制约我国服务型政府建设的行政因素探析

2012-04-12董帅

湖北警官学院学报 2012年3期

关键词：服务型公共服务行政

董帅

（南京工业大学法律与行政学院，江苏南京211816）

制约我国服务型政府建设的行政因素探析

董帅

（南京工业大学法律与行政学院，江苏南京211816）

党的十七大报告明确指出，建设服务型政府是加快行政管理体制改革的重要举措，强调要以公共服务作为政府职责体系整合的核心内容。但在我国服务型政府的建设过程中，政府的公共服务性尚未完全体现，政府职能的转变还没有取得根本性突破。当前，政府行政管理在行政文化、服务体制、服务主体、公务员队伍建设、政府考核及责任机制等方面存在的一系列问题影响着我国服务型政府的建设。

政府；行政；服务型政府；因素

自上世纪90年代以来，北京、上海、南京、重庆等地方政府率先提出了建设服务型政府的目标；之后，各地方政府纷纷效仿，展开了一场自下而上的政府改革运动。我国所建设的服务型政府，是我国社会转型的内在要求。构建服务型政府，在很大程度上讲，政府起着决定性的作用。当前，政府在整个服务型政府的建设过程中存在着一系列问题，严重影响和制约了我国服务型政府的建设进程。

一、行政文化的转型不彻底

建设服务型政府是在“公共服务”的理念指导下对政府进行变革，是一项复杂而庞大的系统工程。目前，我国服务型政府的建设正从理论探讨逐步向实务推进，虽然在实务操作层面上已经探索了二十几年，却始终没有大的突破，问题就出在观念意识层面。现在迫切需要的是在观念上有一个大的转变。[1]当前，受封建专制传统的遗毒和计划体制管理惯性的影响，官本位文化及政府主导社会的思想阻碍着政府服务意识的确立，服务行政理念尚未真正形成。

“官本位”思想是中国几千年封建社会等级制度和官员特权制度所形成的一种特殊现象。“官本位”就是将当官作为衡量一个人成就和贡献的最主要标准，甚至作为其身份和社会地位的象征。“官本位”的观念使政府官员受到社会持续的尊崇和羡慕，无形中使他们怀有强烈的优越感和高高在上的意识，这种意识严重阻碍了政府人员树立以公民为中心的服务理念。自新中国成立以来，人们在理论上成为了国家的主人，但在现实生活中，仍然是“当官的是主人，老百姓是仆人”，公民主人意识难以树立。[2]

政府主导社会的思想是计划经济体制下形成的政府事事大包大揽，强调管制和干预的管制型政府指导思想。计划经济体制时代，政府在社会公共资源的配置中享有绝对的支配地位，自然形成了政府在社会中的主导地位和公共权力无所不在、无所不能的假象。[3]即使处在经济转型期的今天，“政府万能”的观念依然根深蒂固，许多领导干部将服务型政府误认为政府管制。在社会主义市场经济发展过程中，政府需要发挥好管理和主导作用，以促进市场的发育和成长，但是这里的“管”是为了“服务”而管，而非为“管制”而管。这些不正确的意识和观念，严重阻碍了我国服务型政府建设的顺利展开。因此，只有转变传统行政文化观念，逐步完成从“官本位”到“民本位”，从“管制行政”到“服务行政”的思想转变，才能从根本上克服服务型政府建设中存在的弊端。

二、政府服务体制亟待创新

我国的行政管理体制脱胎于计划经济体制，在实行社会主义市场经济的今天弊端百露。改革开放以后，经过了几次机构改革，特别是近年来的大部制改革，使体制方面的问题得到较大的改进，但是深层次的问题还是没有得到根本解决。从当前的实际情况来看，服务型政府建设的诸多问题还是根源于体制方面。比如，现在财政支出的投入有些不属于公共产品的范畴，像对竞争性、赢利性行业国有企业的投入，本应纳入市场运作，不该占用公共资源，但由于多年计划经济的惯性，政府想在短期内从庞大的国有企业中抽身是非常困难的。计划体制的惯性正阻碍着服务体制的构建，使政府和财政无法良性运转，政府难以提供优质、公平的公共服务。

建设服务型政府就是要对传统政府进行一次根本性的转型，这个转型势必需要进行体制的革新。因为现代服务型政府最重要的工作是制度安排和制度供给。从各地的实践来看，在简化办事程序、提供便民服务方面都取得了较大改进，但在体制创新、观念更新和制度供给方面仍有许多不足。比如，许多地方政府只是实行简单的政务公开、公示和听证办法，并且这些办法也没有制度化；还有的政府说重大事项要公示，重要决策要开听证会和专家论证会，但是哪些可以算“重大”和“重要”却没有作具体的说明，从而导致政府的随意决断，公民只能被动受命。服务型政府的核心应该是以公民为中心，政府应依公民的意志而行动。政府公共产品和服务的供给内涵应由公民的需求来决定，政府政策变迁方向及执行成效应由公民的评价来决定。只有着力于这些方面的制度建设，才抓住了服务型政府建设的根本。

三、公共服务市场化与社会化程度较低，服务主体单一

受传统计划经济体制的影响，政府作为公共利益的代表一直被视作控制经济社会的唯一主体。长期以来，在提供公共产品方面渐渐形成了许多体制性问题，政府成为公共产品的唯一提供者。所有社会公共产品，不论营利性公共产品还是非营利性公共产品的供给，全部由政府来承担，这种状况使政府承受着巨大的财政负担。此外，随着收入水平的提高，民众获得各种公共服务的愿望也在大大增强，社会成员的整个需求结构也在不断变化，已从基本生存的公共需要转变为全面发展的公共需要。人民群众的社会公共需求呈快速增长之势，对我国政府的公共服务职能提出了更高的要求。日益扩大的公共服务需求与严重不足的公共服务供给形成矛盾。

在市场经济高速发展的今天，公共利益已成为政府、社会公众和市场的共同需求。因此，它需要各类主体通过参与分工与合作来共同维护，而不再是单单依靠政府。非公有产权组织在法律和基本制度的规范下，通过政府引导和市场运作同样可以实现公共利益。可以说，公共管理无论在范围还是参与主体方面都具有广泛的社会性。[4]同样，在服务型政府下提供公共服务的主体也绝非政府一家，其他非政府公共组织、社区、公民个人甚至企业等在一定的制度安排下，也可以成为公共管理的主体。而且越来越多的事实证明，很多公共管理与服务交给非政府组织去做比由政府亲自来做效率更高、质量更好。由此，按照服务型政府的理念可以实现公共服务主体的多元化。[5]然而，我国许多地方政府公共服务市场化与社会化程度较低，政府不能充分利用市场和社会的力量来提高公共服务效率、降低相应成本，相关民间配套服务机构及其功能尚未得以建立和完善。这不仅削弱了社会的自我管理功能，也降低了政府的公共服务效率，抬高了服务成本，从而导致政府的公共服务供给能力低下。[6]因此，为了更好地满足民众对公共服务的需求，政府通过整合、引导社会公共组织和民间力量参与到社会公共服务中，建立多元化的公共产品提供体系势在必行。

四、高素质的服务型公务员队伍尚未建立

政府是国家管理公共事务的组织结构形式，公务员则是这一组织结构中最为活跃的因素，其在整个政府的运行中发挥着决策、组织、协调等重要作用，是政府各项职能的具体执行者。可以说，公务员的政治素质、服务意识和业务水平对政府的服务水平起着直接的决定作用。服务型政府的最终建成离不开一支政治坚定、业务精通、作风优良的高素质服务型公务员队伍。[7]

由于各种原因，我国公务员队伍的素质与服务型政府的要求还有明显的差距，有待提高。[8]

一是思想认识不到位，服务意识淡薄。许多公务员对建设服务型政府认识不到位，思想狭隘，缺乏整体意识，考虑个人问题多，考虑工作少。他们认为服务型政府建设只是政府自身的改革，与其他人没多大关系，上级怎么安排，下面就怎么干，甚至有人对服务型政府的建设产生懈怠或抵触心理。还有不少公务员仍然存在“官本位”思想，他们“官念”极重，法治意识淡薄，视手中的权力为私有财产，滥用权力，以权压法。遇到问题，不是依据法律法规来解决，而是运用所谓的内部规定、文件，以行政手段解决问题。

二是业务素质不高，水平参差不齐。市场经济条件下，竞争异常激烈，特别是我国加入世贸组织以后，面对全球化进程，不论是在监管方面还是在服务方面都对我们的公务员队伍提出了更高的要求。要做到为人民提供规范高质的服务，就必须具备较高的专业素质。然而在实践中，有相当数量的公务员文化水平偏低，学历层次不高，缺乏对相关专业技能的掌握和运用。比如，在许多地方政府，熟悉公共管理、经济管理、法律和外语等专业人才大量缺乏。公务员自身对市场运行机制和经济法律知识都没有深入的了解，也就谈不上有效的监管和政策的执行。这种现状难以适应新形势发展的需要，影响了地方政府管理能力和公共服务水平。因此，公务员的业务素质亟需提升，否则，公共服务的质量和效率将很难有根本性的改观，最终制约服务型政府的建设。

五、政府绩效考核制度不健全

政府绩效考核的基本原则是政府行为的效果是否得到社会最广大人民的认可与肯定，要以“人民满意不满意，人民答应不答应，人民赞成不赞成”为准则来考核政府行为。公民应当成为考核政府绩效的主体，让更多的公众参与政府绩效评估。[9]然而，我国目前并没有建立起科学的政府服务绩效考核机制，实践中，在考核主体、内容、程序等方面仍存在许多问题。考核主体单一，多以官方为主，大都是行政机关内部上级对下级的考核，社会公众对政府以及政府内部之间相互考评的参与度不够，因而考核的公正性和客观性难以保证；考核内容不全面，特别是在地方政府中，常常是以GDP论绩效，以经济增长率为考核指标，重效率轻公平，忽视民主、民生等多方面的考核因素；考核程序不规范，许多地方政府领导和公务员的绩效考核基本上是上级说了算，考核时往往是凭经验、凭印象甚至是凭“指示”，而没有事前准确的数据和科学的分析作支撑，考核结果只能是流于形式。[10]此外，由于我国地域广博，各地情况差异显著，政府职能部门工作任务和实现目标的手段明显不同，导致政府绩效考核的客体不明晰，考核指标各异，没有形成统一的绩效考核标准。

如果没有科学健全的绩效考核制度，服务型政府的创建就很难从实际出发切实做起，因此，要科学全面地确定政府绩效考核的内容和指标体系。一方面要以公众的满意程度作为政府绩效考核的主要指标和根本价值导向，提升政府绩效考核的公众参与度；另一方面要把实现地区整体发展目标、公共服务水平、和谐稳定等多元因素作为考核内容，通过全面、系统、科学的分析，以作出客观综合的考评。[11]

六、政府责任机制不完善

当前，我国政府尚未建立起完善的责任追究机制，因此，在政府作出行政行为时难以保证其适当行政。实践中，政府屡屡出现缺位、错位、越位以及行政不到位的问题，严重影响我国经济的健康快速发展和社会的稳定。究其原因，一方面，行政责任基本制度不健全。比如重大决策责任追究制、责任型引咎辞职制等存在空白，这些制度的缺失在今年温州动车事故的发生及处理中都有所显现，急需进一步建立和完善。另一方面，现有的行政责任制度尚存缺陷。有些制度只作原则上的规定，实践中不具可操作性；有些制度本身存在明显漏洞。[12]比如一些法律规定禁止公务员从事某一活动，但对他们违反此规定如何进行处理却没有作相应规定，是为“没有牙的老虎”。

从具体责任制度来看，在政治责任方面，政府官员承担的责任尚没有一套完善的制度加以规制，通常是接受领导批评，向上级做自我检讨，或是被免职等行政处分。在法律责任方面，现有的法律法规，如《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等对行政责任尚缺乏全面而具体的规定，无法实现行政违法行为与行政责任的完全对应，难以有效落实。比如，现实中抽象行政行为对组织、公民都有不可忽视的影响，而《行政诉讼法》却将行政机关抽象行政行为的责任排除在外，只对其作出具体行政行为的责任予以规定。在行政职务责任方面，各级政府及其职能部门之间、工作人员之间尚未建立起明确、统一、权责一致的工作责任制度，导致一些行政违法行为发生时因行政责任主体模糊不清而无法追究其责任。[13]因此，应该从制度上明确政府应该做什么、不该做什么，同时，也应该对政府出现失职、越位以及行政不到位时需要承担怎样的责任加以明确，建立科学完善的政府责任追究机制。唯有如此才能对政府进行有效监督，促使其各职能部门及工作人员及时发现并纠正错误，为政府适当行政提供制度保证，从而推动“管制型”政府向“服务型”政府转变。

综上，政府在整个服务型政府的建设中具有决定性的地位和作用。政府自身在其文化思想、人员队伍建设和相关机制、制度建设方面仍存在许多不可忽视的问题，倘若这些问题得不到及时妥善的解决，势必损害政府在人民心中的形象和地位，妨碍其自身的建设和发展，最终将从根本上影响服务型政府建设的进程。

[1]霍丽丽,周剑娜.我国服务型政府建设中存在的问题及根源探析[J].哈尔滨市委党校学报，2008(2):57.

[2]吴玉宗.服务型政府建设[M].北京：经济日报出版社,2007:113.

[3]周鹤.论政府法治化是服务型政府建设的根本路径[D].长春:吉林大学,2008:51.

[4]高尚全.完善公共服务体系,加快服务型政府建设[J].中国改革,2007(12):18.

[5]井敏.构建服务型政府:理论与实践[M].北京:北京大学出版社,2006:4.

[6]汤洁.建设地方服务型政府的问题及对策[J].新西部,2008(8):111.

[7]岳世平.我国服务型政府建设的制度障碍分析[J].党政干部学刊,2008(9):53.

[8]连志慧.论服务型政府的建构[D].北京:中共中央党校,2009:65.

[9]周鹤.论政府法治化是服务型政府建设的根本路径[D].长春:吉林大学,2008:52.

[10]连志慧.论服务型政府的建构[D].北京:中共中央党校,2009:72.

[11]孙选中.服务型政府及其服务行政机制研究[D].北京:中国政法大学,2008:148.