社会救助的程序法治——价值、原则与制度构建

杨思斌

(中国劳动关系学院，北京 100048)

社会救助的程序法治
——价值、原则与制度构建

杨思斌

(中国劳动关系学院，北京 100048)

程序在社会救助法中具有重要价值，社会救助法的程序制度应该遵循正当程序原则、与实体法相配合以及第三方参与原则。我国社会救助法(草案)关于社会救助程序的规定比较粗疏，而且多为一些办事流程性规定。为保障社会救助对象的合法权利，提高社会救助法的实施效果，社会救助法应该规定启动程序、审查程序、说明理由程序、听证程序与监督程序制度。

社会救助;程序法治;价值;原则;制度构建

随着我国社会主义法治建设的不断推进，程序法治成为法治内涵的重要方面已经成为法学界的共识，单行的行政程序法规陆续出台，统一的行政程序法典也在积极酝酿中。但是，“从行政程序法制之长期的发展方向看，针对个别领域之特质而健全个别行政领域行政程序法制，应是最重要之课题。”①蔡秀卿:《现代国家与行政法》，台湾学林文化事业有限公司2003年版，第249页。属于给付行政之领域的社会救助法中的程序法制也是如此。社会救助程序是对社会救助过程中行政自由权行为的抑制，是公民社会救助权实现的合法方式和必要条件。社会救助程序是社会救助立法中的重要内容，没有一定的程序，不仅社会救助工作无法正常进行，而且会减损社会救助法的立法价值。从国外的社会救助法律制度看，几乎所有的成文法国家都对社会救助程序作了较为详细的规定。如日本的《生活保护法》规定，要想获得必要的生活保护，就必须由申请人、抚养义务人或者居住在一起的亲属提出申请，经过必要的审查合格后才能获得批准。从法律行为的角度看，社会救助一般是一种依申请而进行的行政给付行为，在社会救助的申请和发放过程中，相关工作人员的自由裁量权很容易被滥用。如何设置社会救助中的程序，保障公民的社会救助权的实现，防止权力的滥用，是社会救助立法不得不面对的重要课题。

一、程序在社会救助法中的价值

程序是行政主体实施行政行为时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序，在行政法发展的早期阶段，行政程序对于行政实体法的实现仅仅具有工具价值。随着行政权的扩张和行政法调整范围的扩大，行政程序对于约束行政自由裁量权、控制行政权的扩张与肆意意义增大。行政程序作为规范行政权、体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提，而行政程序发达与否，是衡量一国行政法治程度的重要标尺。因此，现代行政法中行政程序具有极其重要的法律地位。社会救助是为了保障公民能够维持基本的生活，而由政府对社会贫困者提供生活救助和其他方式，以保障公民的生存权的制度安排。从政府实施社会救助行为的角度看，社会救助是一种行政给付行为或授益行政行为，这不仅是一项专业性极强的工作，更是一种涉及公民权益、公共资源分配和社会公平的行政行为，正当、合理的程序设置对于保证社会救助的正当性、合法性具有非常重要的意义。

第一，社会救助本质上属于给付行政，，自然会受到给付行政法的调整，“在从给付行政走向给付行政法的过程中，不能只局限于实体上的法律关系构成要件，还应注重实体问题的程序法操控，实现实体法与程序法的结合。”①刘艺:《给付行政的法律特质——以《社会救助法(草案)为示例》，《河北法学》2010年第11期。程序与给付行政之间存在着紧密的联系。日本学者大桥羊认为，给付行政与程序两者之间具有“特殊的亲和性”，②［日］大桥样一:《行政法学的结构性变革》，吕艳滨译，中国人民大学出版社2008年版，第164页。美国“Goldberg v．Kelly”一案的律师斯伯尔在该案中指出“实体性福利权是伴随着程序性保护的。”③胡敏洁:《福利权研究》，法律出版社2008年版，第101页。社会救助属于授益行政行为，而授益行政行为是行政主体对社会资源的配置方式，是一种社会经济资源的再分配。它以行政主体的强制性干预来实现这种社会动态平衡，要实现授益行政行为的预期目标，只能牺牲一部分人的权利和资源来满足另一部门人的需求和利益。为维护资源分配的合理性、实现社会公平，防止旨在维护社会公平的社会救助制度不至于在其运行的过程中产生新的不公平，社会救助需要设置正当程序，使社会救助行为的过程处于程序的控制之下，实现资源的合理配置，真正做到把“有限的资源用到最需要救助的人身上”。

第二，正当程序是社会救助相对人弱势地位，平衡行政权力和相对人权利的法律手段。社会救助法律关系主要是行政法律关系，在此法律关系中，行政相对人处于弱势地位，他们所拥有的能力和占有的资源与社会救助管理主体即社会救助机关不可同日而语，只有足够的程序保障才能使得国家和社会给予他们的生存照顾与人本关怀落到实处，而不是可望而不可即的馅饼。

第三，社会救助专业性、技术性较强，且与金钱、实物给付密切相关，社会救助管理机关及其工作人员由此拥有较大的自由裁量权，即行政主体在一定职权范围内根据一定原则可以自由行使权力，它能够考虑社会救助个案差异弥补社会救助政策的局限性，克服社会救助政策的抽象性问题。但是，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”④［法］孟德斯鸠:《论法的精神》(上册)，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。如果缺少强有力的程序制约，救助多少或怎样救助都由救助机关自行决定，就有可能导致社会救助机关的“权力寻租”，甚至还会导致社会救助方面的腐败行为，影响政府的公信力和形象。由于公开公正程序的缺失，导致我国的城乡最低生活保障制度和各项专项救助制度并没有完全瞄准救助目标，实现社会救助制度的功能;救助对象的不公正选择，救助程序的非规范化操作，履行时限的任意拖延等滥用自由裁量权的行为严重地浪费了社会救助资源，损害了政府的公信力，影响了社会稳定与和谐发展。

总之，程序问题是社会救助立法需要直面的重要问题，只有正当、科学的程序制度，发挥程序制度的效能，才能通过程序正义实现实体正义，有效地保障相对人的合法权益。有人认为，我国正在制定适用于所有行政行为的统一的《行政程序法》，社会救助可以适用其规定，没有必要专门规定程序。这种观点是值得商榷的，且不说统一的《行政程序法》的出台尚待时日，更重要的是统一的行政程序法只能为行政程序提供一个最低的普适性标准，它无法解决具体法律部门或具体行政行为的一切问题。因此，仅仅寄希望于未来制定统一的行政程序法典来解决社会救助程序问题的想法是不切实际的。社会救助法应该就社会救助程序问题作出专门规定，在构建程序时注重与实体规范的结合，唯有如此，社会救助机关才能在实体上处理复杂的社会救助事务时插上程序正义的翅膀，实现社会救助的制度正义。

二、社会救助程序制度构建的原则

所谓社会救助程序制度构建的原则是社会救助程序设置各方面和各环节应该遵循的根本规则和要求，它体现了社会救助程序构建的价值追求和程序制度的基本精神。社会救助法中的程序制度设置应该遵循以下几个原则:

(一)正当程序原则

正当的法律程序可以权力的滥用，保证理性的沟通。在美国，1970年的古克德伯诉凯利一案将程序问题引入社会保障行政中。自此，美国的法律发生了“正当法律程序的革命”，正当行政程序保护的原则开始广泛应用于社会保障行政案件中⑤高秦伟:《论社会保障行政中的正当程序》，《比较法研究》2005年第4期。。依据美国的“新财产”理论，包括社会救助在内的社会福利是类似于财产的个人权利，受到法律正当程序的保护，政府在剥夺前必须经过公正程序。①张千帆:《宪法学导论》，法律出版社2004年版，第597页。自20世纪90年代以来，在行政法中确立正当程序观念已成为我国行政法学界的普遍共识。正当程序体现了现代社会对一个富有理性和权威的政府的迫切要求。是否遵守正当程序应当成为权力型政府与权威型政府、任性政府与理性政府、专制政府与民主政府的直接分水岭。正当程序是预防和制约权力滥用的有效措施，是保障公民社会救助权的最有选择，也是提高社会救助监管效率的有力保障。正当程序的基本理念是:程序应当是中立的，没有偏袒的;程序应当是公开的、透明的;程序应当是公正的、符合形式理性的，排除一切可能造成不平等的因素;程序应当有效率的。正当程序基本理念在社会救助法中体现为:第一，社会救助活动公开。社会救助直接涉及贫困人权基本生活保障和社会救助权利的实现，需要贯彻公开原则，这既是公民知情权在社会救助程序设置中的具体体现，也是为了增加社会救助工作的透明度以防止腐败。第二，社会救助公平、公正。社会救助机构应平等地对待一切当事人，凭借正义的道德观念来权衡不同救助者之间的利益关系，以作出合理的和无偏袒的社会救助行为，实现社会救助对象之间的平等。在确立社会救助标准时，应区分不同情况，合理地分配救助资源，以使有不同社会救助需求的人分别达到相应的救助。社会救助机构及其工作人员在办理社会救助过程中，必须符合“任何人不能做自己的法官”这一基本要求，当社会救助活动涉及其利害关系人时，应该有回避制度来保证社会救助的公正。第三，社会救助工作及时，包括遵守时限制度、设立简易程序和先予执行制度。②杨思斌:《中国社会救助立法研究》，中国工人出版社2009年版，第113页。

(二)与实体法相配合原则

我国传统的法律文化存在重实体轻程序的倾向，改革开放以来我国法制建设的快速发展带来了法治理念的重大变迁，在程序和实体的关系方面，强调程序的独立价值已经成为学界的共识。现代法治对行政的规制包括实体法和程序法两方面。实体法规范的健全与完善是基本与前提，同时，随着行政自由权的日益扩张，对其进行实体性控制的难度较大，通过程序控制权力、保障权利便成为法治的一个重要方面。社会救助法应是实体法和程序法的统一体。在社会救助方面，程序问题必须与实体问题相结合，才能更为有效地发挥程序正义的效能，有效地保障相对人的合法权益。例如，信赖利益保护本是现代行政法的一项基本原则，它是指政府对自己作出的给付决定和给付行为时恪守信用，不得随意变更，不得反复无常。如果因为情况变化，确实需要变更基准或者变更、撤销已经作出的给付行为时，应该进行利益的考量，认定新的基准或对已经作出的给付行为的变更、撤销、废止所产生的利益确实大于相对人因此损失的利益时，方得为之。社会救助对于被救助的人来说，是一种授益行政行为，其变更、撤销和废止的程序设置就需要和实体法中的信赖利益保护原则相配套，受到严格的限制。再如，我国各地农村最低生活保障制度规定程序制度在实践中往往流于形式的现象，不仅反映了农村社会救助制度中正当程序的缺失，而且折射出缺失的程序本身内含的某些实体性因素的匮乏。信息公开的不到位，其实是与各地农村最低生活保障的文件没有规定救助标准的确定原则和方法密切相关，而审批监督程序的弱化则是农村社会救助管理体制机制的不健全所导致的结果。为避免实体性因素制约程序法治的实现，社会救助程序制度的建构必须遵循与实体法相配合的原则。

(三)第三方参与原则

西方国家社会救助制度大都比较重视公民参与，比如，在美国，1935年的《社会保障法》专门规定了救助听证制度，1964年的社会保障法案将受领者的听证权利确认为每个州福利计划中最为基本和首要的要求。1984年美国《残疾福利改革法案》则规定了残疾补助中的当面听讯会制度。第三方的参与有利于将社会救助机构的活动置于社会公众监督之下，防止社会救助机构的权力滥用和工作人员的腐败现象，避免行政偏私，维护救助对象的合法权益;有利于提高被救助者对社会救助机构权力行使的认同感，进而增进信任与合作;有助于从制度上保障社会救助立法宗旨的实现。有学者指出:目前我国的城乡居民申请低保只有申请人和政府参与其中，至于申请人是否真的符合低保标准，有无低保必要，获得低保后的实际社会效果等没有第三者了解，这样类似“暗箱操作”的工作流程很难让人信服。③孙丽岩:《授益行政行为研究》，法律出版社2007年版，第15页。缺乏第三方参与是导致社会救助款物的发放出现不公平，那些最需要救助的得不到救助，而得到救助的却又有其他隐性的收入，利用国家政策缺陷成为“吃低保”的“蛀虫”的不正常现象的重要原因之一。因此，确立社会救助法的第三方参与原则是构建社会救助法律程序必不可少的原则。

三、我国社会救助程序制度的构建

社会救助中的正当的程序是防止救助机关权力异化、提高社会救助监管效率的有效保障，还是满足受助对象的基本需求，实现他们社会救助权目标的最优路径。我国社会救助法草案(2008年公开征求意见稿)关于社会救助程序的规定比较粗疏，主要集中为各项救助事务的申请、审查、调查、公示等，而且多为一些办事流程性规定。为保障受助人的合法权利，我国社会救助法应该规定以下程序制度。

(一)启动程序

启动程序可以分为有接受救助者提起的程序和由社会救助提供者发起的程序制度安排。前者表现为接受救助者主动申请救助，体现为社会救助对象的积极权利诉求即接受救助者参照接受救助的资格标准和申请文本样式，向负责审查资格的机构提交其申请，后者是则表明救助对象被动接受救助，体现为救助提供者的一种积极义务给付。社会救助多数是一种授益性和应申请的行政行为，因此，一般是由需要救助的人向社会救助机关提出申请。申请的形式有口头和书面两种形式。采用书面的形式提出救助申请，既有利于受理申请的社会救助机构正确及时地受理、审查、决定和立卷归档，又有利于申请人全面、准确、详尽地表达救助申请，阐述救助的事项及理由。在社会救助对象文化水平低，没有书写能力情况下，口头申请有其存在的合理性，但口头申请有存在申请内容不易固定、表达不如书面申请准确等问题，所以社会救助申请应该以书面申请为原则，在申请人书面申请确有困难时，才可采用口头申请。申请人口头申请的，社会救助机构工作人员应将当事人的基本情况和口述申请内容记录在案。此外，当紧急事项发生时，如不采取紧急措施将会危及公民的生存权时，社会救助机构可依职权启动社会救助程序，主动实施社会救助。在社会救助启动程序中，申请人有陈述权和申辩权以及维护人格尊严等人身权利。

(二)审查(审核)程序

审查程序的功能是过滤掉不符合救助条件的申请人，使真正符合条件的人进入实质利益分配的范围。社会救助机构收到申请人的申请后，应及时对其基本情况进行审查，对符合救助条件的，及时作出批准决定并通知申请人。经审查认为不符合救助条件的，社会救助机关应说明理由并及时通知申请人。

在国外，社会救助的审查主要是家计调查制度。家计调查是使社会救助津贴可以真正用于贫困人口的主要机制。它是社会救助法里应该重点设计的制度，在很大程度上，社会救助制度就是以家计调查制度为特征的。家计调查始终是各国社会救助目标定位中较难操作的环节，如果执行不力，就会形成福利依赖，就会导致“养懒汉”;另一方面，如果执行过头，就会形成社会排斥，从而违背了社会救助制度实施的初衷。按照我国《城市居民最低生活保障条例》第7条规定的规定，调查核实的手段为限于“入户调查、邻里访问以及信函索证等”，这些手段具有很大的局限性与模糊性。由于民政部门不是权威的执法机构，缺少审查银行等金融机构账户的法律依据。“在实际工作中，工作人员只能依靠入户调查、定期公示、群众举报等原始的、经验的方式来审核申请人是否具有低保资格。”①李迎生:《转型时期的社会政策》，中国人民大学出版社2007年版，第368页。这些审核程序依据的几乎是感性判断，存在着许多不可控制的人为因素，这也是“人情低保”泛滥的原因之一。而且，“目前各地家计调查方法和家计调查内容各不相同，甚至相差甚远，造同一群体在不同地区享受不同待遇”。②郑功成:《中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案》，人民出版社2008年版，第249页。所以，社会救助法应该赋予社会救助管理相应的执法权以调查低保申请人和低保对象的储蓄状况和银行账户变更状况，通过完善的银行、信用体系，提高社会救助管理部门调查效率来完善家计调查制度。此外，公示制度的实施在很大程度上有助于缓解家计调查困难所带来的问题，从而在很大程度上减少了低保制度运行的行政成本。公示的做法有不尊重社会救助对象的隐私权的嫌疑并且容易造成社会救助特有的“羞辱效应”，但是，这一做法本身还是受到基层民政工作者以及一般公众的欢迎。③顾昕，高梦滔:《中国社会救助体系中的目标问题》，《学习与实践》2007年第4期。虑到中国的国情，社会救助法应该规定公示制度，同时限定公示的事项、范围、时间等，以在保障低保对象的隐私权与社会公共利益之间寻求平衡。

(三)说明理由程序

说明理由是法治原理在社会救助中的具体体现，法治原理要求社会救助机关的行政行为符合法律规定，同时也必须体现对公民基本权利的尊重和保护。因此，社会救助机关对相对方救助申请的批准或驳回都需要说明理由。要求社会救助机关承担这种义务，能够使社会救助机关在做出决定时更加审慎，同时也便于对决定的正确性进行事后的审查和判断，为相对人申请司法救济程序打下良好的证据基础。社会救助机构在实施救助行为时，特别是对救助对象作出不利决定时，应充分说明理由，禁止主观臆断。我国《城市居民最低生活保障条例》第8条规定，“县级人民政府民政部门经审查，对不符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的，应当书面通知申请人，并说明理由。”《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第6条第2款规定，“救助站对属于救助对象的求助人员，应当及时提供救助，不得拒绝;对不属于救助对象的求助人员，应当说明不予救助的理由。”我国的社会救助法应该坚持并完善社会救助说明理由制度。社会救助机构在说明理由时，应以最大限度地提高社会救助事实理由的说服力，并通过解释立法目的和基本原则，阐明选择运用法律规范的理由，取得社会救助对象的信任、支持与配合。

(四)听证程序

最低生活保障标准的制定涉及国民收入的分配，“既然最低生活保障标准反映了生存权的具体实现程度，关涉公民的基本权利保障，那么，在最低生活保障标准制定过程中，公民就不能仅仅是具被动性的客体，而且还应是能动性的权利享有者，其有权获知有关最低生活保障标准制定的各种资料和信息。①韩君玲:《我国最低生活保障标准的法制现状与完善》，《法学杂志》2008年第1期。所以，社会救助法应该规定最低生活标准制定过程需要听证程序，这有利于加强公民对公共政策制定的参与和监督，也有利于防止政府的专断、恣意或推卸责任。在社会救助中，当救助机关作出对申请人不利的决定之前，如拒绝救助、终止救助等，应当告知其决定理由，听取申请人的意见，接纳其提供的证据并综合判定。在社会救助听证中，申请人具有得到告之和通知、参加公开听证、提出证据和进行辩护的以及查阅救助机关制作的听证笔录的权利。听证程序可由民政部门主持，财政部门、劳动部门、接到办事处或村民委员会人员等工作人员、居民或村民代表及当事人参加，共同审查确定社会救助社会救助是否合乎法律规定。不过，法律并不要求着每一件社会救助都要进行听证，为保证行政机关考量公共利益而及时行使主导性权力，要尽量避免行政程序上的过分牵制，仅在涉及相对人重大利益时，要求行政机关必须举行听证;在其他情况下则由行政机关自由斟酌是否举行听证会，还是用说明理由方式来替代。

(五)监督程序

社会救助的宗旨是帮助公民度过危及基本生存的阶段，帮助其走出困境，最终能够融入社会。国家和政府的责任在于保障公民生存权，但是又要避免公民因此而产生依赖心理乃至产生不劳而获的思想。虽然整体上说接受社会救助对象一般不需要付出相应的对价，但其应然权利一旦变为实然权利，也必须履行一些相应的义务，在程序规范上即表现为接受发放社会救助机构监督的义务。社会救助机构在实施救助行为之后，要跟踪审查救助对象的经济状况是否已经好转，当危及公民基本生存权的事项已经不存在，或者公民已经能够维持最低生活标准时，社会救助机构应及时停止救助行为。如果社会救助实施后，不进行不定期的审查监督，使人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府，则不利于培养和激励人的竞争精神和创新能力，甚至会导致被救助者陷入“贫困陷阱”。监督程序有助于建立社会救助的退出机制，也是发现弄虚作假骗取社会救助行为的重要机制。因此，社会救助法应该规定监督程序。除了规定社会救助机关的行政监督外，还应规定社会救助的行政复议和行政诉讼制度，处理并裁决当事人因政府不予发放、较少发放和停止发放社会救助款物的纠纷。

D922．1

A

1003－4145［2012］02－0037－05

2012－01－05

杨思斌(1967—)，男，安徽六安人，法学博士，中国劳动关系学院公共管理系教授，中国人民大学社会保障研究中心博士后，主要从事社会保障法的研究。

本文得到教育部人文社会科学研究规划基金项目“中国社会救助法的原则、制度和规范的研究”(项目编号:09YJA820078)资助。

(责任编辑:陆影luyinga1203@163．com)