农村信用社改革绩效评价——以山东省为例

耿 欣 代金奎

(中国人民银行济南分行，山东济南 250001)

2003年6月，以增强服务功能为目的的新一轮农村信用社改革正式开始。一是以法人为单位改革产权制度;二是农村信用社交由地方政府负责。为推动上述两方面的改革，政府采取适当扶持方式给予农村信用社一定的资金支持，如发行兑付专项票据，逐批发放专项借款。同时，建立资金支持与农村信用社改革效果相挂钩的政策安排。一方面明晰农信社产权关系，完善法人治理结构，形成可持续发展的经营机制;另一方面，促使省级政府积极承担对辖内农信社的依法管理职能，为农信社可持续发展创造良好的外部环境。

山东是农业大省，其农业发展具有典型性和代表性。同样，山东省农信社的改革发展也具有这些特点。本文尝试对山东省农信社改革的效果进行初步的评价与分析。全面评价农信社改革试点，有利于进一步推进信用社改革，进而为农村金融配套改革提供思路。

一、山东省农村信用社改革的实践

以2008年底央行票据兑付完成为标志，山东省农村信用社改革可以分为两个阶段:一是2003－2008年间，这一阶段的核心工作是票据兑付和不良贷款置换，内部制度变迁则主要是产权和组织机构改革;二是2009年至今，这一阶段以省联社为主体的省、市、县三级组织管理体制得以稳固，山东省农信社系统向统一经营的商业银行标准靠拢。

(一)外部政策扶持

山东省作为此次农村信用社改革的首批试点地区，自2003年开始实行以下扶持政策:(1)对亏损的农信社，1994－1997年因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付的保值贴补利息，由中央财政给予补贴。近4年农信社获得财政保值补贴1.6亿元。(2)从2003年1月1日起至2005年底，农信社按其应纳税额减半征收企业所得税;从2003年1月1日起，对所有信用社的营业税按3%的税率征收。截至2010年末，全省农信社累计减免税收44.3亿元，税收减免率16.81%。(3)允许试点农信社贷款利率灵活浮动。贷款利率可在基准贷款利率的1.0至2.0倍范围内浮动。对农户小额信用贷款利率不上浮，个别风险较大的可小幅上浮，对受灾地区的农户贷款，利率还可适当下浮。(4)对信用社不良贷款以央行票据进行置换。票据置换与信用社改革成果挂钩，以县为单位验收支付。从2006年二季度至2008年底，全省农信社分11批全部成功兑付央行票据共131.86亿元。

与此同时，各地方政府按照改革承诺，陆续开展了各类不良贷款置换和财政补贴工作。2007年以来，全省近7成的县级联社实施了由当地政府集中置换不良贷款工作，通过现金、土地、房产及其他方式，共置换不良贷款270.87亿元。

(二)山东省农村信用社系统内部制度变迁

山东省农村信用联社于2004年6月6日正式成立，新的内部设置和派出机构在改革中发挥积极主导作用。

1.稳步推进产权改革。自2004年起，山东省农村信用社在清产核资的基础上，进行了产权改革，将股权形式设置为资格股和投资股，并大力提高投资股占比，初步规范了股金，为组织形式改革创造了条件。2005年，按照改革设想搭建“三会一层”的法人治理管理框架。为进一步规范股金结构，有效解决股权分散、股金转让频繁、抗风险能力差等制约农信社改革发展的核心问题，2009年起山东省内农信社对股金进行了资格股转投资股的股权改造和定向募股等工作，至2011年上半年全省农信社全部取消资格股，产权制度进一步明晰。目前山东省农信社按照“三权分立、相互制衡、共谋发展”的原则，基本建立起以“三会一层”为核心、相互制衡的法人治理组织架构，健全了“三会”议事规则和程序，为农信社向公司制管理模式目标迈进奠定了基础。①谌争勇:《对农村信用社管理体制和产权改革的现实审视与政策建议》，《金融发展研究》2009年第8期。

2.内控机制建设得到加强。省联社成立后，针对农信社长期以来内控薄弱的情况，加大了内控建设力度和案件查处力度。按照现代金融企业的要求，积极清理、修订和完善业务、财务、会计、稽核、保卫、计算机等管理制度，为各项工作的制度化、规范化奠定了基础。②陈刚等:《日照市农村信用社改革绩效研究:基于Yaron业绩评估框架》，《金融发展研究》2009年第4期。

3.人力资源管理配置优化。自2004年起，对县级联社133名高管人员进行了民主评议、推荐和考察，并按规定程序进行了选举和聘任。2006年起，新录用人员由省联社统一招聘，设计了科学的人员招聘机制。2007年设计了新的员工等级管理、考核评价和薪酬分配体系。截至2011年10月，全省6.7万在岗人员中专科及以上学历人员占比73%，较改革前提高了35个百分点，联社高管中本科以上学历人员占比81.5%，较改革前提高了25个百分点。

4.科技支撑体现规模优势。省联社成立以来，大力实施“科技引领”战略，加快新项目、新产品研发步伐，2004－2008年围绕提高信息科技水平，累计投入资金15亿元，完成系统和技术改造项目60余个，建立完善了全省统一的结算、管理和业务三大技术支持平台。依托省联社的统一科技平台支撑，山东省农信社系统基本建立了与其他银行功能一样的支付结算体系，实现了实时、跨地域、跨行资金汇划。

5.整体向统一经营和商业银行标准靠拢。③王萍:《农村信用社改革与发展的四大趋势——以山东为例》，《金融发展研究》2011年第7期。2009年，省联社运用自营业务收入7600万元补贴部分联社，使12家联社消化了历年挂亏，2010年又帮助两家联社消化历年挂亏6000万元。系统内调剂盈亏行为标志着省联社初步具备了统一经营的能力，全省农信社系统开始向整体化、规范化和商业化标准靠拢。

二、山东省农村信用社改革绩效的定性分析与定量评价

(一)资本实力增强

2010年末，山东省农信社资本净额达454.57亿元，资本充足率大幅提高至8.34%，核心资本充足率达到7.29%，农信社抗风险能力有了质的变化。其中，资本充足率最高的达到18.4%，79家农信社资本充足率达到8%的监管要求;有15家信用社资本充足率达到6%以上，接近8%的监管要求;资本充足率仍为负的信用社仅9家。

(二)资产质量逐年改善

2010年末，山东省农信社(按五级分类)不良贷款余额比2002年末(按四级分类)下降57.9亿元;不良贷款率7.88%，比2002年末下降24.85个百分点。不良贷款余额和比例实现了大幅“双下降”，资产质量明显改善。

(三)经营基础进一步夯实

2002－2010年，山东省农信社营业收入由93.22亿元增加到436.16亿元，年均增长21.28%;净利润由 －4.12亿元增加到50.33亿元，资产利润率由2002年末的－0.14%提高到2010年末的0.72%，提高了0.86个百分点。全省农信社自2003年实现统算盈利后，连续7年利润保持大幅增长，经营效益显著好转。

(四)市场份额持续扩大

2010年末，全省农信社各项存款达6839.44亿元，比2002年末增加5103.94亿元，增幅为294.09%，年均增长14.44%;农信社存款占县域金融机构各项存款余额比例18.59%，比2002年末提高1.65个百分点;各项贷款余额5093.56亿元，比2002年末增加3358.06亿元，增幅为193.49%，年均增长8.6%;农信社贷款占县域金融机构各项贷款余额比例18.08%，比2002年末提高2.25个百分点。

(五)改革绩效的定量评价

结合新一轮农信社改革的总体要求，本文选取山东省133家农信社为样本，以2002—2010年为时间界限，从资本安全、经营效益、资产质量、服务“三农”、后续发展能力等方面选取8项指标，构建9×133×8的时序全局主成分分析方法对山东省农信社改革绩效进行动态描述。

从综合来看，始于2003年的山东省农信社改革绩效综合得分是逐年提高的，特别是2006年以后，在央行资金扶持等政策的推动下，山东省农信社改革取得了较好的成效。

分主成分来看，第一主成分得分逐年提高，这说明农信社在支持“三农”、可持续发展能力和资产质量安全方面都得到了改善。第二主成分体现的是农信社盈利能力的情况，从得分看也是逐年提高，说明随着不良贷款率下降、资本充足率的提高，农信社盈利能力得到了明显改善。

从计量结果看，山东省农信社改革绩效具有以下特点:一是农信社的改革取得显著进展，全省农信社综合评分均保持上升趋势。二是支持“三农”的信贷服务总体有所改善。F1的综合评分总体呈上升趋势，尤其是在2005年和2006年央行专项票据发行时期，农信社的支农信贷有较大幅度的提升。但是，由于各个样本社所处区域、地域经济发展和优势产业有所差异，支农服务水平差别较大。三是农信社信贷资产质量大幅提高，大部分地区农信社变化趋势基本一致。这是改革绩效综合评分增加的一个重要因素，也是注资改革的一个最为直接的成果。四是农信社盈利水平波动幅度较大。部分样本社并未表现出盈利能力水平的持续增长。仅在央行专项票据发行后的2006年，盈利水平有跳跃式的增长且扭亏增盈，但此后的盈利水平有较大的波动。五是可持续发展能力逐步提高，各地农信社呈现出较为一致的变化趋势，农信社可持续发展能力均保持持续增长态势。

三、几点结论及对下一步改革的思考

结论一，农信社改革成效显著。本轮改革通过央行票据置换的达标激励和地方政府不良贷款置换等其它化解风险政策的实施，在短期内迅速扩大了农信社股本金规模，资本充足率明显提高，农村金融供给得到持续保障和扩张。并且，农信社整体扭亏为盈，初步具备了持续经营能力。通过本轮改革，农信社盈利能力大幅度提高，不良贷款率维持在较低水平，人员素质和管理水平均有明显提高，大部分农信社已基本具备了自我生存和发展的能力。

结论二，农信社涉农与非涉农业务的共同发展是各方博弈的结果。经过多年的改革，农信社涉农贷款总量逐年递增，但也出现了信贷投向多元化和一定程度的脱农倾向。适量的非涉农业务不仅能够提升农信社的盈利能力，而且有助于其支农水平的进一步提升，二者并不矛盾。实现农信社的商业可持续性是农信社承担支农重担的基本前提和保障。农信社应注重实现涉农和非涉农业务的共同发展，单纯地“支农”或“脱农”都是片面的。

结论三，现有管理体制具有合理性和过渡性。主要表现在:(1)省联社通过完善农信社法人治理结构，转换经营机制，促使农信社员工统一思想、转变观念，树立现代化的经营管理理念。(2)开展专项央行票据发行和兑付申请，落实“花钱买机制”的改革目标。(3)促进经营管理活动标准化和规范化，加强内控建设。(4)发挥协调和服务职能，促进资源整合，壮大整体实力。一方面作为省政府履行隐性担保义务的对称配置，省联社对农信社系统行使控制权符合经济逻辑，而且对尽早恢复农信社元气、确立规则和搭建平台等发挥了不可替代的重要作用，其出现和存在具有合理性。另一方面，省联社运用行政手段对县联社进行管理和控制，“三会一层”均由省级联社任命，县级联社无法掌控自主经营权，缺乏应有的激励约束机制，不能很好地适应下一步改革的要求，说明省联社具有过渡性特征。①冯波、郭琪:《农村信用社组织再造与治理优化的探讨——以山东省为例》，《金融发展研究》2010年第12期。

结论四，产权问题仍是当前农信社改革的核心。实证分析发现，农信社盈利水平波动幅度较大，部分样本社并未表现出盈利能力水平的持续增长。仅在央行专项票据发行后的2006年盈利水平有跳跃式的增长且扭亏增盈，但此后的盈利水平存在较大的波动性。究其原因，主要是由于产权改革不到位，农信社仍然不是完全意义的自主经营、自负盈亏、自担风险的市场主体，外部体制优化缺乏稳固的微观基础。

下一步农信社改革应在既有改革的基础上，明确方向、突破难点、谋求长远的制度安排。

(一)农信社进一步改革的目标方向

考虑到农信社改革发展的现状，银行化将是其改革目标。下一步可将改革目标分解为短期规划和长期规划。短期内，农信社应坚持服务“三农”的方向;保持县(市)法人地位稳定;按照股份制方向，实施分类指导，稳妥有序地推进改革;进一步完善法人治理，建立现代企业制度;理顺管理体制，按照责权利相结合的原则，明确管理职责，落实管理责任;着重加快培育并适度规范信用合作组织等内生于农村金融市场的金融组织。长期来看，应考虑成立省级法人模式，依靠市场机制使县联社成为自主经营、自负盈亏的经营主体。

(二)实现涉农和非涉农业务均衡发展

在今后较长的一段时期内，农信社仍然是我国农村金融的主力军。农信社不能以追求利润为借口而脱离涉农业务，必须将服务“三农”、服务中小企业作为立足点，既要满足农民基本的信贷需求，又要适应农村产业结构、生产方式转变的新特点，从而为三农提供更好的金融服务。在这一过程中，农信社可以尝试转变服务提供方式，以打包贷款等方式将贷款提供给信用合作组织等更微型的农村金融机构，在降低自身业务成本和风险的同时，也能够增加微型农村金融机构的资金来源。同时，非涉农业务成本相对较低、盈利水平较高，有利于增强农信社的资金实力和竞争力，从而进一步提升其支农水平。

(三)深化农信社产权制度改革

确立资本纽带的产权导向。只有解决了农信社产权主体缺位问题，才能真正实现“谁出资、谁管理、出了问题谁负责”的目标，也才能使“三会一层”制度不再流于形式，从而从根本上改善农信社的经营管理，大大降低金融风险。可通过吸收中小民营企业、农业龙头企业、富裕农户入股，吸引民间资本进入农信社;增加非职工股东(社员)代表和理事比重，弱化内部人控制，为社员参与管理和监督提供空间等。

(四)以参股控股方式改造现有管理体制

短期内，可按照“政企分开、规范管理”的原则，逐步厘清省政府与省联社之间的职责安排，逐步厘清省联社与基层法人社之间的权责关系，坚持省联社行使管理职责与不干预基层信用社自主经营的二元化统一，逐步弱化省联社的行政管理，按照市场化原则，强化业务指导和行业服务。长期看，应伴随产权改革，在做实省联社的基础上，逐步对基层联社参股或控股，以资本为纽带强化省联社对基层联社的股权约束，用参股控股方式改造现行的行业管理体制。

(五)培育发展农村信用合作组织

长期来看，针对成立省级法人模式后可能出现的农信社脱农现象，应注重培育和发展由市场内生的农村新兴信用合作力量。应给予农村信用合作组织优惠的财税、再贷款扶持政策，发挥农业产业化企业在组织生产合作和信用合作上的比较优势，鼓励其开展和探索各种形式的内部资金互助和信用合作。需要注意的是，要明确并稳定各类农村信用合作组织的定位，确保其立足三农、专心服务于三农，防止其过度商业化等使命漂移现象的出现。