略论群体性事件中的比例原则——从加州大学戴维斯分校“辣椒水事件”说起

姜田龙

（中共大连市委党校 应急管理教研室，辽宁 大连116013）

略论群体性事件中的比例原则
——从加州大学戴维斯分校“辣椒水事件”说起

姜田龙

（中共大连市委党校 应急管理教研室，辽宁 大连116013）

美国加州大学戴维斯分校的“辣椒水事件”持续发酵，校警对该起群体性事件的处置违反行政法上的比例原则。处置群体性事件应遵守比例原则，比例原则包含妥当性、必要性、均衡性三个要素，比例原则的审查和适用有其自身的程式安排。在实践中，比例原则要求处置群体性事件应坚持合法性原则和谦抑性原则。

辣椒水事件；群体性事件；比例原则

一、“辣椒水事件”概述

2011年11月18日，美国加州大学戴维斯分校部分学生在校内一处开放场地示威，声援兄弟院校——加州大学伯克利分校的“占领华尔街”校园活动。几名校警在反复要求他们离开没有得到回应的情况下，打开辣椒水喷雾，向学生喷射橘红色辣椒水。11月19日，加州大学戴维斯分校部分教职员工和学生抗议校警用辣椒水喷雾驱散声援“占领华尔街”运动的学生，要求校长辞职。一时间，包括《纽约时报》在内的媒体及人群对警察进行谴责和抗议的声音不绝于耳。[1]两名涉事警员和校警总监分别于11月20日和21日被勒令停职；11月21日，校长琳达当众向学生和教师道歉，她还邀请尤娄县地方检察官办公室对警察使用武力事件进行调查；11月27日，加州大学戴维斯分校授权全部由校外人士组成的调查人员可以不受限制地接触和查阅所有雇员、目击者、相关文件、视频、照片和其他证据，实施调查；12月3日，加州大学基金会也发表决议，对警察过度使用武力行为进行谴责；12月5日，加州大学校长马克任命由前加利福尼亚州最高法院法官克鲁泽担任组长的12人特别工作组对该事件开展全面调查。

人们对警察行为严重不满的一个重要原因是警察向学生喷射辣椒水的行为有违反比例原则之嫌。也就是说，比例原则要求政府在行使权力时，不能超过一定限度而对公民正当合法权益造成损害，即使其行为目的是为了维护社会的正常秩序。在应对群体性事件过程中，行政行为是否符合比例原则的要求，对于事件的成功解决和社会秩序的迅速恢复往往起着重要作用。因此，对比例原则的法律渊源、构成要素、审查程式和处置群体性事件应注意的问题进行探讨具有现实意义。

二、比例原则在与处理群体性事件有关法律中的体现

“德国是比例原则的母国……在我国，有学者将其称之为‘合理性原则’、‘平衡原则’或者‘相适应原则’，多数则译作‘比例原则’。”[2]除德国外，世界许多国家和地区，如美国、日本、我国台湾、西班牙、意大利、英国、澳大利亚、欧盟等国家和地区也通过吸纳和落实比例原则的合理内容来对行政机关的行为进行规制。与此同时，我国越来越多的法律规范已对比例原则的要素作出规定，其中与处置群体性事件相关的主要有《行政处罚法》（1996）、《突发事件应对法》（2007）和《行政强制法》（2011）等。此外，还有很多法规、规章和内部文件也体现了比例原则对行政主体的实体性要求。[3]

《行政处罚法》第4条第2款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”这一条款被认为是我国行政立法对比例原则的承认和确立，具有重要意义。《突发事件应对法》第11条第1款指出：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”这一法律规范明确提及“相适应”、“最大程度地保护”等表述和安排，被普遍视为继《行政处罚法》后对比例原则的进一步阐述和充实，也是各级政府应对突发事件时应贯彻比例原则的直接法律根据。《行政强制法》第5条则要求“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”。该条款集中揭示了比例原则中的妥当性和必要性要求，直接对行政主体的行政强制行为加以规制。

有的学者认为《集会游行示威法》第27条的规定也包含比例原则中的因素，[4]笔者不敢苟同。该条规定如下：对于违法的集会、游行、示威，人民警察应当予以制止；不听制止的，有权命令解散；拒不解散的，依照国家有关规定决定采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。首先，从规制对象上看，其所指向的是“违法的集会、游行、示威”，而非比例原则所要约束的行政行为；其次，从内容上看，其重在强调警察有效制止和解散违法的集会、游行、示威以及为此可采取的手段和措施，而非强调行政行为的妥当和必要；最后，从性质上看，该条规定应属于授权性规范，即授予警察处置某种不当社会行为的法律权力，而非比例原则对行政机关和人员提出要求的义务性规范。

三、比例原则的构成要素

通说认为，比例原则应包括三个构成要素，即妥当性原则、必要性原则和均衡性原则。

妥当性原则又称适当性或妥适性原则，是指行政机关在从事行政行为过程中必须有利于实现所要达致的目标。具体而言，就是要求所采取的行政手段或措施必须与所追求的法定目的相一致。也就是说，行政机关采取的行动必须能够达到合法的目的，至少要有助于目的之实现。德国联邦宪法法院在对这一原则的认定上采用最低限度标准，即只要手段不是完全或者全然不适合，就不违反妥当性原则。[5]

必要性原则又称最小侵害原则或最温和手段原则，是指行政机关在追求行政行为的目的过程中必须选择和适用对行为对象侵害最小的方式和手段。一般认为其包括三个要素：一是存在选择的可能性，即有多个可达致行政目标的手段存在以供取舍；二是具有相同的有效性，即被选择的手段不会对目标的实现有不良影响；三是最小侵害性，即被适用的手段必须对行为对象利益的负面影响效果最小。[6]

均衡性原则又称（狭义）比例性原则或法益相称性原则，是指行政主体实施的行政行为所实现的目的与其所引发的对公民权利的影响和限制，应该保持一种比例关系或相称。它要求将行政行为所追求的公共利益与其所导致的对个人合法权益的侵害放在天平两端进行比较。“行政机关在行使行政权时，应当将行政权对公民造成的可能损害与实现法定目的可能获得的利益之间进行权衡，只有在损害小于利益时才可采取；否则，就不能采取。”[7]

以上三个构成要素均是行政行为是否符合比例原则的必要条件，缺一不可。即某个行政行为对上述任何一个要素的违反都将使得该行政行为的合法性受到质疑和挑战，其法律效力自然会大打折扣，甚至会造成严重的负面影响，尤其是在处置群体性事件过程中，更应该注意对比例原则的把握和尊重。

四、比例原则的审查程式

审查某个行政行为是否符合比例原则，理论界至少有三种观点。传统观点认为，对于比例原则的审查，应该按照固定顺序来进行，首先应该审查妥当性，其次审查必要性，最后审查均衡性。只有符合了上一层次要素的要求，才能进行下一层次要素的审查，该立论以德国学者沃尔夫斯为代表。第二种观点认为，应彻底打破这种层次性的区分，将其作为一个宽泛的、整体的利益衡量和判断标准，该主张以德国学者贝特曼为代表。第三种观点认为，虽然这种层次分析和判断很好，但不应无原则地固守，在具体案例中可以打破这种层次架构，该论点以我国台湾学者黄铭辉为代表。比较而言，传统审查模式既全面兼顾了三个构成要素的本身特质和要求，又很好地平衡了各要素之间的关系，同时抓住了比例原则的核心，且审查过程简洁明了，具有很强的操作性，对实践问题的解决应具有更强的指导意义。

以美校警向学生喷辣椒水事件为例，判断警察的行为是否符合比例原则，应依次对其行为的妥当性、必要性和均衡性进行审查。

首先，妥当性审查重在确定向学生喷辣椒水是否符合有助于目标实现的手段。在本案中，警察的目的是解散连日来在校园内安营扎寨的学生抗议者，以恢复校园正常的学习和生活秩序。警察在口头劝阻无效的情况下，使用包括喷辣椒水等强制行为在内的手段来驱赶、逼迫学生停止抗议示威，可以视为其具有追求恢复校园秩序的目的。因此，从此意义上而言，该行为并不违反妥当性的要求。

其次，必要性审查要求警察的行为在有助于目标实现的前提下，该手段必须对行政相对人侵害最小。一般认为，对财产权的侵害小于对人身权的侵害；负担性行政措施的侵害小于禁止性行政措施的侵害。在本案中，相对于以暴力手段向学生喷辣椒水等行为，校警至少可以采用为学生的抗议活动划定固定地点、要求抗议者不得影响校园正常秩序、挪走或拆除抗议者的营帐等相对温和、不侵犯抗议者人身权利的手段来确保校园秩序。因此，警察的行为应视为直接违反了必要性的要求。

最后，均衡性审查强调行政手段对相对人权益的损害必须小于该行政目的所实现的社会公共利益，不能超过这一限度。在本案中，校警使用暴力手段的根本目的是维护和恢复校园内部的正常秩序，而其向抗议者喷辣椒水等暴力行为却造成了多重后果，既有对抗议者本人的人身伤害（有两名学生到医院接受治疗），这应属于公民健康和生命权的范畴；也有对美国宪法所保护的合法集会权利的干涉和侵犯，这应属于公民政治权利的范畴。因此，校警向学生喷辣椒水的行为所导致的对抗议者本人身心权益和宪法权利的侵蚀，与其所要实现的恢复校园秩序目标相比，前者显然要重于后者，尤其是在抗议者的行为没有对其他人的人身和法定权利造成严重影响的情况下。从此意义上讲，校警的行为很难说符合均衡性原则的要求。

五、比例原则在处置群体性事件中的运用

当前，群体性事件具有数量多、增长快、参与者以弱势群体为主、发生领域较为广泛等特点，[8]这些都对行政机关及时、合法、有效、恰当地应对群体性事件提出了更高的要求，而能否严格按照比例原则加以处置，直接决定该行政行为是否合法与恰当。具体而言，比例性原则要求行政机关在处理群体性事件过程中至少要做到以下两点：

第一，在应对群体性事件的观念上，要坚持依法应对原则。2011年3月10日，吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告中明确指出：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这是我国社会主义法治建设的必然要求，各级政府及部门必须在宪法和法律范围内行使各项职权，包括对群体性事件的应对和处置。坚持依法应对原则，一要职权合法，即在法律法规授权范围内行使权力，不存在超越与滥用职权行为。二要处理合法，即按照法律的规定对行为人和组织加以处罚，不存在轻行为重罚、重行为轻罚等不当处理现象。三要程序合法，即按照法定程序加以处理，不存在遗漏程序或程序瑕疵问题。比例原则作为我国处置群体性事件的一项法律基本原则，只要行政机关严格依法办事，其自然会得到遵守和贯彻。

第二，在应对群体性事件的手段选择和适用上，要坚持谦抑性原则。谦抑性原则来源于刑法，是指用最少量的刑罚取得最大的刑罚效果。这里的谦抑性原则则是指在采用处置手段时，要坚持采用对行政相对人各方面权利损害最小的方式。在实践中，对事件的平息，能够口头劝离和疏导的，就不采用强制方式；能不动用警力的，就不动用警力；即使动用警力，也要避免滥用警械和警具。对责任人的处理，要在依法处理的前提下，坚持只对主要人员进行处理，避免打击面过宽；可口头教育的，就不宜进行经济处罚；可经济处罚的，就不宜限制人身自由；可予以行政处罚的，就不需要加以刑事处罚。从这个意义上说，在实际工作中坚持谦抑性原则是比例原则中必要性和均衡性要素的直接要求和根本保证。

群体性事件迅速、有效地平息和处置，需要多个职能部门发挥作用，也需要多种要素介入其中。无论如何，比例原则都将对参与其中的各个行政主体和要素发挥指导与制约作用。

[1]韩梁.美校警辣椒水对付声援“占领华尔街”运动学生[N].北京晨报,2011-11-21(A17).

[2]李辉.论比例原则的发展及其本质[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2011(4):38.

[3][4][6]蒋红珍.论比例原则:政府规制工具选择的司法评价[M].北京:法律出版社,2011:26-27,27,41.

[5][7]冯志华.论行政法的比例原则——从“钓鱼执法”事件说起[J].池州学院学报,2011(2):30,31.

[8]詹祖亮,尹合远.群体性突发事件的特点及其处置原则初探[J].法制与社会,2011(7):181.

D912.1

A

1673―2391(2012)03―0137―03

2011—12—19

姜田龙，男，辽宁庄河人，中共大连市委党校应急管理教研室。

【责任编校：江 流】