地方政府融资模式浅谈——由天津华明示范小城镇建设项目投融资模式而感

■梁艳梅

华明示范小城镇是天津市积极响应国家政策，进行社会主义新农村和城乡统筹发展建设的第一批试点。其通过“宅基地换房”模式，实施土地综合整治，有效地解决了农村城镇化过程中的突出问题。更重要的是，华明示范小城镇的建设探索出了一种新的政府投融资模式，即通过组建政府性投融资平台公司，以平台公司拥有的与项目建设相关的土地出让收益权为质押向银行进行项目贷款。这种以项目进行的投融资模式通过华明示范小城镇的建设实践证明是可行的，并且它为地方政府进行投融资行为提供了一种借鉴，也打开了政府进行投融资模式改革的一条思路。

华明示范小城镇项目概况

天津市东丽区华明示范小城镇农民还迁住宅建设项目为天津市以“宅基地换房”的首批试点，位于天津市滨海新区和天津市城区之间。还迁涉及原华明镇的12个村，总投资39亿元左右。

因其建设面积大、资金投入多，依靠政府和农民的财力显然不可能完成。因此天津市东丽区政府突破单纯依靠政府财政投资进行项目建设的投融资模式，积极推行以宅基地换房为手段的“以地生财，以城养城”的做法，在投融资方面开创了国家开发性金融与小城镇建设结合的先例。通过组建政府性融资平台 （天津市滨丽建设开发投资有限公司），以政府财政资金垫付项目资本金，同时以华明示范小城镇建设项目出让区土地收益权作为质押条件向国家开发银行贷款25亿元进行项目建设。这种利用项目收益融资的新方式，缓解了东丽区政府的财政压力，使得华明示范小城镇建设项目顺利完成，迈出了天津市农村城市化建设的重要性一步。

华明示范镇建设投融资模式引起的几点感想

（一）地方政府进行投融资模式改革的必要性

1.适应国家宏观调控政策的需要

自2006年4月底开始，国家五部委明确要求金融机构停止一切对政府打捆贷款和授信活动，地方政府不得为贷款提供任何形式的担保或变相担保，叫停了地方政府的信用贷款业务。因此，地方政府要积极领悟国家宏观调控精神，进一步深化投融资体制改革,在投资建设领域建立和培育政府的投融资主体，发展和完善城建投融资平台，以解决地方政府对各项投资的资金需求。

2.地方政府投融资模式改革对推动城市基础设施建设具有重要意义

随着我国经济的高速发展和经济体制改革的进一步深化,基础设施建设变得相对落后。加强基础设施建设（如电力，城市交通，铁路等）是我国面临的一项较为艰巨的任务。而加强基础设施建设所面对的一大难题就是对资金的需求。由于基础设施建设资金需求量大，单独依靠政府投入的资金远不能满足这一需求。加之地方政府受法律不能进行借贷的约束，因此地方政府必须进行投融资模式改革，改变由政府计划控制和财政支付的方式到财政资金主导和市场化投融资的方式的转轨，通过组建政府投融资平台，利用建设项目本身或是政府信用向银行申请项目贷款来缓解政府财政能力不足的压力。城市基础设施建设是拉动城市经济发展的强大动力，政府投融资模式的改革对城市基础设施建设具有重大意义。

3.地方政府投融资模式改革有助于缓解地方政府财政压力

城市基础设施建设是地方政府的主要任务之一，政府投融资模式改革，将政府投资建设项目由财政投资主导逐步转变为银行信贷投融资主导，将直接投资方式转变为间接融资方式，大大缓解了地方政府的财政压力。

4.地方政府投融资模式改革是适应未来国际金融市场发展趋势的需要

间接融资向直接融资转变是未来国际金融市场发展的趋势，地方政府在信用贷款受阻后应该积极改变思想观念，不断借鉴城市经营思路与模式，进行金融创新，逐步以间接手段调控社会投资，实现城建直接融资方式，大力发展“政府引导、财政支持、企业主体、社会参与、市场运作”的多层次、多元化、多渠道的复合型投融资机制，突破财政资金“瓶颈”和体制障碍，促进城建投融资体制改革，提高投资效益，加快经济发展步伐，有力地促进各项事业的发展。

（二）地方政府投融资模式改革途径：积极推进项目融资

1.项目融资概念

项目融资从广义上讲，是指为了建设一个新项目、或者收购一个现有项目，或者对已有项目进行债务重组所进行的一切融资活动。从狭义上来讲，项目融资是指以项目的资产、预期收益或权益作抵押取得的一种无追索权或有追索权的融资或贷款活动。一般提到的项目融资仅指狭义上的概念。项目融资分为无追索权的项目融资和有追索权的项目融资，目前较为常见的均为有追索权的项目融资。

2.项目融资现状

国际：随着若干具有代表性的项目融资方式形成，以及在融资结构、追索形式、贷款期限、风险管理等方面的创新和发展，项目融资在许多发展中国家的电力、交通、城市公共设施等行业得到了广泛应用。同时由于项目融资能够有效的将项目风险与投资者的风险在一定的程度上加以分离，能够有机的将与项目开发密切相关的各种因素结合起来，帮助改善和提高项目的经济强度，增加项目的债务承受能力，减少项目投资者的自有资金投入，提高项目收益率。因而，项目融资一出现就有很强的生命力，并且经过不断改进和发展，在今天的国际金融市场上奠定了自己强有力的地位。

国内：随着我国投融资体制改革的深化，国有商业银行正逐渐成为以效益为中心、独立审贷、具备风险防范机制的商业金融机构。项目融资方式有助于控制信贷风险和提高银行的经营效益，有逐步被国内商业银行采用的趋势。而且近年来国内金融机构转换经营机制、注重防范金融风险，纷纷推出项目融资金融服务业务，包括飞机、船泊、大型设备国际租赁融资等。随着我国市场经济改革不断深入和全球经济一体化进程的加快，项目融资方式必将在国内信贷方面得到越来越广泛的运用。

3.地方政府应积极推行项目融资

项目融资作为一种比较特殊的融资方式，主要依赖项目自身的未来现金流量和收益为担保条件进行融资，这种融资模式对地方政府而言，能够引导投资者以及金融机构的资金参与到城市建设中来，解决资金来源问题，减轻财政负担，加快地方城市建设速度。

4.适合地方政府投融资的项目融资方式

BOT（建设—经营—移交）是项目融资中较有代表性的一种方式，是政府将基础设施项目的特许经营权授予针对项目设立的项目公司，项目公司依托项目进行融资、建设，在约定的期限内，以项目收益偿还贷款、获取回报，特许期满将项目设施无偿交给政府。这种以特许经营为基础进行项目融资的投资建设方式，须经过国家特许才能进行，形成的债务不是国家主权债务。BOT方式具有较大的吸引力，不仅能解决资金来源问题，还可以使基础设施的经营效率大大提高。随着BOT方式的日渐流行，根据项目自身特点又衍生了BOO（建设—拥有—经营）、BOOT（建设—拥有—经营—移交）、RLT（建设—租赁—移交）和TOT（移交—经营—移交）等项目融资方式，实践证明，这些投融资方式都比较有效可行，地方政府在城建投融资体系中可以根据项目特点进行选择或创新，从而扩宽城建资金筹集渠道。

融资租赁也可以说是项目融资中的一种形式，是集信贷、贸易和技术于一体的融资方式，可以不先支付现金而解决政府投资项目的大中型先进机械设备资金短缺问题。不少城建项目的先进机械设备都是资金需求量相当大的，政府可以先向一些租赁公司或其他公司租赁，使用并开始获得收入后再支付租金给出租人，租期满后可根据合同协议以及项目本身的有关要求，折价购买或作其他处置。融资租赁的杠杆作用极其巨大，只需少量资金即可获得机械设备的使用权，这对于缓解地方政府财政资金不足有很大帮助。

5.项目融资还需政府在投融资实践中不断发展创新

由于我国应用项目融资的时间较短，从总体上看，发展还处于起步阶段。地方政府要在投资建设中不断总结经验，寻求适合的项目融资方式，以缓解财政压力，同时规避相应的投融资风险。

综上所述，加强城市基础设施建设是当前地方政府在发展过程中的一项重要任务，为了缓解巨大的财政资金压力和适应国家宏观调控政策以及未来国际金融市场发展趋势的需要，必须进行投融资模式的改革，改变财政直接投资为通过平台公司直接融资，积极推进项目融资。项目融资作为一种新型的特殊的融资模式，通过主要大型基本建设项目的应用逐步被地方政府重视和接受，但由于其在我国发展尚处于初级阶段，其进一步发展和应用需要地方政府在投融资实践中不断总结和创新，才能使其从真正意义上缓解地方经济建设中基础设施建设和其他经济建设的资金短缺问题。

参考资料

银监发【2006】27号.关于加强宏观调控 整顿和规范各类打捆贷款的通知