论行政程序中的正当原则

秦鹏飞

（中国人民公安大学，北京100038）

论行政程序中的正当原则

秦鹏飞

（中国人民公安大学，北京100038）

法律的正当程序作为一条重要的法治观念与宪法原则，起源于英国的“自然正义”，光大在美国，传播于全球。注重程序公正日益成为现代法治国家共同的价值取向。在我国，由于受“重实体轻程序”观念的影响，程序意识相对落后，正当程序观念亦不发达。我国行政正当程序原则的应有之义包括公开、通知、听取意见、说明理由、回避、告知和禁止单方接触等原则。完善行政正当程序原则，才能使纠纷真正得以解决，从而实现实体公正。

法律程序；自然公正；程序正当

行政法的基本原则，是对行政法规范的精神实质的概括，体现着行政法的价值和目的。[1]在行政法众多的原则中，正当程序原则主要是围绕行政行为的作出而展开的。在我国大陆地区行政法学的研究中，行政行为占据了十分重要的地位，即便是行政行为的救济程序也是基于违法或者不适当的行为而设置的。可见，对行政行为的规制意义重大。秉持正当程序原则，对我国未来行政行为理论研究及实践具有重要意义。

一、国外正当程序原则的渊源

（一）英国

程序正义观念起源于英国。英国的1215年《大宪章》规定：“自由民非依国法而受其同辈之合法审判者，不得逮捕、禁锢、剥夺其财产、逐出于国外，或加以任何伤害。”这项规定在英国作为最重要的司法审查原则，是一项普通法上的原则，也就是说，除非制定法另有规定，否则任何行政行为均应遵守这一原则。所以它是英国行政法上最基本的程序原则。

自然公正有两个主要的原则：第一，任何人不得做自己案件的法官，这一要求又被单独称为反对偏私的原则；第二，任何人的合法权益受到不利影响时，必须由一个没有偏私的行政官员作出判断，若不具资格而参与决定，则该决定无效。因而哪些因素构成偏私对何为“公正法官”至关重要。综合英国判例，主要包括以下因素：家庭关系、组织成员、个人好恶、个人对问题的态度。

（二）美国

《美国宪法修正案》第5条针对美国联邦政府，第14条针对州政府，分别以同样的用语规定：“非经法定法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。”这就是最负盛名的“正当法律程序”条款。虽然对正当法律程序作出准确的、完美的和最终的解释是不可能的，即使最高法院亦不愿对此作出唯一明确的定义。[2]

受正当法律程序保障的“自由”，依美国最高法院的解释，“不仅指免除对肉体的约束，而且指个人有权签订契约，有权从事任何一种普遍谋生的职业；有权获得有用的知识；结婚、建立家庭和抚养孩子；受自己良心的支配崇拜上帝以及普遍地享有历来被认为是自由人和平等地追求幸福所必不可少的那些特权”。[3]

二、我国正当程序原则的应有之义

（一）公开

公开是一项非常重要的程序制度，因为“阳光是最好的防腐剂”，暗箱操作是产生腐败的温床。公开还是其他程序制度的前提条件，没有公开，就谈不上参与或听取意见等，所以公开又是一项最基础的程序要求。公开主要包括政府文件公开、行政机关办事制度公开、结果公开。公开政府文件，让老百姓能够查阅或得到政府文件，是执行文件的前提和基础。

（二）通知

从对现代政府公开、透明的要求来看，程序活动过程应当对当事人、利害关系人及社会公开进行，并告知保障其参与机会。除涉及个人隐私、商业秘密或国家秘密外，一般情况下均需通知告诉。“没有事先通知其利益有可能因政府的决定而受到影响的人，一切其他程序权利便都可能毫无价值。”[4]这是当事人程序上知情权的一个方面。

通知能够当场或当面的，应当当场或当面。如《行政许可法》第23条规定，申请人提出行政许可申请，但申请事项依法不需要取得行政许可的，应当及时告知申请人不受理；申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当及时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请。不能当场或当面通知的，须采用其他形式，主要包括：直接送达、邮寄送达、留置送达、通知或公告等形式。

（三）听取意见

听取意见的主体是行政机关，因而其首先是对行政机关做事的程序要求；但从另一方面，即从人民群众的角度来讲，它又是一种民主参与。这种民主参与，既包括正式听取意见的形式，如听证会，也包括非正式听取意见的程序，如座谈会、论证会、讨论会，书面收集群众的意见或建议等形式。听取意见已被越来越多的立法所采用，成为行政机关办事最普遍的一种程序。除了法律规定外，不少法规、规章也先后规定听取意见或听证会制度。显然，听取意见程序已经逐渐变成行政机关作出决定前的普遍程序。

（四）说明理由

但凡作出影响相对人权利义务的决定，行政机关都应当说明理由。行政决定的过程必须是理性推论过程。充分合法的决定应有最低限度数量的证据作为支持。理性是现代行政法对行政的要求，政府、行政机关不应该做出也无权做出毫无理由的事情，既然是有理由的，当然应当公开予以说明。说明理由虽是一个单独的程序要求，但因其是行政机关对听取来的意见的一个反馈，故在某种程度上也是公开原则的体现，涉及的也是公民的知情权。通过行政机关对理由的说明，可以帮助相对人或其他组织、国家机关监督行政机关，判断其听取意见的程序是否流于形式。所以，说明理由一定要将理由说得明确、充分，包括作出决定的法律依据、事实依据以及相关证据等。

（五）回避

回避原本是一项司法制度，指任何人不能成为审理自己案件的法官。把司法上的回避制度运用到行政程序上来，是现代法治的一大发展。如上所述，这也是自然公正或正当程序的一项基本要求。行政主体应当保持中立，公正无私且不怀偏见。回避分为公务员自行回避、当事人申请回避、行政机关决定某一公务员回避三种。当然，前两种情形，决定是否回避的也是行政机关，但如果公务员或当事人没有申请回避，行政机关也可根据具体情况直接决定回避。

（六）告知

告知，我国台湾地区也称告示，两种名称放在一起，能把告知的形式和实质描述出来。告知指行政机关告诉当事人他所享有的权利。1996年颁布的《行政处罚法》关于行政处罚决定书的规定（第39条）中，有一项是要求处罚决定书要载明“不服行政机关处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”。也就是说，行政机关处罚决定中的“告知”更为具体，不仅仅是享有可以复议、诉讼的权利，而且在多长的期间、向哪个机关申请复议、向哪个法院提起行政诉讼都要告诉清楚。

《行政复议法》第18条规定了一种便民的告知：对依照本法第15条第1款的规定，属于其他行政复议机关受理的行政复议申请，应当自接到该行政复议申请起七日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。出于方便当事人的这种做法多伴随着告知，《行政许可法》第32条规定的告知也属于这一种：申请人提出的行政许可申请，申请事项依法不需要取得行政许可的，行政机关“应当及时告知申请人不受理”；申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，行政机关应当及时作出不予受理的决定，“并告知申请人向有关行政机关申请”。

（七）禁止单方接触原则

禁止单方接触原则，是指裁决人员不与双方当事人中的任何一方私下接触，因为私下的接触，无法杜绝腐败和贿赂，也不能防止产生成见、偏私。如果接触当事人，就应该在同一时间、同一场合与双方当事人接触——就如同司法活动中，审判人员只应该在开庭时与双方会面、提交证据、质证、听取各方当事人的意见等。

“禁止单方接触”本是司法原则，因为司法权是一种裁判权，裁判势必面对双方当事人。为了司法的公正，禁止裁判者单方接触当事人，以避免裁判者先入为主，对当事人有偏见，以至于作出不公正的裁判。近年来，司法公正已经是全社会的话题，禁止单方接触原则在司法领域的重要性已经为人们所认识。

三、结语

正当的法律程序是权利平等的前提，是权力制衡的机制，是解纷效率的保证。正当合理的法律程序总是能够使纠纷及时、有效、公正、合理地得以解决。相反，偏私或不合理的法律程序往往使纠纷的解决出现这样的情况：当事人在程序过程中就感到有不公正因素；当事人在程序过程中尚未消除暴力的直接冲突；当事人为纠纷的解决花费了不必要的或过高的诉讼成本；当事人在处理结果面前仍有遗留的纠纷或由处理结果引起新的冲突和矛盾。因此，正当合理的法律程序能够保证纠纷真正得到解决，从而实现实体公正。

[1]张树义.行政法学新论[M].北京:时事出版社，1991：48.

[2][美]爱德华·S·库文,派尔逊.美国宪法释义[M].北京:华夏出版社，19 89：230.

[3]Meyer V.State of Nebraska.1923,262US.390.

[4][美]欧内斯特·盖尔霍恩.行政法和行政程序概要[M].北京:中国社会科学出版社，1996:133.

D912.1

A

1673―2391(2012)03―0142―02

2011—12—16

秦鹏飞，男，中国人民公安大学。

中国人民公安大学校级课题，课题编号：11SKS003。

【责任编校：江 流】