舟山市无居民海岛保护与利用管理之思考

何松琴，倪定康，刘志刚

（1.浙江省舟山海洋生态环境监测站 舟山 316000；2.浙江省舟山市海洋与渔业局 舟山 316000）

舟山市无居民海岛保护与利用管理之思考

何松琴1，倪定康2，刘志刚2

（1.浙江省舟山海洋生态环境监测站 舟山 316000；2.浙江省舟山市海洋与渔业局 舟山 316000）

舟山是全国唯一的以岛立市的海岛城市，岛礁资源丰富。保护和利用好这些资源，对于促进舟山的社会经济可持续发展具有重要的意义。为了遵循“在保护中开发，在开发中保护”的《海岛保护法》立法精神，必须加强无居民海岛管理。文章详细介绍了舟山市无居民海岛的现状，对无居民海岛保护与利用管理中存在的问题进行了分析，并提出了强化管理的对策措施。

无居民海岛；开发利用；管理对策

《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称《海岛保护法》）施行后，国家对无居民海岛保护与利用管理提出了更高的要求，作为千岛之城的舟山市，如何依法管理、科学保护和合理利用无居民海岛，促进舟山社会经济的可持续发展，已成为海洋环境管理部门亟须认真思考和着手应对的议题。

1 舟山市无居民海岛概况

1.1 海岛数量

无居民海岛是指不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛［1］。舟山是全国唯一的以岛立市的海岛城市，全市区域总面积2.22万km2，其中海域面积2.08万km2，陆域面积1 440km2［2］。根据浙江省2009年无居民海岛甄别统计结果，全市现有大于500m2的海岛1 300个，其中无居民海岛1 160个，占全市海岛总数的89.2%，岛陆总面积为25.97km2，仅占全市陆域面积的2.0%。全市无居民海岛普遍较小，平均岛陆面积为2.24hm2，其中岛陆面积为10～100hm2的有63个，1～10hm2的有284个，1hm2以下的有813个。

1.2 开发利用现状

据调查，全市共有215个无居民海岛进行了不同形式的开发利用。其中灯塔灯桩用岛128个，电力铁塔用岛26个，桥墩用岛2个，海水（池塘）养殖用岛4个，海洋渔业用岛3个，海钓休闲用岛5个，佛教用岛1个，海洋旅游度假用岛32个，石料开采用岛6个，临港工业用岛4个，居民生活垃圾处理用岛1个，集中建造坟墓用岛2个，交通运输用岛1个。

舟山市无居民海岛开发利用有着较为明显的特点，即对大陆或大岛的依赖性较大，离大陆或大岛较近的岛屿，开发利用程度相对较高，而离大陆或大岛较远的偏远小岛则以设置灯塔、灯桩和铁塔等较为简单的开发利用为主，大多数无居民海岛仍保持相对原生态的状态，这主要由人类活动能力所决定。

1.3 保护现状

目前，舟山市无居民海岛的保护主要有以下3个方面：一是建立海洋保护区。全市已建立省级鸟类自然保护区1个，国家级海洋特别保护区2个，涉及无居民海岛157个，占全市无居民海岛总数的13.5%，有效地改善了无居民海岛的生态环境和生物多样性状况。二是规划保护。舟山市人民政府2007年编制了《舟山市无居民海岛保护与利用规划》，对功能定位为保护类、保留类的815个无居民海岛予以保护，规定在规划期内不得开发利用，占全市无居民海岛总数的70.3%。三是进行生态修复。为贯彻落实《海岛保护法》的有关规定，对宕口采石破坏严重的岱山桥梁山无居民海岛进行了边坡修复、增加客土、种植草木复绿等生态修复工程，收到了良好的生态修复和无居民海岛保护试验示范作用。

2 存在的主要问题

舟山地处海岛，无居民海岛众多，在无居民海岛保护与开发利用管理中还存在着一些问题，主要有以下几个方面。

2.1 基础数据不清，影响有效管理

目前，舟山市无居民海岛基础数据还是采用20世纪90年代初开展的海岛资源综合调查资料。历时近20年的变迁，无居民海岛在数量、形态、面积、开发利用的形式与程度等情况都发生了很大的变化。因此，以现有海岛基础数据为依据，对无居民海岛的保护与开发利用管理均有一定的影响。

2.2 地位和作用认识不足，影响管理到位

由于无居民海岛普遍面积狭小、地处偏远，存在着基础设施建设投入大、开发运行成本高等情况，致使错误地低估了无居民海岛在舟山经济社会发展中的地位、作用和优势，弱化了对无居民海岛开发利用的管理和保护意识，出现了一些管理不到位或无人管理等现象。

2.3 缺乏规划指导，影响合理利用

在编制“无居民海岛保护与利用规划”之前，由于缺乏规划指导，在开发利用无居民海岛时，不能按照海岛的自然资源条件、环境状况和地理位置进行开发功能或利用方向的定位，难以把握好科学保护、合理利用这一关，开发利用无居民海岛的科学性、合理性不足，随意性、盲目性较大。

2.4 重开发利用，重开发轻保护

由于保护意识淡薄，开发利用时重开发轻保护，出现了一些破坏性开发活动。如，嵊泗双连山岛，原为两个小双连山岛，由于倾倒宕口石碴，将两个小岛连为一体，改变了附近海域的流速、流向，影响了海洋生态环境；同时在开采过程中，只顾眼前利益忽视今后开发，有约一半岛体采石至海平面以下，在高潮时形成了几十个的“丛岛”，给今后的开发利用带来了很大的影响。嵊泗大贴饼岛在石料开采时，实施整岛开采，将该岛夷为平地，天然屏障被破坏，影响了附近海域船舶离靠泊安全，对自身的开发利用也增加了不利因素。

2.5 海岛经济相对落后

舟山长期作为东海前哨、军事要塞，以加强国防为主，重军事，轻发展。国家对舟山的经济建设投入寥寥无几，基础设施薄弱，经济发展水平低，与周边沿海地区相比明显滞后。一个海岛就是一个小社会，水、电、交通、通信乃至文化教育、卫生等设施都自己配套，建设任务重、基础设施投入成本大、财政压力大，这些都影响着舟山市无居民海岛合理开发和有效保护。

2.6 部分无居民海岛已核发林权证、土地（房产）证

据初步调查，全市县级人民政府于2007年（少数为20世纪80年初），向村级经济合作社核发了无居民海岛林权证共222个，使用期为永久使用；核发无居民海岛土地（房产）证7个，其中4个是近10年核发的、3个是20世纪50—60年代核发的，无终止日期。

3 强化管理的对策措施

3.1 宣传贯彻《海岛保护法》

《海岛保护法》是新中国第一部有关海岛的专门法律，明确规定了海岛行政管理体制，建立了海岛保护规划、生态保护、无居民海岛和特殊海岛管理等一系列法律制度。知法是守法的前提和执法的基础，通过学习和宣传，充分认识海岛保护法的重要意义，正确领会法律所规范的内容，强化社会各界、广大群众、各级领导的学法、守法意识，使《海岛保护法》家喻户晓，深入人心。形成“用岛要申请、审批要依法”的氛围，为管好、用好、保护好海岛，促进海岛经济的可持续发展创造良好的条件。

3.2 建立海岛管理机构

要根据无居民海岛保护与开发利用管理的需要，建立专门管理机构，强化海洋巡航执法。重点要做好以下两点：一是要尽快设立海岛管理专门机构。市、县（区）海洋与渔业局增设海岛管理处（科），切实担负起全市的无居民海岛保护与利用等管理职能。二是加强海洋执法队伍建设。舟山海洋执法队伍已经承担了《海洋环境保护法》《海域使用管理法》等法律确定的海上行政执法任务，执法力量已是捉襟见肘。《海岛保护法》施行后，通过加强海洋执法队伍建设，依法对无居民海岛生态系统保护情况进行监督检查，对违法用岛、破坏海岛资源和生态环境等违法行为依法进行查处，更显重要与紧迫。

3.3 建立海岛信息管理系统

开展海岛资源调查，建立无居民海岛管理系统是摸清家底、制订规划、合理利用、科学保护、有效管理的重要举措。为摸清海岛资源，规范海岛地名，根据国家海洋局的总体部署，舟山市正在开展全市乡镇政府驻地岛以下的所有海岛（包括面积在500m2以下海岛）地名普查工作，对已核发林权证、土地房产证的无居民海岛进行调查、核实等。通过普查，完成海岛名称标准化处理、设置海岛地名标志，建立海岛地名信息数据库。在此基础上，建立“舟山市海岛信息管理系统”，为进一步提高全市海岛管理工作的效率，实现无居民海岛动态化管理提供先进的管理手段。

3.4 科学编制规划，强化规划管理

海岛保护规划制度是《海岛保护法》确立的一项基本制度，是从事海岛保护、利用活动的依据。一是要做好海岛保护规划、可利用无居民海岛的保护与利用规划的编制工作，做到“保护与开发”的和谐统一，实现无居民海岛资源的合理利用和永续利用。二是严格实施规划管理。严格按规划要求，保护海岛及周围海域生态环境。开发利用无居民海岛必须符合无居民海岛保护与利用规划，凡不符合规划的项目用岛，一律不予审核（审批），切实强化管理。

3.5 推进日常管理，注重海岛保护

《海岛保护法》明确了海岛的生态价值、海洋权益价值和社会经济价值，赋予了海洋部门管理无居民海岛的重要使命。作为主管部门要按照该法的有关规定，积极推进日常管理。一是加强对无居民海岛开发利用活动的监督、管理力度，严格执行“无居民海岛开发利用具体方案”管理制度，阻止不按实施方案开工建设的开发利用活动。二是加强对领海基点岛、国防用岛和海洋保护区等特殊用途海岛的保护；通过财政转移支付的形式，有计划、有步骤地对生态环境破坏严重的无居民海岛进行生态修复，构建“谁破坏、谁恢复、谁受益、谁付费”的无居民海岛开发生态恢复补偿机制，实现人类社会与自然界的和谐发展［3］。

3.6 建立专用资金，鼓励开发利用海岛

为更好地开展无居民海岛保护与利用工作，建议建立国家和地方无居民海岛保护与利用专用资金。专用资金主要从海域使用金、无居民海岛使用金中提取，重点用于无居民海岛生态保护、管理能力建设和海岛基础设施建设等。同时要广开财路，建立多元化投资的机制，积极鼓励民间资本、企业资金和外来资金等参与无居民海岛保护与开发利用，以确保无居民海岛的开发上档次、保护上层次、管理上水平。

3.7 调协法律关系，处理历史遗留问题

一是林权证处理。从全市情况看，在200多个核发林权证的无居民海岛中，大多数为原生态的植被，集体或村民植树造林的投入较小，可视其为抽象利用。在不进行新的开发利用的情况下，暂不颁发或换发无居民海岛使用权证；在开发者拟开发利用已核发林权证的无居民海岛时，可作为历史遗留问题，通过征收为国有等方式妥善处理［4］。二是土地（房产）证处理。对近10年核发土地证的无居民海岛，开发者已缴纳了土地出让金，有比较明确的开发项目，并有实质性的开发利用活动。对这类岛屿，可颁发无居民海岛使用权证，实行2本证管理，在批准的土地使用年限内，不再收取海岛使用金；而对20世纪50—60年代核发土地房产证的无居民海岛，现只留存一些开发利用的遗迹，可参照林权证的处理方式。

［1］ 中华人民共和国海岛保护法［M］.北京：中国法制出版社，2009：19.

［2］ 舟山市统计局.舟山统计年鉴［Z］.2010.

［3］ 李锋.无居民海岛生态补偿机制初探［J］.海洋技术，2010，29（3）：125－126.

［4］ 全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会.中华人民共和国海岛保护法释义［M］.北京：法律出版社，2010：8.