湖南巨灾保险中政策性保险与商业性保险融合问题探讨

王 剑

（湖南大众传媒学院，湖南 长沙 410100）

自然灾害是不可避免的，且造成的损失是巨大的，所带来的影响短时间难以消除。2011年，我国因自然灾害造成全国4.3亿人次受灾，1126人死亡（含失踪112人），939.4万人次紧急转移安置；农作物受灾面积3247.1万公顷，其中绝收289.2万公顷；房屋倒塌93.5万间，损坏331.1万间；直接经济损失达到了3096.4亿元。湖南的自然灾害种类繁多，出现过的有洪灾、冰灾、干旱、冰雹等。最近几年，特别以2008年的冰灾影响最为严重，造成的损失也最大。仅仅湖南郴州市冰灾就造成直接经济损失173亿4900万元，95%工业企业停电停产，70%矿井被冰雪淹没，15万2000公顷的农作物受灾，16万4900只牲畜死亡，1万1923间厂房民居倒塌。湖南是我国政策性农业保险的试点省份之一，巨灾保险的建立，能减少自然灾害带来的损失。

1 湖南巨灾保险的现状

当前，我国巨灾保险主要分为以下几个方面。一是政策性农业保险。湖南省农业保险目前主要由中国人民保险公司湖南分公司和中华保险湖南分公司两家公司开展，其保费收入主要来源于两个方面：其中主要来源于中央的财政补贴和地方政府的配套补贴，占保费的80%，另外来源于农户的自愿投保，农民自愿投保所交纳的保费占交纳保费的20%。二是个人保险，包括个人人身保险和个人财产保险。其中个人人身保险大部分对自然灾害给人身健康和生命带来的损失都属于理赔范围。部分财产保险可以通过约定由保险公司对投保人的财产在自然灾害中的损失进行赔偿。三是大型项目的保险。大型项目保险中可以在再保险时约定对地震、洪水等自然灾害进行承保。在2008年湖南冰灾中，人保财险、平安产险、太平洋产险、长安保险共同赔付国家电网湖南电力公司7.0285亿元，在一定程度上缓解了自然灾害带来的损失。

湖南省的巨灾保险在自然灾害之后减少人民群众损失时起到了很大的作用，但是，仍然存在着一些问题。首先，巨灾保险尚属于摸着石头过河，处于无章可循的困境中。目前，不但我国《保险法》对巨灾害保险没有相关规定，连与之相关的行政法规都没有制定。巨灾保险所需要的保险公司实力强大，而且要求政府财政予以补贴，其保险合同的约定和理赔制度的建立，与普通的保险应当是有所不同的，这些行为必须要有法律法规的规定才能让巨灾保险走上正轨。其次，政府角色的欠缺。政府机构的职能转变尚未完全到位。巨灾保险不单纯属于一种保险产品，还应当属于一种公共产品。政府应当为投保人、保险公司扫除障碍，通过引导，让有承保能力的保险公司开展巨灾保险。但是，目前，仅有农业保险中有政策性支持和资金补贴，其范围也相对较小，影响力有限。对于其他方面的巨灾保险，没有政策扶持和资金补贴，保险公司也因为巨灾保险理赔数额巨大不愿意开展这项业务。另外，巨灾保险参保率尚待提高。我国人民群众的保险意识普遍较弱，尤其是农业保险所面临的客户群体都是农民，可能世世代代都是一种自给自足的生产模式，“谋事在人，成事在天”是大部分人的想法，对自然灾害所带来的影响消除意识不强，在自然灾害面前以消极的态度处理。

2 发达国家巨灾保险状况

（1）发达国家的巨灾保险的立法较完善。西方发达国家的防灾意识较强，对巨灾保险也尤为重视，很多国家立法将巨灾保险作为强制保险。1956年，美国国会通过《联邦洪水保险法》,1968年其《国家洪水保险法案》通过，建立了国家洪水保险机制和洪水保险基金。1966年，日本通过了《地震保险法》和《地震再保险特别会计法案》，初步建立了日本的地震保险机制。欧盟大部分国家都对巨灾保险进行了立法，建立了巨灾保险的机制。

（2）发达国家的巨灾保险运行机制。将巨灾保险作为强制保险运作的国家，都建立了巨灾保险基金。9.11事件以后，美国在国土安全部下设了联邦应急管理署，专门应对应急事物处理。在联邦应急管理署下设了联邦保险与减灾局，联邦保险减灾局是主管巨灾保险的机构。投保人在向指定的商业保险公司投保洪水保险后，商业保险公司将所收取的保费上交至洪水保险基金。出现保险合同所约定的自然灾害后，投保人的损失赔偿由洪水保险基金支付。其具体方式是由洪水保险基金支付赔偿款给商业保险公司，投保人在商业保险公司领取其损失赔偿款。国家财政对洪水保险基金进行兜底，洪水保险基金不足以按照合同赔偿所有人的损失的情况下，国家财政负责划拨款项至洪水保险基金，对投保人的损失进行赔偿。日本的地震保险也是公益性保险，其保险基金由日本地震再保险株式会社管理。运作模式也是首先由投保人与商业保险公司签订合同，投保人交纳保险费，商业保险公司将保费转交至日本地震再保险株式会社。日本地震再保险株式会社与政府签订《地震保险额再保险合同》，发生地震灾害后，由日本地震再保险株式会社和政府按照比率赔偿损失。

3 政策性保险与商业性保险的融合

湖南省自然灾害主要是洪水灾害，所造成的损害也大部分属于农业和畜牧业的损失，所以湖南建立了以政策性农业保险为主的巨灾保险机制。但是，湖南不仅仅是洪水灾害，还有罕见的冰灾、冰冻等自然灾害的发生。尤其是2008年的冰灾，给湖南的经济带来了极大的损害，电力、交通一系列的问题凸显。所以，抵抗自然灾害所带来的损失，湖南还需要做好以下几项工作。

（1）推动巨灾保险的立法工作。法律应当由全国人大或者全国人大常委会制定和通过。但是，湖南省作为农业保险试点省份之一的农业大湖南省可以先行先试，制定地方性规章，通过湖南省人大制定一部在湖南适用的《湖南省农业保险条例》。针对保险公司的选择、运行、投保人、农业保险基金的建立和运营、灾害损失的鉴定等等一系列问题上进行规定，将农业保险的各个方面事项进行规定，让农业保险的运作有章可循。

（2）建立政策性的巨灾保险基金。单纯依靠商业保险公司，难以应对巨大自然灾害的理赔。现在我们的农业保险基金尚未建立，商业保险公司以商业化模式运作农业保险。虽然有财政的补贴，但在巨大的自然灾害面前，让商业保险公司单独面对损失赔偿难以承受。应当以目前的农业保险基金为基础，建立由政府直接监管的巨灾保险基金。巨灾保险基金收入主要是来源于投保人的保费收入和财政的补贴，并且应当在出现自然灾害时候由财政兜底，确保投保人的损失按照保险合同的约定赔偿到位，这样才能让巨灾保险有着良好的信誉，从而进一步发展壮大。

（3）鼓励更多的有能力的商业保险公司加入到巨灾保险行列中来。虽然巨灾保险属于公共产品，应当由政府主导进行。但是，作为商业保险公司，也在不同程度上为减少自然灾害的损失做出了贡献。如人身意外险就可以对自然灾害中投保人的人身意外进行理赔。所以，在风险可控的范围内，应当引导商业保险公司多从事力所能及的保险业务。只在商业保险公司不愿意也不能单独由商业保险公司运作的政策性保险项目上，才由政府进行监管运行政策性保险。政策性保险的保费均应当纳入统一的巨灾保险基金中来。所以，承办巨灾保险业务的公司可以进行扩充，可以让更多的商业保险公司，运用其自有的销售渠道，更大范围的扩大巨灾保险的影响力，提高巨灾保险的投保率，让更多的人在自然灾害中减少自己的损失。

（4）多部门配合，促进政策性保险与商业保险的有效运行。巨灾保险的建立尚有一些问题存在，应当多部门配合，加强政策性保险和商业保险的配合，共同为抗险减灾服务，尽可能减少人民群众因自然灾害带来的损失。目前，我国政府在自然灾害发生后处于重建者的主导力量。但是，这种力量其实可以通过建立巨灾保险来进行分散。建立巨灾保险机制之后，应当是政策性保险为主，商业保险为辅的模式。在这种模式中，政府应当担任引导者和风险防御者的角色。政府可以通过引导和宣传，让人民群众理解巨灾保险的重要性，增强人民群众对自然灾害的抗击信心，提高巨灾保险的合同签订率、保险参保率。同时，政府还应当充当防御员，在灾害来临前，应当充分利用气象、地震等部门的专业预测，建立预警系统，发布预警，让人民群众在自然灾害面前有所准备，减少自然灾害带来的损失。当灾害来临时，可组织电力、交通、建设、农业等部门积极抗险救灾，尽可能的保证人民群众的人身安全和财产安全。风险预防方面还表现在对巨灾保险的运营监管，通过有效的监管和运行巨灾保险基金，让巨灾保险保值增值，提高巨灾保险本身的抗风险能力。湖南农业保险的运行，得益于中央财政的补贴。湖南巨灾保险基金的运行，同样应当争取多方面的渠道，充实巨灾保险基金。如争取中央财政的补贴、世界银行的贷款，提高巨灾保险在自然灾害发生时的理赔能力。当巨灾保险基金不足以按照合同赔偿损失的时候，政府可按照规定由财政进行补贴，确保理赔到位。

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