草场纠纷的成因及其司法困境——以甘南藏区为例

杨调芳

（西北师范大学 政法学院，甘肃 兰州730070）

草场纠纷的成因及其司法困境
——以甘南藏区为例

杨调芳

（西北师范大学 政法学院，甘肃 兰州730070）

随着禁牧和季节性休牧政策的实施，草原畜牧业的经营方式发生了历史性的转变，草场退化得以遏制。但草场产权界定不清晰引发牧民抢牧和越界放牧；划区放牧、禁牧和休牧引发牧民抢牧和偷牧；藏区习惯法在维护藏区正常的生产秩序、保护集体和个人的经济利益方面发挥重要作用的同时，在纠纷的解决机制中也与国家法存在一定的冲突；甘南草场争夺纠纷中的司法困境要求我们采用正确的调解方式解决问题。

草场；轮牧；禁牧；休牧；侵牧；藏区习惯法；国家法

一、甘南草场现状

甘南草原是全国五大牧区之一，是甘肃省天然草场中载畜能力较强、耐放性最大的草场。它是甘肃省的主要畜牧业基地，天然草场质量好，有“亚洲第一草场”的美誉。近年来，随着气候变化和超载放牧，甘肃省和甘南藏族自治州政府采取了多项措施，积极遏制草原生态环境恶化。为了更好地实施《草原法》，甘肃省人大于2004年6月4日通过了《甘肃省实施<中华人民共和国草原法>细则》。2007年3月1日实施的《甘肃省草原条例》从13个方面规定了相应的法律责任。在政府的积极努力下，从2003年到2006年，甘南藏族自治州共治理“三化”草原4344万亩，草原治理工作已初见成效。

虽然近几年甘南草原的生态建设和保护取得了一定成绩，但是，由于草原生态恢复周期长，生态建设投资不足，治理速度跟不上恶化速度，草原退化的面积仍然在不断扩大。2008年，全州近90%的草地发生退化，其中重度退化的草地面积占全州的30%，中度退化的占50%。导致草地退化的原因多种多样，既有自然因素，也有人为因素，而过度放牧是导致草地退化最直接、起主导作用的因素。另外，高寒草原的开发潜力较大，但载畜过多、超载严重，既限制了草场质量的提高，又限制了高寒畜牧业的经济收入，减少超载已成为促进当地畜牧业发展的当务之急。

二、草原休牧、禁牧、轮牧、侵牧和藏区习惯法的概念

草原休牧和禁牧。草原休牧是指时限1年以内（不包括1年）的短期禁止放牧、利用草原的管理措施。时限1年以上（包括1年）的长期禁止放牧、利用草原被称为禁牧。[1]季节性禁牧、春秋禁牧、返青禁牧、结实期禁牧等属于休牧，长期休牧等同于禁牧。[1]

轮牧。轮牧是将草场划分为若干区块，按照一定的次序轮流放牧和休牧。季节转场和划区轮牧是轮牧的两种典型形式。[1]季节转场是将草场划分为季节牧场，按照季节顺序逐场放牧、轮回利用的一种放牧制度。划区轮牧是将草场划分为若干小区，按照一定次序逐区放牧、轮回利用的一种放牧制度[1]。

草原休牧管理。如果放牧牲畜的数量明显低于草原载畜能力，就没有休牧的必要。但当放牧牲畜的数量接近或者超出草原载畜能力时，则需考虑采取休牧措施。草原的重要休牧时期有3个月，分别为春季牧草返青期、秋季牧草结实期和冬前牧草养分贮藏期，其中，春季牧草返青期休牧最为重要。[1]

草原禁牧管理。若放牧牲畜的数量远远超出草原载畜能力，导致草原明显退化，就应实施禁牧。[1]

侵牧行为指违反《草原法》及相关法律法规规定，在禁牧、休牧区和禁牧、休牧期肆意放牧或者夜间放牧、偷牧的违法行为。

藏区习惯法。在对藏区习惯法进行界定时，吕志祥教授认为：“藏区习惯法是藏族部落在长期的生产、生活实践中逐渐形成、世代相传、不断发展并为本民族所信守的部分观念形态与约定俗成的生活模式。”[2]杨士宏教授认为：“藏族部落中的习惯法是藏区各部落加以确认或制定，并通过部落组织所赋予的强制力，保证在本部落实施并靠盟誓约定方式调节内外关系的具有法律效力的社会规范。”[3]藏区部落的习惯法是由部落内部的成员认可的，具有地域性，又因为它是通过盟誓方式约定的，不具有成文法的特点，所以也可以说，藏区习惯法是行动中的法，是靠部落头领的强制力保证在部落内部实施的。有关甘南藏区的考察文献表明，藏区习惯法和当地藏族的生活联系密切。其来源于习惯，习惯是人们长久生活所形成的一种经验惯例，包含了大量的伦理道德观念、禁忌和神权色彩。所以，藏族部落中的习惯法又不可避免地包含了大量的禁忌、生活习惯和宗教内容。因此，我们认为，甘南藏区的习惯法是当地藏族内部成员遵守的、在长期的历史发展过程中逐渐积淀而成的、自生自发的行动中的社会规范。[4]

三、草场产权界定不明晰引发牧民抢牧和越界放牧

甘南藏族自治州的草地承包责任制始于20世纪80年代初。1982年普遍实行“分畜到户、私有私养”的牲畜承包经营责任制，同时开始推行草场承包到户责任制，但由于种种主客观原因，草地用、管、建与责、权、利依然不明确，系统化、规范化的管理难以实施。到2001年年底，玛曲县的草场承包到户责任制工作全面结束，草场所有权、使用权界定至此完成。虽然2002年修订的《草原法》和1991年通过的《草原管理法》对草场权属界定已作出规定，但其真正施行却为时甚晚。在无法律规定的情况下，通过藏区习惯、习俗划分草场，容易形成越界放牧，难免产生矛盾。

案例一：关于甲乡某村与乙镇某村之间矛盾情况的紧急报告（摘录）。[5]

格格尔乃卡山梁以内历来为甲乡某村共25户、152人的夏季牧场。2000—2001年，甲乡群众每年农历6月1日搬圈到该草场放牧，但始终遭到乙镇某村的抢牧、侵牧，甲乡群众始终劝说对方不要越界放牧。2002—2005年，甲乡群众每年5月16日搬圈到该草场放牧。2005年农历5月26日，乙镇某村牧民强行赶走甲乡的100头牛、200只羊，并指责甲乡群众越界放牧。第二天，甲乡两位村民到乙镇某村大队会计张某处索要被赶走的牛羊时，张某说：“1998年我和你行政村的大队主任李某对该草场的界限有口头协议，并确定了界限。”此二人在无法说服对方的情况下，以每头牛1元、每只羊0.5元的价格赎回所属牛羊。

甲乡认为，从古到今，该草场均以格格尔乃卡山梁为界，双方没有任何历史争议。若不及时调处此矛盾，很有可能发生群体性械斗事件，原因如下：一是现在为挖虫草的季节，若部分乙镇群众到草场挖虫草，很有可能发生冲突；二是乙镇某村以张某和李某之间有口头协议为借口很可能会越界放牧，但甲乡群众坚持认为这二人无任何授权，情绪非常激动，有可能激化矛盾。

在此过程中，甲乡认为：一是无法有效确定张某和李某达成的协议是否属实；二是二人无权界定草场界线，若乙镇群众强行挑起事端，一切后果应由张某负责。为解决这一矛盾，甲乡正在积极与乙镇协商。

四、划区轮牧、禁牧和休牧引发牧民抢牧和偷牧

国家实施退牧还草后，由于生产成本增加，一些以放牧为主要产业的农牧民收入有所下降。半舍饲和全舍饲的饲养成本几乎比全放牧增加了0.5倍和1倍，再加上一系列基础设施如棚圈、水利设施的建设等，所需资金远远大于退牧还草补助资金，一些贫困农牧民无力承担。因此，部分农牧户减少了牛羊饲养量，有的则采取偷牧的方式来降低饲养成本。也许这才是偷牧的根源所在。

案例二：某县畜牧局关于某乡禁牧区围栏损失情况的汇报材料（摘录）。[5]

2005年5月下旬，某乡部分群众无视县人民政府颁布的《关于对部分草场实行禁牧休牧的命令》，严重违反国家关于草原保护、管理、利用的法律、法规，以及县上制定的《某县草原禁牧休牧管理办法（试行）》、《某县围栏草场管理办法（试行）》等，擅自进入禁牧区草场放牧牲畜。禁牧区的草场植被遭到肆意践踏，围栏设施受到严重损坏，草场管理秩序发生混乱，在当地群众中造成恶劣影响。

为了深入了解禁牧区草场植被、围栏设施的破坏情况，县上于2005年11月1日组织县草原监理部门的专业技术人员、县物价局、某乡政府干部进行了实地调查。现将有关情况汇报如下：

某乡禁牧区位于该乡某地区（原由甘肃省军区某军使用），面积9.18万亩。我局在去年实施2003年度退牧还草试点工程时，把这片草场列入禁牧范围，作为重点工程来抓。由于狠抓了质量管理，该禁牧区的围栏安装质量较高。实行禁牧制度和围栏封育后，禁牧区的草场植被逐步得到恢复，草群中优良牧草比例显著增加，草原生态环境明显改善，是我县退牧还草试点工程项目的样板工程。省州领导多次到该禁牧区检查指导工作，对我县实施退牧还草试点工程取得的成绩给予了肯定和好评。

在这次抢牧事件中，共破坏围栏网片长度500米，丢失小立柱1025根，丢失刺丝4500米，需安装维修围栏长度10480米，直接经济损失40471元。

鉴于这次抢牧事件性质恶劣，后果较为严重，为维护国家政策的严肃性，依法管理草原，教育群众遵纪守法，保障退牧还草工程顺利实施，达到草原生态改善的目的，我局提出如下处理意见：

1.根据国家有关退牧还草试点工程管理办法的相关规定，在禁牧区放牧应取消2003年退牧还草工程第二年度禁牧区的饲料粮补助变现资金48.8万元。是否取消请县委、县政府决定处理。

2.请求县委、县政府责成某乡党委、乡政府在驻乡法制教育宣传工作组的协助下，对这次抢牧事件进行调查，依照国家相关法律、法规，对有关责任人进行处罚。

3.请求县委、县政府责成某乡政府建立、健全草原管理机构，制定切实可行的围栏草场管护制度，加强法制教育宣传，严防类似事件的再次发生。

五、习惯法与国家法律的冲突

在辽阔高寒的甘南大草原，牧民们以畜牧业为主要经济来源。草原是牧民从事畜牧业养殖的必要生产资料，没有草原的牧民就如同没有土地的农民，根本没有办法生存。加之甘南藏区部落之间的经济发展极度不平衡，所以，牧民们为了更好地生存，争夺草场就成为甘南藏区必然存在的一个现象。

《甘肃省甘南藏族自治州草原管理办法》第25条规定：“自治州境内的草原，实行承包经营责任制……谁使用、谁保护、谁建设、谁受益，五十年不变。”《甘肃省甘南藏族自治州自治条例》第26条规定：“自治州的自治机关对牲畜实行分畜到户，私有私养，自主经营，长期不变的政策。”[6]这使得草场和牧民的个人利益直接挂钩，所以草场纠纷的案件在这两年比较突出。据调查，草场纠纷之类的持械群发性殴斗事件常常在开春时发生，事发后双方村落的权威人士都会以会盟的形式通过“私了”而不通过司法机关解决问题。司法机关在知道案件基本情况时现场已被破坏，受害人也已通过其他途径得到赔偿。1990年，卓尼县卡车乡与临潭县术布乡发生涉及草场纠纷的持械斗争，术布乡群众打伤卡车乡群众，并赶走50多头牛。最后，政府介入此次事件，通过协商稳定了群众情绪，但是问题没有得到根本解决。[7]

六、甘南草场争夺纠纷司法困境

在甘南草原上，牧民为争夺草场使用权而引发群众性械斗时有发生，而且常常会酿成大规模的流血冲突，伤亡人数多，后果严重。①边界草场纠纷归根结底是经济权益之争，其涉及范围广，常与地方势力和地方司法、行政中的地方保护主义有关。参见王希恩：《当代中国民族问题解析》，民族出版社2002年版，第246—247页。这种为争夺草场、山林的群体性械斗，参与人数多，涉及面广，持续时间长，既存在于州与州之间，也存在于县与县之间。在械斗中，群众使用刀、枪、棒、石等武器，案发后难以认定凶手；而且群众认为参与草场械斗的都是“英雄”，一旦司法部门介入，都不愿意作证，更不愿意交出犯罪嫌疑人。对于在争夺草场中死亡和受伤的人，乡村之间多以“赔命价”方式解决矛盾，这往往会增加公安机关侦破草场纠纷案件的难度。

案例三：夏河县加门关与卓尼县完冒乡纠纷（摘录）[8]

1954年《日扎、沙冒草山纠纷调解书》规定：沙冒部落的草山、沙冒沟的拉浪沟口和龙锐沟口往西北至卡尼可奥，经双方协定，由日扎设棚放牧。在上述草山界限内，日扎放帐篷16顶，每年交沙冒酥油170斤；日扎不准增加帐篷，也不准短缺酥油；沙冒不准增加酥油，也不准收回草山。1979年，双方发生纠纷；8月，州革委会重申了1954年的协议；9月，麻木索南群众抓了沙冒部落的6名群众；11月，革委会召集两县、社、大队负责人及群众协商，未取得一致意见。1980年，州人民政府再次重申了1954年的协定，对抓人问题作出了处理决定，但是沙冒群众不同意，并将畜群、帐篷房搬到麻木索南冻窝子引起械斗，双方均有人员伤亡。1984年，州人民政府委托人大常委会主要负责人、政协委员、夏河县政协主席等相关人士，促使双方达成协议：麻木索南大队每年给沙冒大队170斤酥油，以往25年所欠酥油于1984年底一次交清，以后每年由家门关寺院负责收集170斤酥油，继续交给沙冒大队。1980年的“9.2”械斗中，沙冒大队拿走麻木索南大队的16顶帐篷，后归还原物，赔偿50元礼钱。日扎的房子于1985年拆完，互相的损失不再论处。麻木索南大队拿出3300元给沙冒大队，作为械斗中死亡人员的安家费。在历次械斗中双方死亡的人员，任何部门和个人都不再论处。协议制定后，如果双方再有纠纷，罚款5000元。

夏河县加门关与卓尼县完冒乡纠纷从1954年开始一直频繁发生，以致到1980年又发生群众性械斗，导致死亡5人、重伤13人的后果。最终，政府为了平息事态、解决纠纷和缓解矛盾，以“赔命价”的方式，使问题得以解决。调解草场纠纷，合理维护广大牧民群众的切身利益，充分调动广大牧民群众的生产积极性，是维护边境地区社会稳定的需要，更是促进民族团结的需要。因此，根据草场纠纷案件的原因，具体分析各方面的因素，及时采取正确的调解方法是许多学者共同关注的问题。

[1]农业部草原监理中心.草原执法理论与实践[M].北京:中国农业出版社,2010.

[2]吕志祥.藏族习惯法:传统与转型[M].北京:民族出版社,2006:8.

[3]杨士宏.要重视对藏区习惯法的研究[J].人大研究,2003(8):35.

[4]沈艳萍.甘南藏族自治州藏区习惯法研究[D].兰州:兰州大学,2007.

[5]夏河边界志[Z].

[6]甘南藏族自治州人大常委会编纂委员会.甘南人大志[M].兰州:甘肃民族出版社,2004:157.

[7]郑永流.法哲学与法社会学论丛[M].北京:中国政法大学出版社,2001:1155.

[8]甘南藏族自治州地方史志编纂委员会.甘南藏族自治州志[M].北京:民族出版社,1999:1199.

D922.64

A

1673―2391(2012)04―0141―03

2012—02—09

杨调芳，女，甘肃天水人，西北师范大学政法学院。

【责任编校：王 欢】