武汉城中村失地村民补偿安置措施对策研究

陈小燕，黄昭静

（湖北大学 政法与公共管理学院，湖北 武汉 430062）

武汉城中村失地村民补偿安置措施对策研究

陈小燕，黄昭静

（湖北大学 政法与公共管理学院，湖北 武汉 430062）

城中村问题日益成为优化城市发展的重要问题。在武汉市城中村改造的过程中，保障失去赖以生存的土地和住房的村民们的继续生存的权益是城中村改造顺利进行的中心环节。目前，武汉市现有的失地村民安置措施存在着拆迁补偿标准不一、拆迁补偿标准低、针对失地村民的社会保障制度不完善的缺陷，无法真正保障他们的权益。因此应制定合理的拆迁补偿标准，实现社会公正和公平，提高拆迁补偿款计算标准，完善“村改居”的社会保障制度，切实保障失地村民的生活。

武汉市；城中村改造；失地村民；社会保障制度

随着武汉市城市发展进程的不断加快，为了优化城市环境，改善市政建设，对于城区内大片城中村的改造势在必行。但伴随着这一改造工程的不断推进，如何安置城中村内失地村民的问题成为了城中村改造成功与否的关键。与其他城市的城中村相比，武汉市的城中村有其自己的特点和个性，因此，安置措施的制定和实施也必须充分考虑和适应这些特殊之处。

一、武汉市城中村村民的生存现状分析

（一）农业收入不再是村民生活的主要来源。

随着武汉市经济的飞速发展，原有的城市空间不再能承受城市规模的不断扩张，因此它的基础设施建设不断向武汉市周边延伸。这样，很多曾经位于城郊偏僻地区的农村也逐渐变为城中村。但是，这些拥有良好地理位置的城中村所有的农业用地早已被城市建筑所“蚕食”，而与此同时，优越的地理位置也使得这些城中村的地价不断飞涨。地价飞涨与土地稀缺并存的现象使得继续维持在稀少的土地上进行高投入、低产出的农业耕作根本无法维系村民的正常生活。因此，这些城中村村民虽然在身份上还是农民，但农业收入早已不再是生活的主要来源。

大体上来说，现在武汉市城中村村民的主要收入分三种。第一种是来自村集体所分配的收入。而村集体的收入主要来源于以下两个方面：首先，城市所征用的建设用地的补偿款大部分是补给了掌握有集体土地所有权的村集体或村委会，再由村集体或村委会分配给村民；其次是村办企业的收入，由于用地限制的问题，在武汉，一些发展成熟的城中村都会有自己自行经营的产业。这些产业多数是以有限的土地发展第三产业，例如酒店、市场等等，这些企业的经营性收入也是要由村集体分配给村民的。[1]第二种是村民出租房屋所得的物业收入，目前这一项收入在武汉市的城中村中已经是绝大部分村民的主要经济来源。这是由于城市经济的繁荣吸引了大量异地农民工和欠发达城市的非正式务工人员迁移到发达的城市，但是一方面老城区老旧的生活住宅区域难以承受众多外来人口的涌入，另一方面这些中心老城区高昂的租住成本也让收入不高的外来务工人员望而却步。而此时城中村优良的地理位置和几乎不计成本的土地填补了这个巨大的廉价出租屋的市场缺口。在一些中心城区的城中村，人数甚至是村民的十几倍。出租屋的繁荣已经成为武汉市城中村的一大经济特色。第三种是村民自己务工的收入。但是由于村民整体受教育程度不高，而且又有农业户口的身份限制，他们多是从事一些收入偏低、无任何保障的临时性工作。

由此可见，在农业用地大量被侵占的城中村内，户籍还是农业户口的村民们早已没有再过耕作劳动的生活，他们的生活方式已经被市民化，也没有再通过耕作获得生活收入。

（二）村民的文化水平普遍不高。在武汉，城中村中的村民大多是在20世纪80年代开始加速升温的城市化进程中失去土地变为不再过典型农民生活的农民，他们中的大多数人是40年代至60年代生人，特殊的社会环境和成长环境使得他们无法获得更好的文化教育，长期的劳作也剥夺了他们提高自己文化水平的机会，并导致了他们文化水平偏低。[2]特别是在一些形成历史久远的城中村中，大多数居民的受教育程度都不高，而且曾经长期从事农业劳动的经历也制约了他们非农生活技能和职业技能的培养和提高，严重束缚了他们在城市中生存和发展的能力。

很明显，从以上总结的武汉市城中村村民的生存现状来看，在城中村改造后，这些依靠房屋出租生存的村民失去用于居住和出租的房子后生活就会陷入困境。他们没有房屋可租，普遍偏大的年纪和偏低的文化水平也限制了他们在就业市场上的竞争能力。在这种情况下，如果拆迁补偿安置措施跟不上就会造成这些失地村民生活困难，情况严重的话还会导致失地村民对改造工程产生抵触情绪，从而大大制约武汉市这一改造工程的进程。

最近几年，其他省市在城中村改造中有关“钉子户”和以暴力或者自残的方式对抗拆迁的新闻层出不穷，究其原因还是政府的安置方法不能达到失地村民的合理期望，不能维持他们失去土地、房屋后的正常生活。因此，如何针对目前武汉市城中村村民生活现状的特点来构建合理的拆迁补偿方式和社会保障制度是武汉市城中村改造中非常关键的环节。

二、武汉市现有的失地村民安置措施的缺陷

（一）拆迁补偿标准不一，容易造成不公平现象。

依据2004年出台的 《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁办法》第十一、十二条的规定：拆迁中环线以内的住宅房屋，被拆迁人可以选择货币补偿安置或以房屋产权调换方式安置。拆迁的补偿款按照被拆除房屋重置价和宅基地区位补偿价确定，其中房屋重置价标准由市价格行政主管部门会同市土地行政主管部门制定，而宅基地区位补偿价则按照城区的不同区位来确定。[4]

从这个拆迁办法来看，它并没有对拆迁补偿费的具体计算方法给出明确规定，而只是给出了一个笼统的概念，在现实情况中的具体补偿款数额则需要各个行政主管部门给出计算方法才能得出。由于宅基地区位价格的制定是以不同城中村所在的城市区域的房屋均价为标准的，这样看起来根据地段的不同制定等级不同的宅基地区位价格似乎弥补了不同区域城中村村民迁出这一地段的损失，显得无可厚非，合情合理。但是实际上，越是处于城市边缘的城中村村民对于土地和房屋的依赖就越是严重，但是他们却没有得到合理的补偿，在很多情况下，他们可能失去了比区位好的村民更多的土地和房屋，而得到的却是比他们少的补偿款。这样的做法很容易引起村民之间的冲突和不满，导致这些地区的村民对于改造工程有很强的抵触情绪，不愿搬迁。

拆迁补偿标准的差异除了体现在费用的计算上，还体现在适用群体上。在很多城市中，城中村的村民并不是固定不变的，会陆续有邻村村民、本城市民和外地人口在城中村落户居住或购买宅基地。那么，对于他们的身份的认定也是一个悬而未决的问题，在一些城市引起了争议甚至冲突。还是在武汉，政府对本村村民的安置是建安置房回迁，而在村里买了宅基地的城镇户籍人口和外地人都采用货币补偿，补偿标准统一，这样的做法也引起不少争议。[5]多数村民希望得到和村民一样的补偿标准。对于适用群体的差别对待也是造成不公平现象的原因之一。

（二）拆迁补偿标准低，无法保障失地村民今后的生活。

武汉市国土规划局依据拆迁办法制定的拆迁款计算公式为：农村集体土地房屋拆迁补偿款=合法宅基地面积×宅基地区位价格＋合法房屋建筑面积×房屋重置价格。在实际操作中，政府给出的房屋重置价标准和宅基地区位补偿都沿用的是2004年出台的标准，即一等砖混结构房屋的重置价为710元/平方米，砖木一等房屋重置价为680元/平方米；宅基地区位价格则因地段的不同而有差别，其中中心一类城区的区位价格为2280元/平方米，二类地区的区位价格为1920元/平方米，三类地区的区位价格为1500元/平方米。我们可以举一个例子：如果某居住在武昌中心城区城中村的村民在城中村改造中拥有的合法宅基地面积为100平方米，合法房屋建筑面积为200平方米，那么这个村民可以得到的拆迁补偿款=合法宅基地面积100×宅基地区位价格2280＋合法房屋建筑面积200×房屋重置价格710=370000，即该村民可获得的拆迁补偿款就为37万。但需要注意的是，这是2004年制定的价格标准，而武汉市的房屋价格在2004年到2010年这6年间已经发生了翻天覆地的变化。2010年1月最新的片区商品住宅成交均价调查显示：武昌中心区和汉口中心区的均价已经分别突破8000元和9000元大关，而武汉城区的商品房均价也已经达到6345.34元。[6]与这样的房价相比，村民到手的补偿款根本不够他们在原来的城区购置房屋居住，也不能保障他们一家人以后在高房价城市中的生活。

（三）现有针对失地村民的社会保障制度不完善，无法真正保障他们的权益。

目前，很多城市对于失地村民的社会保障都有一定的规定。大体的做法是，由村集体向社保机构缴纳养老保险、医疗保险等，对于养老人员则是一次性缴清养老保险。例如武汉市的规定是：“村改居”养老保障金应为本市城镇居民最低生活保障金的110%，目前是每个月330元。但是，本市的低保人员加上水、电、燃气等各项补贴，实际标准已经达到每月460元。如此一来，失地村民在一次性缴纳了4.612万元（此为2008年标准）门槛费后，所享受的待遇还不如不用缴纳任何费用的城市低保户。这里所谓的门槛费，是根据该市城中村改造相关政策，针对已经达到退休年龄的失地村民制定一项政策，他们若想参加社保就得每人一次性补缴的那笔费用——包括10年的生活费、住院医疗费及13个月生活费标准的丧葬补助费。[7]这样的差别让失去土地的年老村民今后的生活陷入极大的困境，他们受年龄的限制无法继续工作，而那些微薄的养老保障金也根本不够他们在城市生存下去。

与此同时，没有达到退休年龄的失地村民，则在忧心医保“门槛费”。据了解，没有达到退休年龄的失地村民，由于此前基本养老费大都没有缴纳，他们就还得一次性补足医保的工龄部分。这样计算下来，平均每人要补缴3万元至7万元左右。而不少城中村居民因为难以承担这笔不小的费用，不得不放弃办理医保卡。这样他们就没有了任何医疗保障，无法与城镇居民相比。

三、武汉市城中村失地村民补偿安置措施制度的完善

（一）制定合理的拆迁补偿标准，实现社会公正和公平。

我们认为真正合理的拆迁补偿标准首先应当有一个合理的宅基地区位价格。因为现在这样简单地将宅基地区位价格的制定与该宅基地所在的城市区域的房屋均价联系起来是显失公平和不合理的，它没有给予真正需要补偿的失地村民以适当的、足以弥补其损失的补偿。从武汉市现行的宅基地区位价格标准来看，一类区和三类区每平方米的差价就达到了780元。当然，不同城区土地和房屋价值的现实也应该放入考虑范围之内，在照顾城市边缘失地村民利益的同时也要考虑到中心城区失地村民的利益。因此，宅基地区位价格还是应该按照城市区位划分等级，但是最高等级与最低等级之间的差额不应过大；并且，还可以在计算失地村民宅基地时对他们的实际住宅面积进行分级，那些位于城市边缘的、对土地和房屋的依赖程度高于市中心城中村的失地村民们的宅基地面积在超过一定坪数后应当可以享受更加优惠的区位价格计算标准。

其次，在拆迁标准的适用群体上需要考虑以下两方面问题：第一，城镇居民在城中村中购买土地或者房屋，但是户籍还是城镇户口的，可以让他们在补交了一定地价之后享受与失地村民一样的补偿待遇，这里所说的“补交地价”指的是补交购买宅基地时的价格与商品房价格的差价。如果采取这个办法，则需要平衡购买城中村土地或房屋时商品房价格和现在商品房价格之间的差距，我们认为，以购买城中村土地或房屋时的商品房价格为标准补偿会损害这些城镇居民的利益，因此应当取一个中间值，即近十年或者从购买土地的年份至今的房价的平均值；第二，在上世纪七八十年代就迁入城中村中承包土地耕种或者以其他方式谋生的周边村落的村民，这一类村民已经在城中村中居住近三十年，除了不属于该村村集体外，他们的生活与世居村民无异。对于这样的村民，应该给予他们与世居村民相同的待遇，而不应该有歧视和任何差别。

（二）提高拆迁补偿款计算标准，切实保障失地村民的生活。

从前面的现行拆迁补偿计算标准可以看出，目前的计算标准仍然沿用2004年的标准，但实际上，在2004到2010这6年间，全国的物价特别是房价已经上涨。这一点从上文中的房价对比就可以看出，2004年的房价与2010年的房价根本不可同日而语。因此，现在沿用的04年的补偿标准显然无法满足失地村民今后的生活需求。这就要求有关部门提高拆迁补偿款的计算标准，与平均物价标准保持一致，这样才能做到失地村民得到的补偿款能够真正地保障他们的生活。

（三）完善“村改居”的社会保障制度。

“村改居”是一项有关基层组织建设、集体土地被征用而归为国有、集体资产的股份制改革、集体不动产和村民宅基地以及住宅处理、村民农业户口转为非农业户口、农转非后村民的社保等问题的系统工程。

在这项系统工程中，关乎着工程成功与否的关键因素是“村改居”后失地村民的生活保障问题。因为“村改居”工程归根结底是为了改善人的生活，保障村民们的利益和今后的生活是它最重要的环节。而保障他们的利益和生活最有力的措施就是建立一个完善的“村改居”的社会保障制度。社会保障制度的重中之重是与失地村民们有切身利益关系的养老保险和医疗保险。但是现存制度中还存在着养老保障金和医疗保障金一次性缴纳过多和标准过低而导致无法真正达到保障效果的问题。

首先，已经达到退休年龄的失地村民加入城镇居民养老保险所必须自己缴纳的“门槛费”——10年的生活费、住院医疗费及13个月生活费标准的丧葬补助费共4.612万元（2008年的标准）——对于没有稳定收入且已经年迈的年老失地村民来说无疑是一笔很大的费用，如果他们缴不出这笔费用，获得养老保险就是空谈，这显然是把大多数贫困的、急需养老保险的失地村民们推向了更加困窘的境地，所以，这笔费用应当由失地村民所在的村集体为村民缴纳，它的资金来源则是在拆迁过程中获得的土地补偿费、安置费、村集体的经济收入及其他渠道，村集体如果觉得一次性缴纳很困难，也可以选择在村民加入社保以后逐月缴纳以减小负担。在医疗保障这方面也同时存在一次性缴纳的费用过高以至于很多失地村民无法负担而放弃加入医保体系。完善这一制度的办法就是降低所谓的“门槛费”，或者允许已经在城市找到工作的村民在加入医保后逐月缴纳。

其次，“村改居”中村民们的养老保险参照的标准是城镇居民最低生活保障金的110%，但如前文所述，城市的低保还要再加上水、电等其他补贴，实际上的低保金比村民到手的养老保险高。这对缴纳了高额“门槛费”村民来说是很不公平的。因此，应该也对“村改居”中办理养老保险的村民给予水、电、煤等各项补贴，真正达到城市低保的标准。

[1]李立勋.城中村的经济社会特征——以广州典型城中村为例[J].北京规划建设，2005，（3）.

[2]成得礼.对中国城中村发展问题的再思考——基于失地农民可持续再生计的角度[J].城市发展研究15卷，2008，（3）.

[3]张鹏.广州市城中村改造的土地经济学求解[J].广东土地科学，2009，（12）.

[4]国务院法制办公室.武汉市征用集体所有土地房屋拆迁办法[EB/OL].http://www.chinalaw.gov.cn,2004-07-15.

[5]新快报.城中村改造补偿标准遭质疑 周庆强称补偿应一视同仁[EB/OL].http://news.dichan.sina.com.cn/2009/12/04/93285.html,2009-12-04.

[6]位宇祥.武汉中心城区房价进万元时代 投资客身影频现[EB/OL].http://www.chinanews.com.cn/estate/estate-gdls/news/2010/04-15/2228178.shtml，2010-04-15.

[7]楚天都市报.同为江城居民，为何厚此薄彼[EB/OL].http://news.sina.com.cn/o/2010-01-15/063716936325s.shtm l，2010-01-15.

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A

1003-8477（2012）01-0053-03

陈小燕（1964—），女，湖北大学政法与公共管理学院教授。黄昭静（1987—），女，湖北大学2009级宪法学与行政法学硕士研究生。

武汉市社会科学基金项目“武汉市城中村改造的法律问题及对策”。项目编号：武社文（2009）3号

责任编辑 张晓予