和谐社会视域中公共政策价值维度的考察

张亲培 梅顺达

(吉林大学行政学院，吉林 长春 130012)

和谐社会视域中公共政策价值维度的考察

张亲培 梅顺达

(吉林大学行政学院，吉林 长春 130012)

随着改革开放和市场经济的深入发展，利益多元化、冲突普通化趋势不断强化。在此情势下，我国提出了构建和谐社会，为此，需要以调配社会公共资源、协调社会主体间利益关系为己任的公共政策有良好的价值指引。和谐社会视域中公共政策的价值维度不是单一的、凝固的、封闭的体系，而是多元的、动态的、开放的价值系统，将这一价值体系系统集成，才是建构我国公共政策的正确价值指引。

公共政策;价值维度;和谐社会

一、公共政策价值界说

关于公共政策及其价值，学界研究成果颇丰。现代行政学之父伍德罗·威尔逊(Thomas Woodrow W ilson)认为，公共政策是一种含有目标、价值和策略的大型计划。托马斯·戴伊(Thomas R．Dye)则提出:凡是政策决定做或不做某件事的行为就是公共政策。罗伯特·艾思顿(Robert Eyestone)与戴维·伊斯顿(David Easton)指出，公共政策表明了政府机构与其周围环境之间的关系，它是政府对全社会价值作有权威的分配的过程。由此可以看出，研究者们都看到了公共政策的公共性，即公共政策涉及公众利益、承载公共目标。不仅如此，以上学者还强调了政府之于公共政策的能动作用与功能，或制定法律、法规，或“为或不为”某种行为，或作用于周边环境，或进行价值分配。但是，以上学者对于公共政策的界定仍然存在许多局限，如伍德罗·威尔逊将参与公共政策活动的人员囿于政治家，这就人为地缩小了公共政策活动主体的范围。戴伊仅仅强调了“公共政策是政府做或不做某事”的行为，忽视了社会公众在其中的能动作用。显然公共政策的内容远不止遵循政府的行为。笔者认为，有关公共政策的本质，只有从根由与逻辑起点探寻方可准确把握。纵观人类发展的历史，公共政策作为政府的系统输出，其功能在于解决社会的公共问题。其基本径路主要集中于二点:其一是减少公众的主观差距，采取妥适的方式缓和公众的不满情绪;其二则是减少客观差距，即着眼于社会利益关系的调整，直面解决公共问题的挑战。

在公共政策研究领域中引入价值维度，是公共政策本质属性决定的，正如马克思所言:人的全部活动都是在追求着某种价值目标，价值目标越大，人们所激发的潜能也就越大。倘若公共政策失去价值导向，它就会立即失去存在的理由而仅仅停留于文本的形式。而确保这一价值导向不缺失，需要遵循以下原则:首先，公共政策价值取向合规律与合目的相统一原则，即主体需求的尺度与客观世界的尺度相契合，而非偏离甚至冲突;其次，实现社会统一与个人选择相统一的原则，避免片面追求个体需求价值或公共政策价值，实现价值追求的调适与融合;其三，实现兼顾与急需相统一的原则，基于阶层差异、贫富差异、地区差异等诸多差异，使得公共政策的制定与实施出现轻重缓急，从而确定重点、兼顾一般成为必须。应当承认，以上原则往往是技术性的而非根本性的。公共政策价值的把握与公共价值维度的厘定有着更为紧密的联系，只有对价值取向作出理性与优化的选择，方可有效解决社会公共问题。

二、公共政策价值维度的演进

公共政策价值维度是公共政策最本质的规定性，其价值维度问题也是公共政策的基本问题。基于不同民族、不同历史时期及不同文化及民族性格的差异，中国和西方在公共政策价值维度上存在较大差异。对中西公共政策价值维度的历史回溯有利于现阶段构建社会主义和谐社会背景下我国公共政策基本价值的确立。

(一)西方国家公共政策价值维度的演进

一般认为，政府的价值选择往往会决定公共政策的价值维度，而公共政策的价值维度直接反映了政府的公共政策的价值取向。纵观西方近一个世纪以来公共政策的演进可以看出，西方公共政策经历了传统公共政策与现代公共政策两个阶段，相应地，其公共政策价值维度也经历了从传统价值维度向现代价值维度的演进。在前一个阶段，西方国家公共政策的价值追求是效率至上，并将效率原则视为公共政策的核心价值。在传统公共政策发端的19世纪末20世纪初，西方公共政策的理论基础主要是泰罗的科学管理理论和韦伯的官僚制理论。这两种理论认为，理性的人是懒惰的、欺诈的、自私自利的，也不能被信任。在物质匮乏、生产方式日益革新、生产能力日益扩大的情势下，应当最大限度地追求“技术效率”与“生产效率”，反映到公共政策上，该理论必须回应两个基本问题，即我们怎样才能够利用可以利用的资源来提供更多更好的服务以及我们怎样才能够花费更少的资金来保证我们的服务水平。①杰伊·M·沙夫利兹、阿尔伯特·C·海德:《公共行政学经典》，(美国)多尔西出版社1987年版，第426页。前者事关效率，后者事关经济，并成为此一时期政府公共政策的出发点和终极目标。20世纪70年代以后，西方主要资本主义国家相继出现“滞胀”的经济局面，以往片面追求效率至上的公共政策使得社会分化严重，甚至导致政府面临合法性危机。在这种情势下，新公共行政理论应运而生，它秉持迥异于传统公共政策的价值维度，其主要特点表现在以下两个方面:一是新公共政策理论提出了社会公平的价值维度。1971年，美国学者罗尔斯出版了影响西方思想界与学术界的大成之作《正义论》，在罗尔斯看来，公平的自由处于高于一切的地位，他强调，公平不仅仅指法律的公平，其内涵更应包括事实上的结果公平，为此需要对最少受惠者以必要的补偿。而实现正义的维度，政府具有不可推卸的责任。罗尔斯有关社会正义的思想为新公共行政学派所吸收，以至于他们的代表弗雷德里克森这样说道:“社会公平强调政府提供服务的平等性，强调公共管理在决策和组织推行过程中的责任与义务……总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持处于劣势境地的人们。”②弗雷德里克森:《新公共行政学》，(美国)亚拉巴马大学出版社1980年英文版，第6－7页。二是新公共行政学理论对社会公正价值维度的追求并不表明他们舍弃了对传统的效率价值维度的偏爱。在西方现代公共政策理论看来，公共政策公平地运行，可以实现公平与效率的辩证统一，因为公平环境的创设有利于人尽其才、才尽其用。

通过以上分析我们可以发现，西方公共政策价值维度历经了以效率为取向的传统公共价值维度阶段和以公平、效率协调统一为取向的现代公共政策价值维度阶段。这种价值维度的演进不仅克服了传统公共政策偏爱效率而导致长远发展不效率、欲速而不达的情形，而且也反映出西方公共政策理论研究的敏锐眼光，其将社会公平理念寓于政府公共政策制定与实施的各个环节之中，保障了现代西方社会经济的持续发展。

(二)我国公共政策价值维度的历史演进

我国公共政策价值维度的历史演进可以分两种社会四个阶段来研究。两种社会是指封建社会与社会主义社会，四个阶段则是指封建社会的封建社会阶段与半殖民地半封建社会阶段，以及社会主义时期改革开放前后两个阶段。在封建社会阶段，我国经济是自给自足的小农经济，其主要经营方式是小农个体经营;在土地所有制方面，实行封建国家土地所有制、地主土地所有制以及小自耕农土地所有制。期间，基于长期以来封建统治的经验与教训，统治阶级在公共政策的制定过程中提出并体现了“民本”思想，但在“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”的君臣统治理念下，其“民本”的价值取向只不过是维护其专制统治的一种手段。在半殖民地半封建社会阶段，自然经济逐渐解体，政治上封建势力与外国资本主义相勾结，同时民族资本主义得到一定的发展。为了维护行将没落的封建统治，统治者也以民本为价值指引进行了一系列的变法革新，但由于私有制的生产关系及腐朽的政治体制没有实质性变化，其民本的实质仍无异于以少数剥削者为本，其公共政策也没有实质地普惠及民众。

社会主义制度建立之初，我公共政策的功能肩负着实现理想社会蓝图的历史使命。基于此，公共政策遵循“义务论”伦理学，服从为人民服务的意识形态的绝对要求，从而使得公共政策价值取向表现出政治理想主义的色彩。显然，这种公共政策的价值指引不仅使得以“动机论”决定政策取舍的决策效率低下、监督机制缺失，更造成了人民生活水准长期停滞不前。改革开放以来，我国政府公共政策的制定不再拘泥于意识形态的束缚，其价值观念发生了深刻的变化，主要表现在以下三方面:其一，从德性论转向功利论，德性论把人的行为价值方式界定为直线型的、单一的道德评价，功利论追求实实在在的交换价值，而非抽象的精神意识;其二，从义务论转向契约论，人们更崇尚以幸福交换幸福的契约原则，以义务报答义务，进而促成以平等交换为特征的伦理道德的构建;其三，从工具论转向主体论，市场经济的运行，个人不再被淹没在集体之中，个人意识也不再被集体意识所掩盖，个体的自主性、独立性、平等性得以突显并受到尊重。①任剑涛:《走向开放的道德》，中山大学出版社1994年版，第87－92页。基于此阶段将生产力的发展视为社会主导的价值取向，人们把这一阶段的价值取向定义为“功利主义”。尽管在这一价值取向的指引下，我国社会经济发展迅速，但同时我国前所未有地面临基尼系数攀升、城乡差别扩大、收入分配失衡、社会分化严重等诸多问题。实践表明，功利主义的公共政策价值取向并不能带给我们持久的、均衡的发展与繁荣。随着我国社会经济的深刻转型，人们开始探寻公共政策新的更为可靠的价值维度与价值指引。

三、构建社会主义和谐社会背景下我国公共政策的价值维度分析

2005年，胡锦涛同志在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班的讲话中明确指出:“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”②胡锦涛:《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班的讲话》，人民出版社2005年版，第14页。社会主义和谐社会具有以下基本特征:(1)整体性，社会是一个整体，社会的和谐是整体与部分辩证统一的和谐，不能割裂;(2)协调性，社会作为一个有机整体，其系统内部相互协调是其存在与发展的基本前提，仅当社会各要素达成整体优化、和谐统一、良性运行与协调发展时，社会才能和谐;(3)可持续性，可持续发展是社会和谐的基础与保障，其核心是要实现经济、社会、人口、资源、环境之间的协调发展，这种发展既能够保障以生态、经济、社会为要素的复合系统的全面协调发展，又能为未来社会多要素、多结构全面协调发展提供基本的条件，从而实现可持续发展。(4)人本性，人的和谐发展是和谐社会的根本特征之一，没有人的和谐发展，就谈不上促进自然与社会的和谐发展，因此，让个人拥有充分自由的发展空间对于促进和谐社会建设具有十分重要的意义。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出:尽管我国经济持续快速发展，然而我国社会发展却明显滞后于经济的发展。这种社会发展滞后在公共政策领域则表现为社会发展空间、时间的失衡，以及公共利益与特殊利益的失调。首先是城乡及区域发展的不均衡。改革开发以来，我国采取了不均衡的发展战略，在一部分人、一部分地区先富裕起来的同时，贫富差距也在不断扩大。是任由这种悬殊继续扩大还是通过公共政策予以适当调整呢?显然，构建社会主义和谐社会的目标需要公共政策作出调整以实现共同富裕的目标。其次是长期利益与短期利益特别是代际利益的不均衡。就公共政策本身而言，其目标是要实现社会公共利益，而这种利益不仅应包括当前利益，还应包括长远利益，不仅应包括当代人的利益，还应包括后代人的利益。当前我国公共政策的利益诉求过多地体现在经济发展上，而忽略资源节约和环境保护。再次，群体、阶层间利益的失调。随着社会的发展，社会分化难以避免，阶层间、群体间利益关系呈现复杂化、多样化的态势。作为公共政策，应该不为个别利益群体左右而谋求大多数人的利益、整个社会的利益。正如阿伦特所言:事物的世界处于共同拥有这个世界的人之间，就如同一张桌子的周围坐着许多人一样，世界像每一个中间事物一样，都同时将人联系起来和分离开来。③汉娜·阿伦特:《公共领域和私人领域》，三联书店1998年版，第57页。在我国，在阶层、群体间的相互作用中占优势地位的部分成员，使公共政策的制定朝着有利于他们的团体或阶层特殊利益的方向发展，使得阶层间、群体间的利益日益失调，严重影响和制约着社会主义和谐社会的构建进程。

通过上述分析我们可以看到:一方面，我国公共政策价值维度的厘定应当有利于促进我国社会主义和谐社会目标的实现，具体而言，就是要有利于消除城乡和区域发展的不均衡、长远与当前利益特别是代际利益的不均衡以及不同阶层、群体间利益的不平衡;另一方面，我们应当认识到，上述目标的实现要求公共政策制定要有正确的价值指引，而这种价值不能是理想化的，也不能是主观臆定的，它必须符合我国的具体国情:人均国民收入仍处于世界较低水平，发展任务任重道远;社会公正问题凸显，如果不解决经济社会发展过程中利益分配的公正问题，不仅有悖于我们的社会理想，甚至危及政府的合法性;人本关怀问题开始频繁地进入决策者乃至普通民众的视域，失却人本关怀这一主体性的考量，取得的任何成就及秉持的任何理想都会显得毫无意义。因此，现阶段，我国公共政策的价值追求应包括:

第一，效率价值。当今中国的核心问题仍然是社会经济发展问题，这是因为中国有超过13亿的人口，人民对过上更高水平的小康生活充满期待，在整个社会主义初级阶段，我国社会的主要矛盾仍然是社会经济的发展与人们日益增长的物质文化需求之间的矛盾。当然，这里所说的效率价值，不是对以往效率价值的复制，而是在构建和谐社会背景下赋予其新的价值内涵，包括资源利用效率、环境保护的效率、物质与文化产品生产效率以及给我们带来的幸福指数。通过效率价值的指引，激励人们创造更多的社会财富，为实现和谐社会目标奠定物质基础。

第二，公正价值。将公正纳入公共政策的价值取向，不仅因为公正价值具有工具性功用，还因为它可以作为衡量社会财富分配的标尺。如上文所言，即使物质、精神财富再多、再充裕，如果没有公正的分配机制，社会财富也只会落入少部分人手中，这不仅会挫伤大部分人的积极性，还会加剧两极分化，造成社会矛盾的激化。另一方面，公正价值具有合目的性特质，在我们所致力于构建的“民主法治、公平正义、成信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会的价值体系中，公正是核心价值，它是贯穿该价值系统的一条主线，只有实现社会公正，民众才会对我们提出的理想目标予以高度认同，也只有实现社会公正，我们所致力于构建的多元共处、和而不同的新型和谐关系才能得以形成。

第三，人本价值。早在2003年10月，胡锦涛同志就提出:坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。以人为本的提出，体现了科学发展观对人的主体地位的明确肯定，揭示了人是社会历史发展中的主体，是一切活动的目的，彰显了依靠人和为了人的有机统一，是对人的价值的推崇和高扬。将以人为本价值取向作为公共政策的价值指引可以为和谐社会的构建提供强大的支持。首先，“以人为本”价值取向要求我们要以每一个人的发展为本，通过实施公共政策缩小人与人之间、群体与群体之间的发展差距，实现起点的公平和规则的公平，并为社会竞争中的失利者提供充分的保障，这有利于缓和社会冲突及社会矛盾，构建起更为稳定有序的社会结构。其次，以人为本要求以人的自由而全面的发展为本，不仅关注人的物质需求的满足，更要关注人的精神需要的满足，这有利于人们理性看待相互间的矛盾和冲突，采取有节制的利益表达方式，构建有效的冲突解决机制。再次，以以人为本的公共政策价值取向为指导，有利于制定一个各方都相对比较满意的公共政策来协调整合各方利益，有效化解各种利益矛盾和冲突。最后，以人为本的公共政策价值观能够体现社会各方利益，充分调动起人们生产与创造的积极性、主动性，做大社会财富的总量，为社会主义和谐社会的构建奠定雄厚的物质基础。

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A

1003－4145［2012］02－0028－04

2011－10－22

张亲培，吉林大学行政学院教授、博士生导师，主要研究方向是公共政策、公共财政、城市管理等。梅顺达，吉林大学行政学院博士研究生，研究方向是公共治理与公共政策。

(责任编辑:周文升wszhou66@126．com)