境资源的需要。且当前的刑法，对破坏环境资源保护罪大多以结果犯为处罚对象，而对那些潜在的破坏环境资源行为放纵不管，不利于打击所有污染环境的犯罪行为[8]，因此，迫切需要加强生态环境建设的刑法保护。建议刑法中在主观要件方面，采用无过错责任原则；在客观要件方面，对环境危险犯进行明确规定，及时制裁那些孕育着危险的环境违法行为；根据罪刑相适应的原则，应加重对环境犯罪的刑事处罚力度；增设、完善具体罪名，将破坏和危害各类环境因素纳入其处罚范围，扩大刑法中环境犯罪的范围。

3.5 构建并完善区域生态补偿机制

塔克拉玛干沙漠周边地区是我国四大沙尘暴策源地之一，罗布泊、艾比湖、艾丁湖地区为新疆及华北地区盐尘暴的主要策源地，其生态环境状况对全国有举足轻重的影响，新疆地区承受着巨大的环境保护压力。因此，建立并完善生态补偿机制，是新形势下新疆生态环境保护工作中不可或缺的生态保障措施，将有助于政府和社会鼓励企业和民间组织参与生态环境建设和保护工作。建立和完善生态补偿机制，要明确生态补偿机制的基本内容和补偿标准，拓宽生态建设资金渠道和补偿经费支付方式，采取多样化的补偿方式和途径，合理选择生态补偿模式，逐步实施全方位、全覆盖、全过程的生态补偿，实现自然资源的真正价值。[9]新疆地区生态建设的主力是农牧民，只有在他们的收入得到保障之后，才会有长期进行生态环境建设和保护的积极性，其成果也才能得到巩固。

3.6 加强行政执法和司法，保障新疆地区环境法律、法规的实施

3.6.1 加强生态环境保护行政执法

生态环境保护问题涉及面广、难度大，是一项综合性强的系统工程，各执法部门一定要牢固树立为区域经济发展服务的理念，加强统筹协调，建立强大的“环保统一战线”。建立健全生态环境保护联合执法制度，进一步理顺与有关职能部门的关系。加强与职能部门的协作，充分发挥各自优势，真正形成分工负责、密切配合、齐抓共管的局面和合力。综合运用法律、教育、经济、行政等手段，严格查处并打击环境违法行为，为区域经济健康发展营造良好的生态环境。

3.6.2 充分运用司法职能，为新疆“两个可持续”发展保驾护航

如果仅靠环保行政执法，而缺乏相应的司法保障，我国环境违法状况将很难从根本上改变。因此，必须要将环保的司法保障放在一个更加突出的位置，进一步完善环保司法保障和司法惩戒措施，这对新疆环境法制建设至关重要。只有坚持环保行政执法和司法两手都要硬的原则，才能充分发挥打击、预防、监督、保护等作用，从而为新一轮西部大开发和援疆工作创造良好的法治环境。

4 结语

生态环境是人类生存和发展的重要物质基础，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。自中央新疆工作座谈会召开以来，新疆新型工业化的步伐不断加快，开发强度日益加大。新疆在新型工业化推进的过程中，必须统筹处理好资源开发与环境保护的关系，实现资源的永续利用和生态环境的良性循环；结合本地实际，走资源开发可持续与生态环境保护可持续相结合的道路，加强生态环境建设和保护的法制建设，构建并完善新疆的生态环境保护法制体系。

[1]李崇林.新疆生态环境保护法制建设初探[J].新疆社科论坛，2008(2)：17-20，60.

[2]马春燕.新疆生态环境保护法治化研究[D].长春：吉林大学，2009.

[3]马春燕.完善新疆生态环境保护法律监督体制[J].学园：教育科研，2009（10）：20-21.

[4]姜德鑫，杨晓腾.浅析新疆环境生态资源法制建设的创新和完善[C]//资源节约型、环境友好型社会建设与环境资源法的热点问题研究——2006年全国环境资源法学研讨会年会论文集（三）2006：755-759.

[5]刘海威.西部民族地区生态环境保护与社会经济可持续发展[J].青海民族学院学报：社会科学版，2005，31(4)：75-77.

[6]蔡守秋.可持续发展与环境资源法制建设[M].北京：中国法制出版社，2003.

[7]吕孟增.我国环境保护的刑事立法建议[J].法制与社会，2010(22)：29-31.

[8]刘丽妮,范旭东.环境污染事故罪立法的缺陷及其完善[J].法学教育，2010(12)：345-347.

[9]米薇.我国西部地区建立生态补偿机制分析[D].武汉：中南民族大学，2007.

A Study on Legal Issues on Ecological Environment Protection in Xinjiang

Zhang Tianyi,Lin Chuixiao
(Environmental Protection Bureau of Nileke County,Yili Xinjiang 835700,China)

By analyzing the status of the legal issues on ecological environment protection in Xinjiang,it is found that the current legal system is not optimistic,environmental legislation and law enforcement can’t meet the requirement of the sustainable development of the society.Combined with the actual situation,the paper put forward the thought on legal system construction of ecological environment protection in order to promote the coordinate development of regional economy,society and environment.

ecological environment；legal system construction；sustainable development；ecological compensation；legal issues

D922.6

A

1008-813X（2012）04-0029-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.04.009

2012-03-20

张天义（1984-），男，安徽巢湖人，毕业于石河子大学植物学专业，硕士，主要从事环境影响评价工作和环境与资源保护法学的研究。